2024年8月13日，建设银行完成了2024年第一期TLAC债券在内地的发行，是继中国银行、工商银行后，第三家完成TLAC债券发行的国有行。目前，根据五大银行的银行公告，各国有银行均有在海外继续发行TLAC债券的计划。作为一种新型债券，在中国内地，TLAC债券的发行要求主要在《全球系统重要性银行总损失吸收能力管理办法》（以下简称“《办法》”）中规定，本文将结合《办法》和实务经验，就内地TLAC债券发行制度和TLAC债券的海外发行可行性进行解读。
2008年全球金融危机发生之后，为了解决重要银行“大而不倒”的问题，金融稳定理事会（FSB）出台了TLAC管理框架，提出了总损失吸收能力的概念。总损失吸收能力（Total Loss-absorbing Capacity，以下简称“TLAC”）指全球系统重要性银行（G-SIBs）在进入处置阶段时，可以通过减记或转为普通股等方式吸收损失的资本和债务工具的总和，目的是为了使G-SIBs陷入危机时，能够采取“内部纾困”的方式维持关键业务和服务功能的连续性，避免动用政府的公共资金进行“外部救助”。目前，TLAC已经成为世界各国G-SIBs监管的主要指标之一。
2023年，全球共有29家银行上榜G-SIBs名单，其中中资银行共有5家。由于G-SIBs对全世界经济的重要地位，需要采用额外指标监控可能存在的系统性风险。TLAC指标于2015年在G20峰会上正式通过并于2019年生效。在2021年，中国版《全球系统重要性银行总损失吸收能力管理办法》正式生效，就中国境内银行的TLAC管理进行了详细说明。
根据《办法》第三条，TLAC包括两部分，一是外部总损失吸收能力，指G-SIBs的处置实体应当具有的损失吸收能力；二是内部总损失吸收能力，指G-SIBs的处置实体对重要附属公司承诺和分配的损失吸收能力。其中，处置实体是指作为处置工具（即TLAC债券等损失吸收工具）实施对象的法人实体，如TLAC债券的发行银行，处置实体及其附属公司构成处置集团。目前《办法》仅对外部总损失吸收能力指标进行了规定。
境内TLAC的监管主要有两个指标（以下简称“TLAC指标”），一是外部总损失吸收能力风险加权比率，二是外部总损失吸收能力杠杆比率。其中：外部总损失吸收能力风险加权比率＝（外部总损失吸收能力﹣扣除项）÷风险加权资产×100%；外部总损失吸收能力杠杆比率＝（外部总损失吸收能力﹣扣除项）÷调整后的表内外资产余额×100%。根据《办法》的规定，G-SIBs的外部总损失吸收能力风险加权比率自2025年1月1日起不得低于16%，自2028年1月1日起不得低于18%；G-SIBs的外部总损失吸收能力杠杆比率自2025年1月1日起不得低于6%，自2028年1月1日起不得低于6.75%。根据惠誉评级的最新测算，目前五大行可能仍存在万亿人民币级别的TLAC缺口，距完成TLAC指标仍存在差距。
为满足TLAC指标，G-SIBs自主发行的具有吸收损失能力的债务工具称为TLAC债券。根据《办法》第十八条，TLAC债券必须具备和银行资本工具（如永续债、二级资本债等）相似的特征，比如发行文件中必须含有减记或者转为普通股的条款。另一方面，根据《中国人民银行、中国银行保险监督管理委员会关于全球系统重要性银行发行总损失吸收能力非资本债券有关事项的通知》（以下简称“《TLAC债券通知》”）第三条，总损失吸收能力非资本债券的受偿顺序，劣后于规定的除外负债，优先于各级别合格资本工具。因此，和资本工具相似，TLAC债券的受偿顺序在银行存款等一般负债之后，因此也具有次级债务工具的性质。
在性质上，TLAC债券仍然属于债务工具，不属于银行资本工具，因此TLAC债券无法被计入到银行资本中，从而影响银行的资本充足率。此外，根据《办法》第十八条，与银行无法形成赎回预期的资本工具不同，TLAC债券虽然有到期前投资者不得主动要求赎回的限制，但银行在发行文件中可以形成赎回预期。因此，TLAC债券本质上是具备减记或者转股条款的次级债务工具，在进行会计核算时，TLAC债券需要和其他债券一样计入到银行债务中。在计算TLAC指标时，TLAC债券将和其他资本工具一同被计入到总损失吸收能力中，从而提高TLAC指标。因此，TLAC债券可以理解成为满足TLAC指标而“定制”的特殊债务工具。
