作者：孟洁 | 赵姝 | 黎耀琦
审校：张真真
2024年10月23日，工业和信息化部正式启动《关于开展增值电信业务扩大对外开放试点工作的通告》（工信部通信函〔2024〕107号）（以下简称“107号文”）所规定的北京市服务业扩大开放综合示范区、上海自由贸易试验区临港新片区及社会主义现代化建设引领区、海南自由贸易港、深圳中国特色社会主义先行示范区四地增值电信业务扩大对外开放试点工作。回望过去，在2001年12月11日正式入世的同一天，我国发布了《外商投资电信企业管理规定》以履行其入世文件中关于开放电信行业的承诺，其中第六条规定：外国投资者必须获得批准才能在中国投资经营电信服务的企业，这类企业被称为“外商投资电信企业”，由此我国首次打开了增值电信业务市场的大门，并以“小步”+“慢跑”的方式逐渐平稳开放。本文将基于我国目前增值电信业务市场的相关法律法规和我们的服务经验，对107号文的规定以及实务中可能出现的问题进行解读，供企业和各界人士参考。
一、本次试点涉及的增值电信业务
我国加入世界贸易组织时，针对电信业务所做出的承诺为“有限承诺”，即允许外商投资的电信业务仅限于“入世”承诺表和后续颁布的《外商投资准入特别管理措施（负面清单）》所列明的电信业务。根据《中华人民共和国电信条例（2016修订）》《外商投资电信企业管理规定（2022修订）》等规定，经营基础电信业务的外资出资比例不得超过49%，经营增值电信业务的外资出资比例不得超过50%，国家另有规定的除外。
107号文第二条所规定的“取消……外资股比限制”，正是针对上述规定所做出的出资比例限制所做出的突破性规定。107号文正式实施后，外方投资者投资（开展试点范围内增值电信业务的）电信企业的，在企业中的出资比例可以突破50%的限制，甚至实现100%独资出资。
根据《中华人民共和国外商投资法》，外商投资企业是指全部或者部分由外国投资者（含港澳台地区）投资，依照中国法律在中国境内经登记注册设立的企业。“入世后”，我国一方面针对港澳台地区投资者的投资比例限制推出了宽松政策，一方面在多个自由贸易区率先开展各类电信业务对外开放的试点，各类政策文件交错形成了较为复杂的规则体系。结合107号文、《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》（以下简称“CEPA政策”）和《国务院关于印发中国（海南）自由贸易试验区总体方案的通知》等各自贸区文件，我们总结目前的各类电信业务的外资投资比例限制情况如下：
增值电信业务类型 | 《外商投资电信企业管理规定》及负面清单等基本政策（中国大陆范围内） | CEPA政策 （港澳投资者） | 自由贸易区政策 （各类外资投资者） | 107号文 （北上琼深四地） |
B11类互联网数据中心业务（IDC） | 禁止 | 外资比例≤50% | 禁止 （海南附条件开放[1]） | 外资比例≤100% |
B12类内容分发网络业务（CDN） | 禁止 | 外资比例≤50% | 禁止 （海南附条件开放） | 外资比例≤100% |
B14类互联网接入服务业务（ISP） | 禁止 | 为上网用户提供互联网接入服务：外资比例≤100%； 其他B14类业务：外资比例≤50% | 为上网用户提供互联网接入服务：外资比例≤100%； 其他B14类业务：禁止 | 外资比例≤100% |
B21类在线数据处理与交易处理业务（EDI） | 电商业务：外资比例≤100%； 其他B21类业务：外资比例≤50% | 电商业务：外资比例≤100%； 其他B21类业务：外资比例≤50% | 电商业务：外资比例≤100%； 其他B21类业务：外资比例≤50% | 外资比例≤100% |
B25类信息服务业务（ICP） | 外资比例≤50% | 应用商店业务：外资比例≤100%； 其他B25类业务：外资比例≤50% | 应用商店业务：外资比例≤100%； 其他B25类业务：外资比例≤50% | 信息发布平台和递送服务（互联网新闻信息、网络出版、网络视听、互联网文化经营除外）、信息保护和处理服务业务：外资比例≤100% |
本次扩大对外开放试点涉及的电信业务覆盖了大量的应用场景，相关业务的具体含义及对应的适用场景如下：
（一）B11类互联网数据中心业务（IDC）
互联网数据中心（IDC）业务是指利用相应的机房设施，以外包出租的方式为用户的服务器等互联网或其他网络相关设备提供放置、代理维护、系统配置及管理服务，以及提供数据库系统或服务器等设备的出租及其存储空间的出租、通信线路和出口带宽的代理租用和其他应用服务互联网数据中心业务经营者应提供机房和相应的配套设施，并提供安全保障措施。常见的场景包括：（1）传统IDC服务器厂商；（2）算力基础设施和云计算服务厂商，包括亚马逊AWS、微软Azure等。
