本文转载自：文化纵横

作者：庄华 马忠红

(一) 数据来源及校验

通过对政府网站和主流新闻网站发布的国际警务合作移交跨境网络诈骗涉案人员回国的案例进行开源情报检索,暂未发现2011年之前在东南亚国家大规模抓获网络诈骗犯罪嫌疑人的报道。由于2020年初开始的新冠疫情影响，公安机关中断了出国抓捕行动，2020年至今抓获的跨境网络诈骗犯罪嫌疑人多为自行回国投案或在国内被抓捕。因此，移交回国的诈骗犯罪嫌疑人集中在2011年至2019年期间。

经与官方数据比对，通过此开源渠道获取的信息较为客观反映了中国公民在东南亚地区实施跨境网络诈骗被抓获移交回国的情况。校验依据主要有二：一是2019年12月25日，公安部召开新闻发布会称：“今年以来……从国外押回电信网络诈骗犯罪嫌疑人共计2553名。”该发布会还提到出境到东南亚的犯罪团伙转移到其他国家，包括“近期我们从蒙古押解回国的759名嫌疑人”。根据以上数据估算，2019年从东南亚押解回国的犯罪嫌疑人人数，应当小于1800人。本文统计的2019年从东南亚国家移交回国犯罪嫌疑人人数为1644名(见图1)，与官方公布数据误差很小。二是2019年10月，公安部在对新中国成立70年来的公安国际合作工作回顾中提到：“2015年以来，我国公安机关与东南亚、非洲、欧洲的10余个国家警方深入开展打击电信诈骗合作，捣毁窝点上百个，抓获犯罪嫌疑人近5000名。”本文统计的从2015年1月至2019年9月，与东南亚各国警方合作抓获移交回国犯罪嫌疑人人数为3343人(见表1)，如果加上从蒙古、亚美尼亚、西班牙、肯尼亚等东南亚地区以外的国家抓获回国的人数，统计数据与官方公布的“近5000名”也十分接近。

(二) 东南亚地区中国公民跨境网络诈骗的态势

中国境内的电信网络诈骗犯罪从其萌芽状态开始，就具有跨境特征。本世纪初，随着手机和互联网的普及，电信网络诈骗逐渐蔓延。最初由中国台湾地区人员在幕后组织，招募中国公民在台湾、福建等地犯罪，后来窝点地又扩展至广东和内地其他省份。2008年前后，电信网络诈骗犯罪已出现诈骗窝点逐渐向内陆地区和境外转移的特点。最初跨境到东南亚各国实施诈骗的组织者以台湾地区人员为主，来自大陆的中国公民多处于犯罪团伙底层，充当话务等辅助角色。随着中国公民出境到东南亚国家越来越便利，部分诈骗人员在东南亚国家逐渐落地生根并进入犯罪组织的策划层。近年来已经出现全链条都由中国大陆公民组织、实施的网络诈骗犯罪集团。

根据表1，我们生成了一个年度人数曲线，如图1所示。从图中数据看，东南亚国家向中国移交网络诈骗犯罪嫌疑人始于2011年，2014年之前的移交人数并不多。2015年开始明显增加，2016—2018年均高于800人，2019年达到最高峰1644人。在图1反映的数据中，2015年是明显的拐点，这与中国政府加大对电信网络诈骗犯罪的打击力度具有直接关系。一方面，2015年6月，国务院批准建立了由公安部牵头，最高人民法院、最高人民检察院、工业和信息化部、人民银行等23个部门和单位组成的打击治理电信网络新型违法犯罪工作部际联席会议制度，加强对全国打击治理工作的组织领导和统筹协调。同年10月，国务院打击治理电信网络新型违法犯罪工作部际联席会议第一次会议召开，随后开启了系列打击治理专项行动。另一方面，国务院在2015年、2017年对境内的电信网络诈骗犯罪重点地区分两批进行挂牌整治，其中2017年挂牌的一批至今尚未摘牌。由于各重点地区的地方政府在治理犯罪过程中普遍采取了高压态势，重点地区诈骗人员在籍贯地的犯罪空间受到明显挤压，纷纷通过各种合法或非法途径转移到东南亚为主的境外窝点继续实施诈骗。

