环球数据资源开发利用百问百答系列 | 公共数据篇（三）

作者：王铼 | 苏莉 | 赵璐 | 韦婉

审校：叶永尧

一、登记篇

1. 公共数据资源的定义是什么？

《公共数据登记管理办法》明确公共数据资源是指各级党政机关、企事业单位依法履职或提供公共服务过程中产生的具有利用价值的数据集合。这一定义与《中共中央 国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》《中共中央办公厅 国务院办公厅关于加快公共数据资源开发利用的意见》中对公共数据的相关界定是契合的，再次明确公共数据在各级党政机关、企事业单位依法履职，或提供公共服务过程中产生，此外，《公共数据登记管理办法》强调公共数据资源是具有利用价值的数据集合。

2. 公共数据资源登记主体、登记机构、登记平台的定义分别是什么？

根据《公共数据登记管理办法》，登记主体，是指根据工作职责直接持有或管理公共数据资源，以及依法依规对授权范围的公共数据资源进行开发运营的法人或非法人组织。根据《授权运营规范》，公共数据授权运营实施机构、运营机构应分别将授权运营范围内的公共数据资源、公共数据产品和服务，按照公共数据资源登记管理要求进行登记，因此，我们认为实施机构与运营机构可成为登记主体；登记机构，是指由数据主管部门设立或指定的，提供公共数据资源登记服务的事业单位；登记平台，是指支撑公共数据资源登记全流程服务管理的信息化系统。

在公共数据资源登记中，公共数据资源是登记的对象；登记主体是将其所持有或管理以及开发运营的公共数据资源进行登记的执行者（法人或非法人组织）；登记机构是公共数据资源登记管理工作的服务提供者和监督者（事业单位）；登记平台则是实现公共数据资源登记服务的管理工具与载体。

3. 公共数据资源登记应遵循哪些原则？

根据《公共数据登记管理办法》，公共数据资源登记应当维护国家安全和公共利益，保护国家秘密、商业秘密、个人隐私和个人信息权益，遵循依法合规、公开透明、标准规范、安全高效的原则。

4. 公共数据资源登记的一般流程是什么？

根据《公共数据登记管理办法》，公共数据资源登记一般按照申请、受理、审查、公示、凭证发放等程序开展。

登记机构应当自收到登记主体的申请之日起，3个工作日内予以受理。登记机构应当对登记材料进行审查，自受理之日起20个工作日之内完成审核。审查未通过的，应当向登记主体说明原因。登记机构审查通过后应当将有关登记信息通过登记平台向社会公示，公示期为10个工作日。登记公示内容主要包括登记主体名称、登记类型、登记数据名称、数据内容简介等。公示期内对公示信息有异议的，相关当事人应实名提出异议并提供必要证据材料，登记机构应当对提出的异议进行调查审核，异议成立的，应终止登记。公示期满无异议的，登记机构应按照国家数据局制定的电子凭证统一规范，向登记主体发放电子凭证。

5. 公共数据资源的登记要求是什么？

对于登记主体而言，根据《公共数据登记管理办法》，登记主体应对持有并纳入授权运营范围的公共数据资源进行登记。在申请登记前，登记主体应当准备登记材料，确保登记材料内容的真实性、完整性、合法性、有效性，并先经业务审核。此外，登记主体应自行或委托第三方专业服务机构，通过技术手段在保障安全的前提下对公共数据资源进行存证，确保来源可查、加工可控。公共数据资源登记涉及多个主体的，可共同提出登记申请或协商一致后由单独主体提出登记申请。

对于登记机构而言，根据《公共数据登记管理办法》，登记机构实施公共数据资源登记，应执行全国统一的登记管理要求，按照行政层级和属地原则提供规范化、标准化、便利化登记服务，并建立健全数据资源登记管理责任机制，履行数据安全保护义务，妥善保管登记信息。登记机构应按照全国统一的登记材料要求，优化服务流程，提升登记便利化服务水平，规范、拓展电子凭证应用。