（二）内容分发网络业务（CDN）
内容分发网络（CDN）业务是指利用分布在不同区域的节点服务器群组成流量分配管理网络平台，为用户提供内容的分散存储和高速缓存，并根据网络动态流量和负载状况，将内容分发到快速、稳定的缓存服务器上，提高用户内容的访问响应速度和服务的可用性服务。常见的场景包括：网站加速，例如为门户网站、电子商务网站、新闻资讯网站、社交媒体平台等提供加速服务；在线视频流媒体服服务，例如腾讯等视频网站、幕课等在线教育平台、网易云等音乐分享网站等。
对比此前的自贸区政策和CEPA政策，IDC业务和CDN业务均是是首次向外资（不包括港澳台地区）开放，而且外资出资比例未设限制，开放力度和尺度进一步增强。
（三）互联网接入服务业务（ISP）
互联网接入服务（ISP）业务是指利用接入服务器和相应的软硬件资源建立业务节点，并利用公用通信基础设施将业务节点与互联网骨干网相连接，为各类用户提供接入互联网的服务。常见的场景包括：为互联网信息服务业务（ICP）经营者提供接入服务；提供宽带接入服务等。
在自贸区政策和CEPA政策下，为上网用户提供互联网接入服务已向外资开放、其他ISP业务向港澳投资者开放（投资比例不超过50%），本次扩大对外开放试点则将开放范围扩大至所有ISP业务。
（四）在线数据处理与交易处理业务（EDI）
在线数据处理与交易处理（EDI）业务是指利用各种与公用通信网或互联网相连的数据与交易/事务处理应用平台，通过公用通信网或互联网为用户提供在线数据处理和交易/事务处理的业务。常见的场景包括：淘宝、京东等电商平台；智能家居、工业互联网、车联网等物联网平台。
就EDI业务，我国此前已经取消了电商类业务的外资投资比例，本次扩大对外开放试点则进一步扩大至所有EDI业务。
（五）信息服务业务（ICP）
信息服务（ICP）业务是指通过信息采集、开发、处理和信息平台的建设，通过公用通信网或互联网向用户提供信息服务的业务。值得注意的是，本次扩大对外开放试点的ICP业务仅包括信息发布平台和递送服务（互联网新闻信息、网络出版、网络视听、互联网文化经营除外）、信息保护和处理服务业务，而信息搜索查询服务、信息社区平台服务、信息即时交互服务仍未开放，属于外资禁止投资和经营的增值电信业务。
二、境外投资者申请增值电信业务的相关实务问题
我们结合《外商投资电信企业管理规定（2022修订）》、107号文等文件以及过去的服务经验，总结了以下境外投资者申请增值电信业务时可能面临的实务问题。
（一）本次扩大对外开放试点地区的范围是？
根据107号文的规定，本次试点地区对应的行政区域范围如下表：
序号 | 试点地区 | 地域范围 | 注册地、服务设施 | 服务范围 |
1 | 北京市服务业扩大开放综合示范区 | 北京市 | 试点开放业务经营主体注册地、服务设施（含租用、购买等设施）放置地须在同一试点区域内，不得购买、租用本试点区域外CDN等设施开展加速服务。 | ISP业务服务范围仅限本试点区域，且需通过基础电信企业互联网接入设备对用户提供互联网接入服务； 其他业务服务范围可面向全国。 |
2 | 上海自由贸易试验区临港新片区及社会主义现代化建设引领区 | 上海大治河以南、金汇港以东（包括小洋山岛以及浦东国际机场南侧区域）及浦东新区 | ||
3 | 海南自由贸易港 | 海南岛全岛 | ||
4 | 深圳中国特色社会主义先行示范区 | 深圳市 |
（二）境外投资者申请取得的资质为何种形式？
不同于境内企业申请取得的增值电信业务经营许可证，根据107号文的规定，外商投资电信企业应按照相关规定向工业和信息化部申请取得电信业务经营试点批复，并在电信业务经营活动中遵守相关法律法规及试点批复的规定，接受、配合电信管理机构及有关主管部门的监督管理。
根据已经开展的自贸区实践，“试点批复”与《电信业务经营许可证》具有同等效力。根据《电信业务经营许可管理办法（2017）》的规定，增值电信业务经营许可证的有效期为5年，而本次扩大对外开放试点所下发的电信业务经营试点批复有效期仍有待各地主管部门后续进一步明确。
（三）试点申报条件有哪些？
在工业和信息化部答记者问环节[2]中，明确对在试点地区开展前述增值电信业务的外商投资电信企业，遵循“内外资一致”原则进行管理。
根据《电信业务经营许可管理办法（2017）》第六条，经营增值电信业务应当具备下列条件：