从移交回国的网络诈骗人员涉及的犯罪手法来看，2016年以前，跨境网络诈骗最常见的手法是“冒充公检法”，这也是台湾地区人员作为幕后“金主”的惯用犯罪手法。2017年后，当来自大陆的中国公民逐渐进入幕后成为组织者，“大陆系”诈骗的多种手法便蔓延至东南亚各国。2017年后危害最为严重的，是危害极大的“杀猪盘”诈骗，即前期以交友、婚恋为借口与受害人交往，后期以虚假投资或网络赌博进行诈骗的犯罪手法。此类手法诈骗一旦成功往往涉案金额巨大，与掏空受害人家产的“冒充公检法”诈骗危害程度相比不相上下。同期，冒充客服、网络贷款、刷单诈骗也成为东南亚地区中国公民跨境网络诈骗常用的手法。

根据表1，我们生成了一个2011—2019年东南亚国家移交中国的网络诈骗犯罪嫌疑人的国别分布和人数，如图2所示。

(二)网络赌博的兴起与犯罪窝点转移

随着互联网的普及，从上世纪90年代开始，网络赌博在传统赌博基础上发展起来。如果说，网络诈骗对人民群众的生命财产安全威胁是显性而广泛的，跨境网络赌博犯罪对人民群众的财产安全和国家经济安全的影响则是隐性而巨大的。近年来破获的跨境网络赌博犯罪案件，每个月的流水少则数百万多则数亿。中国公安部国际合作局就曾指出，“每年自境内流出涉赌资金超一万亿”。跨境网络赌博给国家金融安全、社会稳定带来极大风险。中国现行法律规定，聚众赌博和开设赌场均属于犯罪，但中国周边的部分国家将赌博视为合法，向外国人公开的赌场成为政府的重要税收来源。互联网的特性使得赌博可以超越国家和司法管辖的边界，且经营网络赌博业务所需成本不到实体赌场的1%。因而，跨境网络赌博有其巨大生存空间。网络赌博的犯罪窝点转移受到所在国法律政策、执法力度等因素影响，近十年仅东南亚地区就发生过多次大规模转移。

1. 菲律宾

在东南亚的多数国家，线下赌场都在一定范围内以合法形式存在，但最具规模的当属菲律宾。2016年6月，杜特尔特总统执政后，实施了“菲律宾海外赌博业务”(POGO)计划，这项新规允许网络赌博公司在马卡蒂(Makati)、帕赛(Pasay)等主要城市开设。随后大量具有华人背景的资本涌入，在菲律宾一些城市的繁华地段大规模购买房产用于创设网络赌博公司。由于这些网络赌博公司的主要客户是中国人，因此所招募的员工也是中国人。大量中国人的到来，给当地居民带来多方面的影响并造成部分人的不满：对办公场所和住房的需求造成当地房价猛涨；网络赌博公司及其关联产业给当地原有的商业环境带来冲击；在公司打工的中国公民与当地人在文化、生活习惯上发生冲突，甚至还因赌博滋生了绑架、抢劫等暴力犯罪。由于合法的赌博公司给政府带来巨额收入，菲律宾认为禁止网络赌博是一个事关主权的决定，且将对菲造成经济损失,短期内难以禁绝，至今在菲律宾合法的赌博公司依然广泛存在。在合法的网络赌博之外，还有大量未获授权的非法网络赌博。杜特尔特总统将打击非法赌博作为全面打击犯罪战争中仅次于毒品和腐败犯罪的第三条战线。2016年底至2017年，菲律宾执法部门开展多次行动，在全国范围内关闭了一系列非法在线赌场，并逮捕数千名参与其中的中国公民。2017年4月，中国和菲律宾执法部门开展合作，关闭了四个赌博网站，在菲律宾境内外共抓获99名涉案人员，并将在菲律宾境内抓获的55名涉案人员押解回国。在菲律宾对非法网络赌博产业的高压打击下，2016年至2017年相当数量的赌博产业转移到柬埔寨。

2. 柬埔寨

柬埔寨一直是中国公民跨境网络诈骗活跃的地区，因此也是开展境外执法合作较多的国家。2017年初，大量的赌博集团从菲律宾集体迁往监管宽松的柬埔寨的海滨城市西哈努克，短时间给西哈努克带来大量的人流，一时间建筑业、房地产业迅速升温、物价高企。数以万计的中国公民涌入也给当地带来大量治安问题。从2017年末到2019年年中，柬埔寨基本上没有对西哈努克的赌博进行任何监管，而且还颁发赌博许可证。直到2019年8月18日，柬埔寨首相洪森发布了一项禁止在线赌博的指令，下令停止颁发网络赌博执照，并禁止在柬埔寨从事线上赌博活动。与此同时，境内网络赌博执照当年12月31日失效，不再进行更新。洪森的禁赌令发布后，数十万从事投资、建筑和网络赌博行业的中国公民离开了西哈努克。仅2020年1月到3月期间，据柬埔寨移民总局报告称，已有超过 20万中国公民离开了柬埔寨，其中大部分来自西哈努克。

