作者简介
顾波军，浙江海洋大学经济与管理学院，教授，博士，研究方向为海洋资源管理、渔业经济与管理
王敏慧，田鹏，浙江海洋大学经济与管理学院
付雨芳，浙江海洋大学经济与管理学院，副教授，博士，研究方向为渔业经济与管理、农产品供应链管理
陈芳，浙江海洋大学经济与管理学院
摘要：我国围绕海域使用权立体分层设权已出台了一系列政策文件，并取得了一定的实践成果，文章对政策的实施效果进行了系统性梳理，对我国海域空间立体开发利用中面临的实践困境和政策难题进行综合探讨，探寻政策与实践间的协同路径，为海域空间立体化管理提供理论支撑。研究表明：海域使用权立体分层设权在政策推广落实中呈现出各地政策推广缺乏差异性，开发主体之间缺乏协调性，相关法律法规存在滞后性等问题，在海域使用权立体分层设权政策实施中，必须综合考虑海域使用权人参与、海洋环境实际情况和规划方法的适配度及可行性，合理规划用海空间，构建和完善配套海域空间管理协调机制及相关法律制度体系。
文献来源
顾波军,王敏慧,田鹏,付雨芳,陈芳.我国海域使用权立体分层设权政策现状与应用实践[J].海洋开发与管理,2024,41(8):3-12
0 引言
随着海洋开发利用的深度和广度不断拓展，海洋产业用海需求持续增长，海域空间资源的稀缺性日益凸显，海域空间的立体开发和综合利用的现实需求迫切。从2019年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》，首次从中央层面提出“探索海域使用权立体分层设权”，到2023年自然资源部印发《自然资源部关于探索推进海域立体分层设权工作的通知》，我国一直在探索海域使用权立体分层设权制度。但目前海域空间资源的立体性和多功能性仍未得到有效发挥，部分区域的空间资源浪费较为严重。为进一步发挥海域资源效益，缓解行业用海矛盾，有必要对我国海域使用权立体分层设权政策及应用实践进行梳理，以探索立体化的海域空间认知、利用与管理思路。
近年来，国内外学者从不同层面对海域使用权立体分层设权进行了广泛而深入的研究。早期的研究主要集中在对海域使用权立体分层确权的必要性和可行性。随着我国海域使用权立体分层设权制度的正式提出，一些学者开始着重于探讨海域使用权立体分层设权实施路径及产权体系建设思路。徐敬俊针对海域资源在产权配置、流转及保护方面存在混乱，资源配置效率低下等问题，提出了实施海域空间资源的立体化分层管理与资产化开发方式。李彦平等借鉴土地管理经验，针对现行“平面化”管理问题提出多方面建议。卢现祥等则从自然资源资产产权制度改革的宏观视角出发，探索了具有中国特色的海域资源的合理利用改革方向。崔旺来等则从三维分层利用的角度出发，深入探讨了海域三维多层产权管理的路径和问题解决思路。这些研究不仅有助于解决当前管理中的问题，更能为海洋经济的长远发展奠定坚实的基础。
也有一些学者则从微观视角探索了海域使用权立体分层设权中的关键问题，即如何对立体海域资源进行划分和测度。李彦平等明确了优先核算的海洋资源，提出实物量与价值量的核算方法，通过构建海域资产负债表的方式来表达推进海域立体确权中的海域资产价值核算。李宪翔等和郭贯成等以“三权分置”为理论基础，对海洋资源资产进行了科学划分。李彦平等从时空行为的视角出发，刻画了海域空间利用的基本特征，挖掘出用海活动的规律以及关键影响要素。李彦平等则对海域三维空间资源进行细致的分类与梳理，阐述了各类资源的分布、数量、利用现状、特性和价值，为后续的利用与保护提供科学依据。
以上研究为海域立体分层使用的制度改进提供了重要参考，是运用海域使用权立体分层设权制度服务于我国海洋经济可持续发展的重要探索。近年来，国家对探索海域使用权立体分层确权、提高海域空间资源利用效率等提出了具体要求，从制度建设来看，从国家到地方都相继出台了大量海域使用权立体分层设权政策；从实践来看，国内一些地区在海域使用权立体分层管理方面已进行了一些具体应用。但当前尚少有研究探讨海域使用权立体分层政策体系及实践案例的演变特征，探寻科学有效的政策供给，亟待研究海域使用权立体分层设权政策实施的效果，以及海域使用权立体分层设权制度与实践协调性。从而为提高海域使用权立体分层设权的技术水平和管理效率，落实海域空间立体化管理，推动海域管理模式从“平面”向“立体”、从“二维”向“三维”的转变提供科学依据和管理思路。