（一）经营者为依法设立的公司；
（二）有与开展经营活动相适应的资金和专业人员；
（三）有为用户提供长期服务的信誉或者能力；
（四）在省、自治区、直辖市范围内经营的，注册资本最低限额为100万元人民币；在全国或者跨省、自治区、直辖市范围经营的，注册资本最低限额为1000万元人民币；
（五）有必要的场地、设施及技术方案；
（六）公司及其主要投资者和主要经营管理人员未被列入电信业务经营失信名单；
（七）国家规定的其他条件。
针对外商投资增值电信业务注册资本要求，以数据中心业务为例，如果存在机房所在地不在同一省份的情况，则需要申请全国或跨省市增值电信业务，则注册资本不得低于1000万元人民币。
（四）申请试点需要完成什么申报和审批程序？
根据107号文及其附件《增值电信业务扩大对外开放试点方案》，目前试点的实施方案流程如下：
试点地区政府组织制定本地区的试点实施方案，报送至工业和信息化部；
工业和信息化部开展专家评估论证、调研等，作出批复后；
获批复地区可开展试点，制定具体的审批和监管方案；
企业根据发布的具体方案，向工业和信息化部/地方通信管理局申请取得电信业务经营试点批复。
目前，107号文仅概括性地规定了拟在试点地区开展前述增值电信业务的外商投资电信企业，应按照相关规定向工业和信息化部申请取得电信业务经营试点批复，但未规定具体的审批流程。试点正式启动后，预计各地部门会陆续推出落地实施的具体方案，我们也将持续关注后续试点进展。
三、扩大对外开放试点的影响和意义
本次扩大对外开放试点正式启动后，除了信息搜索查询服务、信息社区平台服务、信息即时交互服务等少部分监管较为严格的增值电信业务外，我国的增值电信业务市场已经极大程度地对境外投资者“开放怀抱”，入局电信市场正在迎来新的窗口期。
（一）算力服务与人工智能的快速发展
算力是数字经济时代的核心生产力，数据中心则是数字经济运行的动脉。随着人工智能模型的快速演进和迭代，模型规模的扩大和算法的复杂化对算力提出了更高的要求。国务院、工信部、国家发改委以及国家能源局等多个部门单独或联合出台了一系列政策，旨在支持、指导和规范数据中心的发展。而本次试点对外开放互联网数据中心业务，允许业务服务范围面向全国展开，则意味着外商投资企业在试点地区取得IDC试点批复后，可以在中国境内提供算力服务和云服务等。我国的人工智能产业正处于高速发展时期，我国此举一方面是为了引入外资的先进算力和云计算服务，另一方面，对于外商投资企业而言，也有助于企业捕捉市场需求的变化、及时填补需求端缺口，真正抓住和释放政策带来的红利。
（二）低风险的统一网络安全体系
此前，由于外资投资比例限制，在中国大陆开展业务的过程中，外商投资企业通常需要通过租用境内企业的服务器、数据中心等或通过合资成立子公司开展相关业务。本次扩大对外开放试点实施后，由于数据中心的建设和相关业务不再受到投资比例的限制，外商投资企业可以选择自行开展数据中心建设、搭建数据库系统等业务，供企业集团内部、其他子公司使用，从而搭建统一、安全的网络和数据安全系统，保障数据存储、传输和处理过程中的安全，进而将业务扩展至第三方企业，提高投资回报比率；另一方面，随着外资比例限制的取消，企业提供集团内部网络和数据服务的监管风险也会显著降低。
（三）物联网服务平台
本次扩大对外开放试点实施后，在线数据处理与交易处理（EDI）业务全部向外资开放，其中电子数据交换业务和网络、电子设备数据处理业务两项业务系首次对外开放，这意味着符合条件的外资企业可独资提供物联网平台服务，对于智能家居、工业互联网、车联网等行业领域的外商投资企业属于重大利好。从目前已经申请试点批复的企业中，不乏特斯拉等典型物联网、车联网企业[3]。
（四）降低投资风险、增加交易确定性
取得电信业务经营试点批复，对于境外投资者投资、收购境内企业也存在积极意义。根据《外商投资安全审查办法》第四条，外国投资者或者境内相关当事人投资关系国家安全的重要信息技术和互联网产品与服务、关键技术以及其他重要领域，并取得所投资企业的实际控制权的，应当在实施投资前主动向工作机制办公室申报国家安全审查。
在107号文出台前，由于外资出资比例限制的存在，数据中心业务等增值电信业务是否属于需要进行国家安全审查的范围内始终存在一定争议和疑问。107号文出台和实施后，我们理解如果外商投资企业顺利取得相应的电信业务经营试点批复，则意味着开展相关的增值电信业务涉及国家安全审查的可能性和风险较低，有利于增加了境外投资者投资、交易的确定性和可预期性。
四、结语与建议