3. 缅甸

缅甸1986年的《赌博法》全面禁止了各地所有形式的赌博。在2019年前，缅甸是东南亚国家中为数不多的全面禁赌国家之一。但由于复杂的历史原因，与中国接壤的缅北掸邦、克钦邦地区，长期处于少数民族地方武装割据的自治状态，缅甸联邦政府的法律甚至不能在当地得到贯彻执行。事实上，在2019年缅甸的新《赌博法》出台之前，缅北地区已经形成数十个公开赌场。为了提高政府财税收入，2019年5月缅甸议会颁布的《赌博法》规定缅甸的三星级酒店以上均可以开设赌场，允许外国人在缅甸赌博，但不允许缅甸本地人进入赌场。该法尽管并未直接规定网络赌博，但专家预测该行业在未来几年将迅速发展。缅甸《赌博法》的出台比柬埔寨发布对网络赌博的禁令早3个月，两个东南亚国家政府对赌博的态度的一张一弛，造成大量非法网络赌博集团从柬埔寨进入缅甸，其中，缅中、缅泰边境的自治地区是重要目的地。

(三)缅甸北部地区成为网络犯罪大本营

云南境内的中缅边境线长达1997公里，缅甸北部的果敢、佤邦、小勐拉等地区虽属缅甸但又与中国生活习惯极为相近，通行中国的语言和文字，使用中国的通信网络，人民币可自由流通，边民之间的来往十分密切。同时，由于边境线长且缺乏天然屏障，缅北也成为犯罪分子偷渡出境的重要目的地。如前所述，2020年以前，通过各种途径从缅北地区押解回国的网络诈骗和网络赌博犯罪嫌疑人数量，已超过东南亚其他国家之和。

2020年初，席卷全球的新冠疫情显著影响了国际间的人员流动，中国公民通过合法途径出境到东南亚国家人数大幅下降，但偷渡前往缅甸北部这条途径一直未能完全截断。由于赌场是缅北控制该地区的各种民间地方武装组织的重要税收来源，开展跨境执法合作困难重重，逐渐形成东南亚地区中国公民跨境网络犯罪的一块洼地。2021年以来，中国多个省、市、县发布通告，敦促非法滞留缅北人员回国投案自首的现象，足以说明缅北地区在整个跨境网络犯罪窝点地中的“大本营”地位。

(一) 犯罪主体：组织公司化、主犯隐蔽化与从犯胁迫化

一是犯罪组织公司化。通过已破获的中国公民跨境网络犯罪组织发现，由于跨境网络犯罪团伙的犯罪持续时间长、涉及案件数量多、受害人分布广，需要高度有组织化的犯罪集团方能运行，犯罪组织内部往往形成类似于传销组织的若干个层级。宁夏固原警方在2021年侦破的“3·28”特大跨境电信网络诈骗案，涉案的“财神国际”公司长期盘踞于缅甸勐波，以“杀猪盘”手法诱骗受害人虚假投资实施诈骗。该公司以江西吉安籍人员为主，内部设有老板、总监、代理、组长、组员5个层级，有专门的话务组、网站技术组、财务组、客服组等业务部门，分别负责筛选目标受害人、与受害人建立感情联系并实施诈骗、维护诈骗网站后台、统计分配诈骗所得、负责团伙警戒等各项任务。这种高度有组织化的特征使得网络犯罪团伙进化为犯罪集团，厘清不同犯罪主体在犯罪中所起的作用、所处的地位，给依法惩治犯罪提出更高的挑战。

二是幕后主犯隐蔽化。由于东南亚地区跨境网络犯罪集团的公司化特点，体现出高度的层级性，有的还会形成若干相对独立的小集团。犯罪集团内部不同层级之间、相同层级不同人员之间多通过网络联系，互相之间常常不知对方真实身份，甚至也没有见面。有的幕后主犯与犯罪集团的高层单线联系、遥控指挥，犯罪所得收益通过复杂的跨国洗钱环节辗转流入主犯手中，从而形成匿名状态，增加了发现幕后主犯的困难。在大多数跨境网络犯罪的窝点现场抓捕行动中，往往仅能抓获负责话务、客服、技术、财务的底层从犯。有的主犯因在东南亚地区活动时间长，甚至加入了东南亚国家的国籍，利用法律漏洞避免被抓捕并引渡到中国。