1 我国海域使用权立体分层设权政策发展历程
我国海域使用权制度创立至今，一直处于不断探索与完善的过程。随着沿海省市海域经济的不断发展，可利用的海域资源不断减少。开展海域立体分层使用、提高海域资源集约化利用成为当下海洋经济发展中的重要议题。与此同时，以平面化利用管理为核心的海洋产权制度已不能适应当前海域立体化分层利用开发的实践。我国海域立体确权制度的发展主要经过以下3个阶段。
1.1 政策探索起步阶段（2016—2019年）
近年来，我国风电产业持续增长，海上风电由于不占用土地资源等优势已进入规模化开发阶段。为了最大限度地提升海域空间资源效益，国家海洋局早在2016年就开始探索风电项目与其他海域开发活动的立体分层设权。2019年中共中央办公厅、国务院办公厅发布了《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》，首次在中央文件中提出海域立体分权概念，要“探索海域使用权立体分层设权”，促进海域空间的合理开发利用。由于国外尚未有海域立体分层设权制度的先例，因此，在探索起步阶段，政策发布的主体为国家，且仅提出了海域立体分层设权的设想，见表1。
1.2 政策初步形成阶段（2020—2021年）
基于对中央政策的解读，2020年，河北省率先发布专门针对海域立体分层设权的文件，对未设定海域使用权的海域和已设定海域使用权的海域两种情形进行了讨论，明确了海上风电、光电项目与海上养殖活动的立体互补模式。2021年，国务院办公厅进一步强调“探索海域使用权立体分层设权”的前提是严格落实海洋生态环境保护的要求。象山县、福建省、海南省先后提出要积极推进海域、无居民海岛使用权转让、抵押、出租、作价出资（入股）等改革创新。在这一阶段，地方海域立体分层设权政策零星出台，对于“海域立体分层设权”的概念已逐渐明朗，为后续政策的进一步细化奠定了基础，见表2。
1.3 政策迅速发展阶段（2022—2024年）
鉴于对海域使用权分层设权制度日益迫切的实践需求，中央及地方政府纷纷出台相关文件。其中，浙江省2023年发布的《海域立体分层宗海界定技术规范》中，提出了立体分层的宗海界定方法及宗海图编绘技术要求，随后江苏出台了国内首个综合性、体系化的立体确权技术标准。福建、山东、阳江和珠海均提到要优先支持海上光伏发电产业，实施“渔光互补”的跨界融合，海南则积极探索渔旅结合项目用海。2023年正式出台的《自然资源部关于探索推进海域立体分层设权工作的通知》对海域立体分层设权工作中涉及的国土空间规划、海域使用论证、用海审批、不动产登记、海域使用金征收等方面予以指导和规范，这是首个国家级海域立体分层设权指导性政策文件。在这一阶段，海域立体分层设权政策密集出台，并逐渐系统化、规范化，见表3。
2 我国海域使用权立体分层设权应用实践
经过海域产权制度改革不断实践，以及近年来用海需求的不断扩大，海域立体分层设权的实践和推广日益成为海洋开发的热点。目前，在政府推动、企业实践下，我国已经投产或者即将投产共有海域立体开发项目共30余项。从开发使用特点角度可将重叠海域划分为“线性基础设施+”模式、“海水养殖+”模式和“海洋新业态+”模式。
2.1 “线性基础设施+”模式