鉴于目前试点区域的具体方案和流程尚未正式出台，我们建议各企业持续关注政策的实际落地情况。同时，根据已有的规定，我们给希望申请取得试点批复的企业提供一些对策与建议，具体如下：
（一）完善网络安全和数据保护体系
尽管107号文没有明确对于企业开展相关增值电信业务的监管要求，但是其附件《增值电信业务扩大对外开放试点方案》明确工业和信息化部会在评估论证过程中“调研核查安全监管保障体系等”，并在“试点保障措施”一节提出“建立企业信息上报和定期抽查机制，强化网络和数据安全监管能力，督促企业切实履行安全主体责任。”可见，工业和信息化部等部门对于外商投资企业经营电信业务的监管力度并不会因开放而放松。
以开放试点的互联网数据中心（IDC）业务为例，如果外商投资企业通过数据中心提供边缘算力服务、人工智能算力服务等服务，往往会处理多种类型数据、涉及的数据量巨大，且涉及高精尖技术行业。根据《中华人民共和国网络安全法》等法律法规的规定和我们的服务经验，数据中心按照网络安全等级三级或以上进行定级、开展网络安全保护工作较为适宜。作为试点区域之一的深圳，深圳市公安局公共信息网络安全监察分局在《关于落实网络安全等级保护制度要求的通知》中指出，“互联网数据中心和云平台运营方，原则上基础网络定级不得低于三级，且不得低于所承载信息系统的最高级别等[4]。
鉴于网络安全和数据保护的重要性、事后性，企业率先建立和完善网络安全和数据保护体系，一方面既有利于通过监管部门的审核、顺利取得电信业务经营试点批复；另一方面，在取得批复、开展经营后，完善的网络安全和数据保护体系也有助于企业合法合规开展经营，降低发生数据安全事件等风险。
（二）梳理股权关系结构
参考过去申请增值电信业务许可证时，对于外资出资比例的审核需要进行股权穿透，穿透、追溯至国有独资、自然人及外商独资为止，在此基础上加权累计计算外资出资比例。因此，我们理解本次扩大对外开放试点，尽管取消了对于外资出资比例的限制，但是在申请电信业务经营试点批复的过程中，申请人很有可能也需要提供充分、细致的外资结构和成分等相关文件。
孟洁
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孟洁的主要业务领域为网络与数据安全、个人信息与隐私保护、电子商务与数字经济合规、反腐败与反商业贿赂合规、反垄断与反不正当竞争合规，致力于向互联网、人工智能、车联网与自动驾驶、IoT、通信、云服务、IDC、电商及零售、金融科技、医疗、工业互联网、交通运输与基建、广告与营销、大数据等领域的国内外企业提供境内外数据合规专项及常年法律顾问服务。孟洁曾在诺基亚等世界五百强跨国公司和知名律师事务所工作超过十余年，也曾在法国知名效果类广告公司担任中国区首席法律顾问，以及曾在知名人工智能独角兽公司担任总法律顾问和数据保护官。孟洁连续两年入选北京市律协千名涉外律师专家库专家，连年被国际权威法律评级机构评为The Legal 500 “数据保护”“TMT”“金融科技”“监管与合规” 领域的领先律师和特别推荐律师；钱伯斯大中华区“数据隐私保护”和“TMT”领域特别推荐律师；LEGALBAND“网络安全与数据合规”“消费与零售”“汽车与新能源”“数字经济”等领域特别推荐律师；ALB中国地区十五佳网络安全和数据保护律师；asialaw和Benchmark Litigation“政府与监管”领域卓越律师等。著有《数据合规：入门、实战与进阶》一书，在各大期刊、公号发表过数百篇专业文章、报告等。
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赵姝
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赵姝主要业务领域为网络安全与数据合规、个人信息隐私保护等领域，具有多年跨境并购及投融资业务经验。赵姝曾负责、管理来自不同国家的合规项目，对数据出境、企业全球化布局等方面提供合规建议。同时对SCC架构、欧美隐私盾体系理论、互联网个性化推送、欧盟数字竞争政策有相关研究。并为多家企业提供咨询服务，涉及房地产、银团贷款、TMT、教育和娱乐等领域。此外，赵姝曾代表海航集团及其境外子公司完成数十次境内外并购、投融资项目。并曾协助客户应对CFIUS（美国外国投资委员会）及多个国家证券监管机构（FINMA（瑞士金融市场监管局）和 SEC等）关于收购交易的备案及审查。
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