三是底层从犯胁迫化。与传统的有组织犯罪中的各层级成员主动参与犯罪不同，无论是跨境网络赌博还是跨境网络诈骗，犯罪团伙中的底层人员中相当部分在出境前对所要从事的活动缺少清晰的认识，往往被所谓的“高薪”诱惑而出境，实则沦为犯罪团伙的帮凶。境内的网络诈骗犯罪团伙中，底层的犯罪成员即使最初被诱骗加入也可以很快脱身，几乎不存在胁迫参加的情形。2019年，中国驻菲律宾大使馆发言人提到，被菲律宾的线上博彩公司或实体赌场所雇佣的中国公民部分人员的护照被雇主没收，强迫集中居住，限制人身自由，被当地媒体形容为“现代奴隶”。2021年以来，大量有关赴缅北人员的报道同样反映了上述事实，部分人员在网络上受人欺骗误以为出境可以“发大财”，偷渡到缅北地区后进入专门从事网络犯罪的“公司”，被收缴了手机和身份证，在极其恶劣的工作环境下，被暴力威胁不得不实施各类网络犯罪活动。

(二) 犯罪链条：网络犯罪上下游产业的链条化

犯罪组织的公司化体现在跨境犯罪集团内部的层级分工，而链条化体现的则是犯罪团伙与关联团伙或黑灰产从业者之间的协作配合。无论是网络诈骗还是网络赌博，都涉及到非常长的黑灰产业链。刘宪权教授指出，网络黑灰产是“以虚拟网络空间为场所，以中立性技术为依靠，以谋取不正当利益为动机，以非犯罪技术或行为为表象，以实施违法犯罪行为为实质的社会分工组织形式。”与跨境网络犯罪相关的黑灰产业链，包括：贩卖公民个人信息；提供作案专用手机卡、物联网卡、微信号、QQ号等网络账号的“卡商”“号商”；提供赌博、诈骗网站或APP后台的“软件商”；提供洗钱服务的“跑分平台”、“水房”、“地下钱庄”等。该链条至少涉及4个领域：

一是跨境人员输送产业链。境外犯罪团伙需要大量中国人提供劳务，就必须依赖跨境人员输送通道。这些出境通道兼具合法与非法的多种类型。一类是组织各种合法形式的出境，如以“高薪”相诱，组织中国公民以旅游签证出境后从事网络赌博、网络诈骗等犯罪。典型的还有如劳务中介公司诱骗中国公民赴菲律宾的博彩公司从事网络赌博和网络诈骗。另一种为组织偷渡，通常网络犯罪团伙与组织偷渡的团伙进行分工，前者负责物色人员，后者负责将人员输送出境。如浙江警方侦破的2020年“9·17”组织偷越国(边)境专案，该偷渡团伙就有组织者、骨干马仔、领路人、接送司机等不同角色，他们各有分工，形成完整输送链条：位于境外的诈骗集团以高薪为诱饵，诱骗境内的同乡、同学出境打工，并将准备偷渡人员信息发送给偷渡团伙中的组织者；组织者为偷渡人员购买全国各地前往云南的机票；骨干马仔将偷渡人员运送到云南边境地区；领路人带人穿越边境线；接送司机负责将偷渡人员送至诈骗集团所在地。

二是个人信息买卖产业链。日益泛滥的精准诈骗得以成功的前提是犯罪团伙掌握了精准的个人信息，而信息非法买卖几乎伴随信息泄露而发生。手机APP是个人信息泄露的重要渠道，根据国家网信办2021年5月的两次通报，33款输入法、地图导航和即时通信类APP,84款安全管理类、网络借贷类APP,均违法违规收集使用个人信息，这些APP基本涵盖了国内主要的互联网公司的产品。此外，物流快递企业、医疗机构、学校、甚至政府机构都存在信息泄露风险。个人的身份证号码、人像照片、手机号码、家庭住址、名下车辆、购物记录、贷款记录等个人信息一旦泄露，往往经过互联网或“暗网”被非法买卖。网络诈骗犯罪集团获取精准信息后，以量身定制的剧本实现“因人施诈”,更容易骗取受害人的信任。2021年4月，最高检新闻发布会发布消息称，“有近四分之一的网络诈骗是在获取公民个人信息后‘精准出手’”。