“线性基础设施+”模式是我国在海域使用权立体分层设权问题上最早的应用模式，这种模式主要涉及海底电缆管道、跨海大桥、海底隧道等。早在2014年，江苏连云港就因田湾核电站温排水区所用海域与拟建连云港海滨大道跨海大桥施工海域重叠，导致跨海桥梁无法确权。为解决该问题，原国家海洋局经研究提出海域立体设权概念，在保证核电站温排水功能不受影响的情况下，将与温排水区域相重叠的海域同时确权给跨海大桥海域使用权人。此外，伶仃洋海域主航道和港珠澳大桥海底隧道的建设、嘉兴港区综合利用物料运输管道项目也充分体现了线性基础设施建设中集约用海思想，实现同一海域确权设立两种不同用途的海域使用权，有效提升海域各层资源的利用水平，为我国海域立体设权提供了宝贵经验（表4）。这种早期模式主要解决的是线性基础设施与其他海域开发利用活动之间存在的空间冲突，当两种用海活动在时间和空间上重叠时，通过立体分层设权解决矛盾。
2.2 “海水养殖+”模式
中国作为渔业大国，对渔业养殖和海上风电的融合进行了积极的探索与实践。江苏南通于2015年开始了“海上发电、海下养鱼”的探索。通过上层空间发电、地面滩涂、水域水产养殖模式，实现渔业养殖和绿色发电两模式融合发展，极大地扩充了海域资源的开发和利用。从通威集团2015年一期项目落户南通至2023年这8年时间，通威渔光一体光伏电站累计并网发电就超过了3亿kWh，无论是在养殖模式探索还是在清洁能源输送上都做出了极大贡献。“渔光一体”模式不仅在沿海地区被广泛运用，湖北洪湖、江西九江等水域分布广的内陆地区，皆已取得不菲的成果。借鉴近浅海“渔光一体”模式的项目经验，各省纷纷开始“风渔融合”模式的探究。自2020年海南海洋牧场与海上风电结合开发项目开始，广东、福建和山东等省份紧随其后开启了“风渔融合”模式的实践研究。如2022年广东汕尾“伏羲一号”风渔融合示范项目，通过践行海域使用权立体设权，在实现资源共享、能源互补和环境友好的同时，提高了海洋资源的综合利用效率。而后，在“渔光一体”模式和“风渔融合”模式的基础上，形成了两种模式特色融合后的“风光渔互补”模式。2023年，位于福建莆田南日岛的“国能共享号”落户，实现了全球首个“漂浮式风光渔”的融合（表5）。在强大的技术支撑、政策保障和政企实践下，“海水养殖+”模式已经成为我国在海域使用权立体分层设权运用最广泛的模式。该模式实现了两种用海活动的功能补充、协同发展，风光为海水养殖提供绿色能源，水上发电则避免了土地资源占用，产生1+1＞2的效果，对于改善海洋生态，促进渔业发展和资源开发利用等方面都具有极其重要的作用。
2.3 “海洋新业态+”模式
海洋新业态是指为了满足多元化、多样化以及个性化的海洋开发需求，依托技术上的创新和应用，从现有海洋开发模式中衍生叠加出来的新形态。如舟山朱家尖连心海塘安澜工程镇压层与景观工程，在水面建设观景平台，满足休闲娱乐的需要，同时又在海床建设海塘镇压层，能够实现该区的防灾减灾功能，满足安全需要。除了上述“海塘+平台”的确权模式外，海南于2022年开启了首个海底数据舱入海的实践，完成了全球首例商用海底数据中心入海的壮举。海底数据中心能够借助海水天然降温，且研究表明，该项目实施后对于周边用海活动的影响微乎其微，这样既能够充分利用海洋资源，又不影响海域其余用海项目。布放海底数据中心的海域不仅能够包含海洋牧场、渔业网箱等养殖类活动，还能与海上风电、海上石油平台等工业类活动相互服务（表6）。“海洋新业态+”模式依靠科技创新，可以对海洋空间资源进行多层次多元化的开发利用，从而促进海洋产业的高质量发展。
3 我国海域使用权立体分层设权存在的问题及优化措施
科学且有效的政策供给是海域立体分层使用得以深度落实的关键所在。通过对我国中央、地方省市出台的相关政策文件和实践项目进行梳理研究发现，尽管在中央、沿海部分省和市级的相关政策已经取得了些许效果，但我国海域使用权立体分层设权还处于探索阶段，仍存在一些问题亟待解决。
3.1 存在的主要问题
3.1.1 各地政策推广缺乏差异性
