新宝看法（一百八十七）｜严格规范涉民异地执法 消除逐利性执法隐患

核心观点

（一）目前面临的严峻问题

涉民异地执法是指针对民营企业或者民营企业家所开展的跨区域执法活动，目前主要涉及的问题包括案件的管辖、罚没财物的处置等。涉民异地执法乱象已经引起了社会的广泛关注，个别执法机关违反法律法规对异地民营企业和企业家开展执法，严重侵害了民营企业及企业家的合法权益。相较于国企，民营企业在执法活动中处于弱势地位，因此成为执法机关滥用权力的对象。涉民异地执法乱象主要表现为逐利性执法，能够从执法活动中获取经济利益是其直接诱因。近年来地方财政吃紧，导致个别执法机关以从中获取资金作为执法的出发点，故意选择让其有利可图的异地民营企业进行执法，通过执法活动进行“创收”。甚至不惜以违法违规的方式对开展涉民异地执法，包括强行建立管辖权、违法对民营企业财产和民营企业家的人身与财产采取强制措施等。逐利性执法现象主要存在于刑事案件及部分民事案件，存在“小题大做”、“小案大办”，以刑事手段插手民事纠纷的情况。涉民异地执法乱象违反了法治基本原则的要求，执法机关滥用职权、违反法定程序，肆意侵害民营企业和企业家的合法权益，甚至部分民营企业因为遭受违法违规的异地执法而被迫关门。涉民异地执法乱象已经严重破坏了执法机关与政府的公信力、损害了法律的权威，而且已经严重威胁到经济发达地区的经济发展，破坏了当地的营商环境。严格规范涉民异地执法行为，治理涉民异地执法的种种乱象，具有紧迫的现实必要性。

（二）以中央精神为指导通过法治方式治理涉民异地执法乱象

党中央、国务院高度重视涉民异地执法乱象的治理工作，多次作出重要指示和部署。应当以中央精神为指导，通过完善法律法规的方式来约束和限制执法机关，以有效治理涉民异地执法乱象。近年来，党中央、国务院多次在文件中强调要规范涉民执法、强化涉民执法的监督工作。中共中央于2021年1月印发的《法治中国建设规划（2020-2025年）》、国务院办公厅于2023年8月发布的《提升行政执法质量三年行动计划（2023—2025年）》、中共中央、国务院于2023年7月发布的《关于促进民营经济发展壮大的意见》、中共中央、国务院于2024年5月发布的《关于加强行政执法协调监督工作体系建设的意见》、二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》等文件都指出了涉民执法活动中存在的问题并作出相应部署。此外，党中央、国务院多次在新闻发布会等正式场合提出要规范涉民执法，加强执法监督。虽然党中央、国务院反复强调要规范涉民执法，但是相关精神没能在实践中得到全面贯彻落实。涉民异地执法乱象不仅没有得到改善，反而愈演愈烈。对此，需要将中央相关精神具化为相应的法律规范，进而对执法机关产生强约束力。

（一）填补《刑事诉讼法》漏洞，否定人为建立管辖权联系的效力

现行《刑事诉讼法》等关于管辖权的规定为逐利性执法留下了空间，导致执法机关可以通过人为建立管辖联系进行不当管辖，应当在法律上否认此种管辖权的成立。公安机关通过与异地互联网企业进行业务交易，成为被害人使用的计算机信息系统所在地、被害人财产遭受损失地的执法机关，进而强行取得管辖权，并且可以在最先受理的情况下对案件进行管辖。《刑事诉讼法》第25条规定：“刑事案件由犯罪地的人民法院管辖。如果由被告人居住地的人民法院审判更为适宜的，可以由被告人居住地的人民法院管辖。”对于“犯罪地”的内涵，最高人民法院《关于适用⟨中华人民共和国刑事诉讼法⟩的解释》（法释〔2021〕1号）（以下简称“《刑诉法解释》”）第2条第2款作出了规定：“针对或者利用计算机网络实施的犯罪，犯罪地包括犯罪行为发生地的网站服务器所在地，网络接入地，网站建立者、管理者所在地，被侵害的计算机信息系统及其管理者所在地，被告人、被害人使用的计算机信息系统所在地，以及被害人财产遭受损失地。”可见，《刑事诉讼法》及《刑诉法解释》对犯罪地范围的规定比较宽泛，异地执法机关容易通过伪造交易取得管辖权。另外，依据《公安机关办理刑事案件程序规定》第21条第1款的规定，数个公安机关都有权管辖的情况下，由最初受理的公安机关管辖，必要时可以由主要犯罪地的公安机关管辖。依据上述规定，异地公安机关可以在强行建立管辖权后抢先受理案件，继而开展逐利性执法活动。然而，此种管辖权的建立存在违法违规之嫌，应当否认其成立。可以在《民营经济促进法》中作出规定，否定公安机关人为建立管辖权的有效性。同时矫正《刑诉法解释》的不当之处，避免人为建立管辖的情况出现