三是网络技术供应产业链。大多数跨境网络犯罪都需要网络平台支持，无论是网络诈骗中冒充公检法机关的假冒钓鱼网站，还是网络赌博中各种诱人上钩的色情网站、赌博网站或赌博APP,都需要网络技术供应。网络犯罪团伙通常很少吸纳程序员加入，而是通过成熟的网络技术供应产业链购买所需服务，实现平台功能二次开发、涉赌涉诈APP和网站搭建、代购境外服务器等硬件和网络服务。网络技术供应团队已经使用先进的“CDN加速技术”来提高对赌博网站、色情网站的访问速度，从而达到更好的“用户体验”。网络技术供应团队中，甚至有专业人员可以根据大量线下赌场的经验通过数学模型来设计后台的胜率，从而使参赌者越陷越深，并使庄家立于不败之地。

四是涉案资金洗钱产业链。通过“资金流”追查赃款流向是侵财型网络犯罪最常用的侦查途径，但由于洗钱产业链的日益泛滥，“资金流”追查遭遇巨大挑战。通过“地下钱庄”、收购个人银行卡“四件套”或空壳公司对公账户手法洗钱，是传统的洗钱手段。2019年4月，公安部从广西警方此前侦破的一宗收购220公斤银行卡、对公账户和手机卡偷运出境转入诈骗集团的案件入手，指挥全国27个省级公安机关统一收网，缴获银行卡11,220张、企业对公账户1886个，成功摧毁特大买卖银行卡和企业对公账户并偷运往东南亚的犯罪团伙。2020年以来，通过数字货币、“跑分平台”“第四方支付”等实施洗钱的手法层出不穷，甚至出现通过黑客技术批量劫持话费充值订单，从而使正常充值用户在完全不知情的情况下沦为洗钱犯罪工具的新型洗钱手段。

(三) 犯罪手法：网络诈骗与网络赌博的融合化

网络诈骗和网络赌博原本为相对独立的、不同性质的犯罪，早期东南亚国家的诈骗团伙与网络赌博团伙在地理位置分布、作案手法、组织形式上有较大差异，但近年来出现两类犯罪有逐步深入交融的趋势。

犯罪手法向“骗中有赌”“赌中有骗”发展。“骗中有赌”,是指部分网络诈骗犯罪，在诈骗过程中为了迅速“吸金”，采取了网络赌博平台形式的诈骗手法，以“愿赌服输”的表象掩盖诈骗的本质。“杀猪盘”诈骗的原型是在各种婚恋、交友平台上以谈恋爱、交朋友为名，先培养与受害人的感情，再逐步诱惑对方在虚假投资平台投入巨资进行诈骗。近年来有的“杀猪盘”发展成为将受害人引入网络赌博网站，通过后台操纵数据逐步将受害人引入骗局。“赌中有骗”,是指大多数网络赌博犯罪都在一定程度上欺骗参赌人员，通过诈骗来提高收益。无论是赌博网站冒充境外知名合法赌场的名头，或是以视频录像冒充赌场的视频直播，还是通过技术手段直接操纵赌博网站后台修改胜率，或设置高提现门槛并诱导加大赌资投入等伎俩，都体现出犯罪集团以赌博之名义行欺诈之实的犯罪本质。

网络诈骗向网络赌博转型。由于多数东南亚地区对博彩业相对合法的政策导向，为逃避所在国的执法，部分诈骗犯罪集团将诈骗活动转型为以博彩为名的“正当业务”。转型不需对犯罪团伙内部的架构进行大幅调整，原来依托的网络技术支持和洗钱产业链仍然发挥作用，只是在依托的网络平台和业务流程上稍加区分，就能摇身一变成为“合法”的博彩公司，从而有效规避所在国家的执法监管。早在2015年，由于福建安溪对电信网络诈骗的高压打击，部分安溪籍电诈前科人员就转移至东南亚的老挝等地，购置或租赁酒店作为窝点，仿冒境外知名博彩网站，吸引中国公民参赌从而获利。2015年12月30日，中国警方与老挝警方合作在老挝抓获470人的跨境诈骗团伙，其犯罪手法即以虚假博彩网站招揽国内会员进行诈骗。这是国内诈骗分子转型的典型案例。

▍东南亚地区中国公民跨境网络犯罪的治理

面对严峻的中国公民在东南亚地区的跨境网络犯罪形势，中国政府高度重视对这类犯罪的打击与治理。2021年4月，习近平总书记对打击治理电信网络诈骗犯罪工作作出重要指示。中国公民出境至东南亚国家实施网络犯罪的成因复杂，犯罪手段升级迅速，治理需要多管齐下。