根据《办法》第三条的规定，对中资银行而言，TLAC指标适用于G-SIBs集团中的所有处置实体，包括可能进行资产处置的银行母公司、子公司或其他附属公司。对于中资银行的海外子行而言，若其作为发行商发行TLAC债券，并不能改善境内母行的损失吸收能力。比如一家内地的G-SIBs银行在香港有子行，香港子行发行的TLAC债券并不能改善母行的TLAC指标，满足内地监管部门对母行TLAC指标的要求。
根据《TLAC债券通知》第二条的规定，境内G-SIBs发行TLAC债券，由人民银行、国家金融监管总局依据金融债券发行管理规定和银行业监管规则进行监督管理。因此，相对于一般形式的金融债券，TLAC债券的发行不需要额外的审批手续。与其他金融债券相同，TLAC债券的发行需要全面准确的披露风险，由于TLAC债券的特有性质，根据《TLAC债券通知》第五条的规定，TLAC债券发行还需要揭示债券特有风险，包括但不限于次级性风险、减记损失风险、转股风险等。同时，在TLAC债券存续期间，发行人还应按季度进行信息披露，其中包括发行人的TLAC指标信息。
根据上述分析，TLAC债券在发行方面并不需要额外的审批手续。我们理解，在满足人民银行、国家金融监管总局关于金融债券的发行管理规定和国家发展改革委《企业中长期外债审核登记管理办法》、国家外汇管理局有关发行外债的备案登记要求后，TLAC债券可以在海外发行。目前，暂无境内银行在海外发行TLAC债券的实例，但部分中国G-SIBs在其公开文件中已提及有在海外发行TLAC债券的计划。
在TLAC债券的海外发行中，由于内地法律对中资银行股东条件的限制，我们理解需要就TLAC债券风险吸收条款进行特殊设计，以符合相关部门的监管和审批要求。
TLAC债券和作为资本工具的资本债券均需要包括减记或者转股条款，以进行风险吸收。相对于仅有减记条款的债券，银行对拥有转股条款的债券进行转股时，需要额外考虑投资者是否符合中资银行股东的资格要求。因此在进行条款设计时，发行方需要考虑到投资者不符合中资商业银行股东资格的情况。
参考目前内地市场上少有的转股型永续债，如宁波通商银行发行的21通商银行永续债01，虽然设计了转股条款，但也在发行公告中明确说明了“如果投资者不满足法律设定的中资商业银行股东条件，或因自身原因未通过银保监部门股东资格审查及完成工商登记，则本期债券持有人将仍面临其所持有债券被全额减记且无法获得股权的风险”。我们理解，如果需要发行转股型TLAC债券，发行人可能也需要在债券发行公告中进行类似的风险说明。
目前，市场上大多数作为资本工具的资本债券仅包括减记条款。现有的TLAC债券发行案例中，发行文件也仅设计了减记条款，而没有设计转股条款。由于中资商业银行股东资格的限制，在TLAC债券的海外发行中，如果需要发行转股型TLAC债券，需要就转股条款进行设计，提示境外投资者无法获得股权的风险。否则该债券可能因没有充分揭示风险，而无法通过监管部门的审批，或者在未来带来潜在投资纠纷。
TLAC债券是G-SIBs为满足新的TLAC指标而“定制”的特殊债务工具，具备类似于资本工具的强制减记和转股条款。在内地发行时，TLAC债券的发行方需要履行额外的信息披露义务，除此之外，相对于一般的金融债券，发行人并不需要额外的审批手续。在海外发行时，发行方在额外履行国家发改委和国家外管局对于中长期外债的登记和备案义务后，我们目前理解TLAC债券的海外发行不存在其他法律障碍，但具体的海外发行情况有待观察各行后续安排。
目前，现有的TLAC债券均为减记型债券，若需要发行转股型TLAC债券，由于债券持有人存在转化为股东的可能，在进行转股条款设计时，需要提示并说明投资者不符合中资银行股东条件的风险。
本文作者
周亮、姚梓南、叶潇涵
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