2023年自然资源部正式出台《自然资源部关于探索推进海域立体分层设权工作的通知》中对海域立体分层设权工作中涉及的国土空间规划、海域使用论证、用海审批、不动产登记、海域使用金征收等方面予以指导和规范。这是首个海域立体分层设权指导性政策文件，因此在中央发布相关政策后，沿海各省密集出台相关文件，不断探索并持续推进海域使用权立体分层设权的试点工作。但是，各省文件并没有根据自身实际用海需求进一步细化，政策形式与政策内容缺乏差异性，难以有针对性地进行地域指导。
3.1.2 开发主体之间缺乏协调性
海域立体分层设权之后，其使用权可能会分给不同的单位或者个人，这些不同的权力主体都会有自己的利益诉求，而权力主体的增多也意味着相互之间产生的利益诉求等冲突也将更加不易协调。对于这些可能产生的复杂冲突问题，无论是中央还是地方都缺乏具体和明确的指导规定。
3.1.3 相关法律法规存在滞后性
目前在海域使用管理上，仍然遵循的是2001年发布的《中华人民共和国海域使用管理法》，原有海域管理模式主要以平面化信息为基础，还无法对海域立体使用进行明晰化管理，不能完整准确且详细地界定海域三维产权，对于项目运行过程的监督、运行效果的评价和反馈环节也缺乏明确的规定。海域立体开发利用能够尽可能实现海域开发利用的利益最大化，但海域立体分层设权也意味着对海洋资源的开发利用程度会进一步加大，给海洋资源环境保护带来更多挑战。
3.2 优化措施
3.2.1 因地制宜，加强政策制定的差异性和精准性
我国海洋空间资源丰富，但由于不同海域存在着地质地貌、水文环境、物种等的差异性，导致海域的空间资源也存在着不均衡性。各个地区出台的相关文件应综合考虑国家战略与地方战略，坚持因地制宜，综合考虑利益相关者的参与、海洋环境实际情况和规划方法的适配度及可行性等，在众多因素共同作用下稳妥推进海域使用权的立体分层设权，加快实现海洋产业优化布局及融合发展。
3.2.2 科学规划，促进海域使用权立体分层设权协调性与兼容性
根据科学的探索研究来划定可立体开发和不可立体开发的海域，合理制定不同用海项目的适配标准，考虑将功能互补或相互之间影响最小的海域使用活动放在相同海域，将同一海域的分层次使用权优先考虑确权给同一用海主体，然后再考虑分别确权给不同性质的用海主体，提升用海主体之间的配合协作效率。多方使用主体的利益交织使其具有高度复杂性，因此海洋空间规划和管理需要更加协调、全面和多部门联合的办法\[20\]。适当考虑用海主体意愿，平衡不同的利益诉求，充分考虑海域不同层次的开发时间期限，系统设计不同用海主体诸如优先使用权等权益，切实加强主体、意识和时序等方面的协调，建立健全海域使用权立体分层设权制度协调机制，尽量减少甚至是避免冲突发生。
3.2.3 与时俱进，实现海域管理法律法规的同步性和适应性
随着海域立体分层设权工作的不断推进，除了国家及地方政策的指引外，还必须有立法作为保障，以推进海域立体开发的法治化，体现立体用海管理的权威性。国家应尽快完善现有海域管理制度体系，比如制定用海主体准入政策、规范环保海域使用金征收、创建黑白名单等奖惩名单政策、加强立体分层使用海域环保示范区建设，建立动态反馈机制并强化环境影响评估，明确相关利益人的权利与义务，真正实现对海域资源的高效利用和对海洋生态环境的有效保护。
4 结语
随着沿海省市海洋经济的不断发展，可利用海域资源不断减少，开展海域立体分层使用、提高海域资源集约化利用成为当下海洋经济发展中的重要议题。本文以我国当前海域使用权立体分层设权的政策现状为出发点，通过对我国中央、地方省市出台的相关政策文件和项目实践进行系统梳理，得出尽管在中央、沿海部分省和市级的相关政策已经取得了些许效果，但我国海域使用权立体分层设权还处于探索阶段，存在着在政策推广落实中缺乏区域差异性、开发主体之间缺乏协调性、相关法律法规存在滞后性等一系列问题，并在此基础上提出了相应的优化措施，以期为海域使用权立体分层设权提供探索思路，从而实现海洋强国战略视角下的海洋资源可持续利用和海洋经济高质量发展。
参考文献略
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