(一) 完善法治：加强跨境网络犯罪领域的立法

2021年10月，第十三届全国人大常委会第三十一次会议对《中华人民共和国反电信网络诈骗法(草案)》进行了审议，彰显国家对电信网络诈骗犯罪的高度重视。事实上，自2010年以来，随着网络犯罪占比不断攀升，跨境网络犯罪日趋普遍，国家层面不断更新立法，密集出台一系列法律、法规、司法解释、指导意见，以遏制跨境网络犯罪迅速蔓延的严峻态势。在网络犯罪相关法律和司法解释层面，先后颁布《关于办理诈骗刑事案件具体应用法律若干问题的解释》(2011年4月施行)、《中华人民共和国网络安全法》(2017年6月施行)、《中华人民共和国刑法修正案(十一)》(2021年3月施行)、《中华人民共和国个人信息保护法》(2021年11月施行)。在《中华人民共和国刑法修正案(十一)》中，有关网络赌博的最大变化有两处：一是加大了对开设赌场罪的处罚力度，情节严重的刑期起点从三年提高到五年；二是针对组织中国公民参与国境外赌博的行为，增设了“组织参与国(境)外赌博罪”的罪名。值得一提的是，该罪不仅包括赴境外的线下实体赌场赌博，也包括参与网络跨境赌博，进一步彰显对招赌、吸赌人员的打击决心。“两高一部”还先后出台并实施了一系列指导意见：《关于办理网络赌博犯罪案件适用法律若干问题的意见》(2010年8月实施)、《关于办理电信网络诈骗等刑事案件适用法律若干问题的意见》(2016年12月实施)、《办理跨境赌博犯罪案件若干问题的意见》(2020年10月实施)、《关于办理电信网络诈骗等刑事案件适用法律若干问题的意见(二)》(2021年6月实施)。在《关于办理电信网络诈骗等刑事案件适用法律若干问题的意见(二)》中，对电信网络诈骗犯罪以及涉手机卡、信用卡犯罪等关联犯罪，提出了更加明确具体的适用法律依据。上述法律、司法解释、指导意见的相继颁布施行，表明中国对网络诈骗、网络赌博犯罪及其关联犯罪的高度重视，也让司法机关处理日益复杂的网络犯罪案件时有法可依、有章可循。

(二) 国际执法：创新机制推进国际执法合作

中国与东南亚国家之间的经贸往来日益频繁，2020年东盟超越欧盟成为中国第一大贸易伙伴，而中国已连续12年成为东盟第一大贸易伙伴。经贸联系的加强既给中国公民出境从事网络犯罪带来了便利，也为加强国际执法合作提供了重要基础。由于犯罪的跨境属性，不同国家和地区在执法水平、能力和法律上存在差异，尽管所有涉案国家都具有管辖权，但任何一个国家都不能独自应对跨境电信网络犯罪威胁。现有的国际执法存在对网络犯罪的违法性未达成共识而导致管辖权的冲突，调查取证的程序各不相同而导致证据互认困难，生效的引渡条约不足且引渡程序复杂、境外追赃困难，等等。虽然中国公民在东南亚国家实施的网络诈骗、网络赌博犯罪受害人绝大多数都是中国公民，但对于当地的负面影响却是深远的，已有案件造成与当地民众的紧张关系是有目共睹的。开展国际执法合作，符合中国和跨境犯罪流入国双方的利益。

完善国际执法制度、以制度推动跨境执法合作，是打击和治理这类犯罪的重中之重。2002年，中国与东盟共同发表《关于非传统安全领域合作联合宣言》,双方执法合作进入新的发展阶段。之后，随着《非传统安全领域合作谅解备忘录》的签订和续签，中国与东盟举办多次打击跨国犯罪部长级会议，奠定了中国与东南亚各国之间执法合作的基础。当前中国与东南亚各国的国际执法合作多层次、全方位开展，既有国与国之间的条约，也有边境地区之间的合作协议和备忘录，还有湄公河流域中老缅泰四国基于2011年10月《中国老挝缅甸泰国关于湄公河流域执法安全合作的联合声明》所建立的中老缅泰湄公河流域执法安全合作机制，以及2017年12月澜沧江—湄公河综合执法安全合作中心成立和运行。总体而言，中国与东南亚国家之间的国际执法合作渠道是充分的，但仍需要拓展其广度与深度。