（二）强化主要犯罪地管辖，严格规范联系较弱的异地管辖

于不存在人为建立管辖权的情形，同样应当对管辖权联系较弱的公安机关的管辖进行合理限制。依据《公安机关办理刑事案件程序规定》第21条第1款的规定，管辖联系较弱的公安机关可以在最先受理的情形下对案件进行管辖。然而，管辖联系较弱的公安机关对案件进行管辖，通常不利于异地涉民案件的办理，而且存在较大的逐利性执法隐患。所以，应当由主要犯罪地或者民营企业所在地等管辖联系较强的公安机关管辖。管辖权联系较弱的公安机关如果想要管辖异地涉民案件，应当由其上级公安机关批准。比较可行的解决方案是在《民营经济促进法》中针对涉民异地执法的管辖问题作出特别规定，要求管辖联系较弱的公安机关在开展涉民异地执法活动之前必须经过上级公安机关批准。于管辖权不明或者存在管辖权争议的情形，各方应当协商决定出或者由共同上级公安机关指定有利于案件处理的公安机关进行管辖。《公安机关办理刑事案件程序规定》第22条规定：“对管辖不明确或者有争议的刑事案件，可以由有关公安机关协商。协商不成的，由共同的上级公安机关指定管辖。”各方进行协商或者由上级公安机关指定的过程中，应当遵循最有利于案件处理的原则，不应将受理的先后顺序作为主要的考量因素。可以在《民营经济促进法》中规定：“对于管辖不明或者有争议的涉民异地刑事案件，可以由有关公安机关协商。协商不成的，由共同的上级公安机关指定管辖。上级公安机关应当遵循最有利于案件处理的原则，指定主要犯罪地或者民营企业所在地公安机关等进行管辖。”此外，应当纠正《公安机关办理刑事案件程序规定》中“由最初受理的公安机关管辖”的规定，强化主要犯罪地公安机关的管辖，弱化“最初受理”在确定管辖机关中的作用。

（一）禁止结案前转移或者处置查封、扣押、冻结的财产

公安机关应依法查封、扣押、冻结财物，案件办理终结之前不能转移或者处置查封、扣押、冻结的财产。《刑事诉讼法》第144条规定：“人民检察院、公安机关根据侦查犯罪的需要，可以依照规定查询、冻结犯罪嫌疑人的存款、汇款、债券、股票、基金份额等财产。”逐利性执法中存在违法查封、扣押、冻结甚至划转异地民营企业和企业家财物的情况。公安机关应依法判断涉案财物的范围，慎重判断采取强制措施的必要性，严格保护民营企业和企业家的财产权益。财物被采取强制措施会严重影响企业的正常经营甚至威胁其生存，公安机关不能随意对民营企业和企业家财物采取强制措施，并以此“逼迫”民营企业妥协，进而达到获取资金的目的。《公安机关办理刑事案件程序规定》第346条规定：“公安机关在异地执行传唤、拘传、拘留、逮捕，开展勘验、检查、搜查、查封、扣押、冻结、讯问等侦查活动，应当向当地公安机关提出办案协作请求，并在当地公安机关协助下进行，或者委托当地公安机关代为执行。”首先，应当避免公安机关未履行协作手续，直接跨县及以上行政区域查封、扣押、冻结与案件有关的财物。《公安机关办理刑事案件程序规定》属于部门规章，效力层级较低，可以在《刑诉法解释》中对此作出规定。其次，协作地公安机关不协作执行的情况下应当报共同的上级公安机关作出决定，应当对此作出规定。此外，应当严格限制对民营企业和民营企业家的财物采取强制措施，以保障企业的正常经营。可以在《民营经济促进法》中作出类似于《优化营商环境条例》第59条的规定，明确只有在确有必要的情况下才能采取强制措施。

（二）罚没财物应上缴执法机关所在地与被执法人所在地的共同上级国库或中央国库，办案经费不能从罚没财产中支付

《刑事诉讼法》第245条第4款规定：“对查封、扣押、冻结的赃款赃物及其孳息，除依法返还被害人的以外，一律上缴国库。”《刑诉法解释》第445条第1款作出了类似规定。罚没财物原则上应当全部缴入国库，但是实践中仍存在将罚没财物变相返还给执法机关的情况，根据其贡献度以财政支出的形式返还，即“案款提留”。财政上的隐性返还催生了逐利性执法，应当切断异地执法与罚没财物之间的利益牵连。根据《罚没财物管理办法》第27条的规定，公安机关办理刑事案件的罚没财物通常应按照财务隶属关系缴入同级国库。如此一来，地方政府可能会为了获得更多的财政收入而要求公安机关进行逐利性涉民异地执法。由于可以从缴入同级国库的罚没财物中获得返还，个别公安机关也可能主动开展涉民异地执法以获得资金。所以，需要完善当前罚没财物缴入同级国库的规定，以避免逐利性质的涉民异地执法。对此，可以在直接在《民营经济促进法》中作出规定，明确涉民异地执法的罚没财物应当缴入执法机关所在地与执法地的共同上级国库，或者缴入中央国库，不能缴入办案机关的同级国库。此外，公安机关的办案经费也不能从罚没财物中支付或者扣除，否则同样可能对公安机关造成利益诱导，以办案经费之名掩盖获取不当利益之实。

（三）公平发还犯罪所得财产，平等保护被害人的权益

依法被采取强制措施的财物应随案件移送到法院，公安机关和检察部门不得截留。依据《刑事诉讼法》第245条第4款的规定，对于查封、扣押、冻结的违法所得等涉案财产，裁定没收或判处财产刑之前应当先将被害人的合法财产依法返还。诈骗等案件中被害人较多，司法机关在终审结案后应当依法发还被害人的此等财产，以保护被害人的利益。此等发还，应当由法院执行部门执行，严格遵守“三公原则”。确保全部被害人公平受偿而不能偏向保护部分被害人的利益，如果财产不足以覆盖全部的被害人损失，应当按照被害人受到损失的比例进行发还。实践中由公安部门发还被害人财物的做法弊端甚多，应当予以纠正。