以签订打击犯罪相关条约为例，截至2021年4月，根据外交部条约数据库的数据显示，在东南亚11国中，中国与泰国、菲律宾、印度尼西亚、老挝、越南等5国签署了刑事司法协助条约和引渡条约，与马来西亚签署了刑事司法协助条约，与柬埔寨签署了引渡条约。因此，从刑事司法协助条约和引渡条约的签约国家覆盖面来看，仅占一半左右。就刑事司法协助内容来看，多数刑事司法协助条约的内容还是以询问证人和被害人、讯问犯罪嫌疑人、进行鉴定及司法勘验等传统侦查措施为主，对于跨境网络犯罪常涉及的电子数据在线提取、远程勘验等方面还基本处于空白状态。目前也缺少对跨境网络犯罪涉案资金的追缴与返还的较具体的规定，从而导致即使涉案资金数额十分巨大，但被追回的概率却很低的窘境。除了完善既有制度，有学者提出还应创新包括网络犯罪的情报交流共享、网络犯罪信息研判预警、人才培训与队伍建设、案件处置与法律适用等在内的“中国—东盟打击网络犯罪合作机制”。

(三) 边境管理：严控重点人员出境与回流

依法管理持有效护照人员的出境活动是中国政府的一贯做法。2020年2月，中国驻菲律宾大使馆发言人就表示，根据《中华人民共和国出入境管理法》有关规定，将涉嫌长期在境外实施电信网络诈骗犯罪活动的中国籍人员列为依法不准出境人员。疫情以来对出境到东南亚国家实施网络犯罪人员的管控，更多体现在西南边境地区对偷渡活动的防控上。中国西南的云南、广西两省区，是陆路出入缅甸、老挝和越南的主要地区，边境线延绵近4700公里。其中，云南省与缅甸、越南、老挝三国接壤，边境线长达4060公里，拥有26个口岸。新冠疫情发生之后，中国公民在东南亚实施的跨境网络犯罪的目的地，转移到以陆地接壤的缅甸、老挝和越南三国为主，偷渡现象屡禁不止。因此，加强边境管理，严格控制涉网络犯罪的人员的出境与回流，是治理中国公民出境参加网络犯罪的“治本”之策。

其一，加强中缅边境管控，防范陆路偷渡出境。中缅边境相对中老、中越边境不仅边境线更长，且由于缅北地区长期以来的复杂局势，加上多数边境地区缺乏天然屏障，给边境管控带来较大困难，因此云南境内的中缅边境成为边境管控的关键地区。尤其是作为中国对缅甸进出口贸易量最大口岸的瑞丽，即使在疫情影响之下，2020年出入境人员依然达到299.2万人次，每天出入境人员达到近万人次。至2021年10月，瑞丽已先后4次因疫情“封城”。瑞丽市政府采取多种措施加强边境管控：设置边境封控点，加强边境硬件建设，建设好铁丝网、视频监控，增加技防设施严防偷渡；增加边境巡防人力，除当地公务员和部分事业单位工作人员外，还从周边地市增派人手支援边境管理工作；强化边境村寨的管控，积极与缅方开展会晤、积极援助防疫物资和经费、整合多种民间力量，封控出入境的便道、小路和渡口，有奖举报偷渡活动等。

其二，打击出境犯罪回流人员，追究非法出境责任。疫情以来，中国警方虽然中止了出境抓捕行动，但加大了对出境犯罪回流人员的发现和打击处理。一是形成主动“打回流”工作机制。地方公安机关形成“秘密经营、锁定团伙、等待回流、集中打击”的侦查模式,通过大数据技术对人员流、资金流、信息流开展建模分析，主动发现出境到高风险地区的中国公民，一旦他们回到籍贯地，即对他们在境外的活动进行追查，追究偷越国边境和实施网络犯罪行为的法律责任。二是敦促非法出境人员投案自首。2021年以来，“两高一部”联合印发《关于敦促跨境赌博相关犯罪嫌疑人自首的通告》,国内多地公检法三方也联合发布敦促偷越国(边)境人员、涉嫌电信诈骗人员投案自首的通告，对尚在境外从事网络犯罪的人员，动员家属开展规劝要求主动回国投案。三是加大宣传力度，防范不明真相群众被骗出境。针对大量中国公民被以高薪为诱饵被诱骗出境“务工”的现象，加强对出境“务工”误入犯罪团伙后被虐待、敲诈、伤害的宣传工作，尤其通过回流人员的现身说法，有助于让更多中国公民对出境“务工”的风险有充分认识。

(四) 产业治理：全链条管控网络犯罪周边产业

跨境网络犯罪的发生机制十分复杂，客观上需要若干产业链的支撑。前文指出与东南亚地区中国公民跨境网络犯罪相关的至少有四类黑灰产业链，也有学者提出网络犯罪具有宣传推广、信息类物料供应、工具类物料供应、技术支撑、资金结算五类相关黑灰产业链。中国正持续加大对网络犯罪相关产业链的整治力度，2015年建立的国务院打击治理电信网络新型违法犯罪工作部际联席会议机制框架下，会议成员单位当落实行业主体治理责任，重视从源头上、全链条对黑灰产业开展全方位的管控和治理。

第一，加强手机卡、银行卡管控，堵截信息流、资金流源头。

2020年10月，国务院联席办组织公安部、人民银行和工信部等单位，在全国范围内开展打击、治理、惩戒开办贩卖“两卡”违法犯罪团伙为主要内容的“断卡”行动，重点打击包含个人银行卡、对公账户、非银行支付机构账户(以下简称“银行卡”)以及手机卡、流量卡、虚拟运营商的电话卡、物联网卡(以下简称“手机卡”)在内的“两卡”非法开设、贩卖行为。之所以如此大范围、高规格开展“断卡”行动，是由于大量的“两卡”被网络犯罪分子用于传播虚假信息和洗钱。其中，手机卡涉及到网络犯罪上游的信息发送、提供上网资源、注册各种网络账号的功能，银行卡涉及到网络犯罪下游的资金结算功能。尽管“两卡”实名制早已施行，但现实中还是出现大量“实名不实人”的手机卡和银行卡，给侦查打击带来困难，也破坏了银行业和通信业的正常生态。

第二，治理网络技术支撑产业，防止沦为网络犯罪工具。

2021年5月公安部披露，通过虚假APP实施的电信网络诈骗案件持续高发，已占所有电信网络诈骗案件的60%以上。如前所述，跨境网络犯罪之所以猖獗，与网络技术供应产业链所提供的虚假网站、虚假APP、网络推广、网络加速等网络技术支撑服务关系密切。技术开发者根据犯罪团伙的需求，提供多种网络技术支持服务：或编写诈骗、赌博网站或APP的程序代码，假冒正规平台；或为跨境网络犯罪团伙代购域名、租用境内外服务器；或利用各种平台代为推广网络赌博、诈骗网站和APP等。当前和未来一个时期，要提高网络犯罪黑灰产的治理效能：一是重视相关领域立法和执法工作。当前，无论是立法者还是执法者，对黑灰产的认识还存在诸多不足。对黑灰产有研究的学者们的立法建议要形成法律尚需时日；而执法者面临着知识不足、取证技术欠缺和法律适用困难等诸多障碍。二是尽快形成共治主体。政府的部门之间要在联席会议制度框架下提高合作的紧密度，企业之间要建立黑灰产业链治理联盟，共享情报、人员和技术。在此基础上，政府监管部门与互联网企业密切合作，充分发挥政府的制度建设和监督职能，企业培育对黑灰产业链的监测、预警技术，形成共治格局。三是树立打防管控相结合的治理理念。面对严峻的黑灰产业链泛滥形势，强力打击的同时要公布一批黑灰产业链犯罪典型案例，通过广泛宣传，震慑一批黑灰产业链从业人员，实现以打促防、防控结合的预防效果。

▍结语

2021年，公安部针对组织招募人员赴境外实施电信网络诈骗等犯罪活动，共打掉上万个非法出境团伙，抓获犯罪嫌疑人4万余名；成功打掉境外多个招赌吸赌网络和洗钱等非法资金通道，对跨境赌博团伙利用空壳公司和对公账户转移赌资进行专项治理，封堵处置一批跨境网络赌博网站和应用程序；针对境外对我招赌吸赌重点地区实施"黑名单"制度，严格人员出入境管理；继续加强国际执法合作，从境外引渡、遣返、劝返一批犯罪嫌疑人。东南亚是中国周边外交的重要方向，也是“一带一路”建设的重点地区。中国公民在东南亚的跨境网络犯罪受历史、文化、法律、政治和地理环境因素影响，有深刻的根源和复杂的形成机制。在互联网高度发达的今天，在相关黑灰产业链的支撑下，网络犯罪门槛显著降低，越来越多的传统犯罪借互联网衍生出新形态，跨境网络犯罪的内涵和外延在实践中也将不断变化。在部分国家的政治动荡与内部战乱的复杂局势下，短期内尚难以完全消除跨境网络犯罪。从犯罪控制和社会治理的视角，我们应当坚持系统治理、综合治理思维，在法治体系建设、国际执法合作、出入境管理和网络黑灰产业链治理等多方面综合施策，最大限度压缩网络犯罪的空间，实现对东南亚地区中国公民跨境网络犯罪的有效治理。