对于参与公共数据资源登记的第三方专业服务机构而言，根据《公共数据登记管理办法》，其应当具备相应管理和技术能力，严格按照委托或协议事项依法客观、独立、公正开展相关服务。并且，第三方专业服务机构不得与登记机构、登记主体之间存在重叠、隶属或关联关系，在服务过程中不得存在虚假记载、误导性陈述、信息泄露等违法违规行为。

6. 公共数据资源登记的申请类型包括哪些？

根据《公共数据登记管理办法》，公共数据资源登记申请类型主要包括首次登记、变更登记、更正登记、注销登记。

（1）首次登记：登记主体应按规定提交主体信息、数据合法合规性来源、数据资源情况、存证情况、产品和服务信息、应用场景信息、数据安全风险评估等申请材料。登记主体在开展授权运营活动并提供数据资源或交付数据产品和服务后，在20个工作日内提交首次登记申请。《公共数据登记管理办法》施行前已开展授权运营的，登记主体应按首次登记程序于《公共数据登记管理办法》施行后的30个工作日内进行登记。

（2）变更登记：对于涉及数据来源、数据资源情况、产品和服务、存证情况等发生重要更新或重大变化的，或者登记主体因机构重组等原因导致主体信息发生变化的，登记主体应及时向登记机构申请变更登记。

（3）更正登记：登记主体、利害关系人认为已登记信息有误的，可以申请更正登记。经登记主体书面同意或有证据证明登记信息确有错误的，登记机构对有关错误信息予以更正。

（4）注销登记：有下列情形之一的，登记主体应申请办理注销登记，登记机构自受理之日起10个工作日之内完成注销。

① 公共数据资源不可复原或灭失的；

② 登记主体放弃相关权益或权益期限届满的；

③ 登记主体因解散、被依法撤销、被宣告破产或因其他原因终止存续的；

④ 法律法规规定的其他情形。

7. 登记机构不予办理公共数据资源登记的情形包括哪些？

根据《公共数据登记管理办法》，登记机构不予办理公共数据资源登记的情形包括：一是重复登记的；二是登记主体隐瞒事实或弄虚作假的；三是存在数据权属争议的；四是法律法规规定的其他情形。

8. 登记机构撤销公共数据资源登记的情形包括哪些？

根据《公共数据登记管理办法》，登记主体有下列行为的，经核实认定后由登记机构撤销登记：

（1）隐瞒事实、弄虚作假或提供虚假登记材料；

（2）擅自复制、篡改、损毁、伪造电子凭证；

（3）非法使用或利用电子凭证进行不正当获利；

（4）其他违反法律法规的情况。

9. 登记机构被数据主管部门采取监督管理措施的情形包括哪些？

根据《公共数据登记管理办法》，登记机构在登记过程中有下列行为的，由数据主管部门采取约谈、现场指导或取消登记机构资格等管理措施：

（1）开展虚假登记；

（2）擅自复制、篡改、损毁、伪造电子凭证；

（3）私自泄露登记信息或利用登记信息进行不正当获利；

（4）履职不当或拒不履职的情况；

（5）其他违反法律法规的情况。 

10. 如何构建全国公共数据资源登记管理工作机制？

全国公共数据资源登记工作实行分级监督管理。

根据《公共数据登记管理办法》，在中央层面，国家数据局主管全国公共数据资源登记工作，加强公共数据资源登记管理，推进登记服务标准化，依托登记信息和政务数据目录，建立健全公共数据资源目录，统筹开展公共数据资源登记标准体系和登记工作评价机制建设。

在地方层面，省级数据主管部门统筹负责本辖区的公共数据资源登记工作，应加强集约化建设，统筹开展本辖区公共数据资源登记平台使用管理工作，强化数据共享、应用服务和安全保障，统筹开展对本辖区登记机构的服务水平评价。各级数据主管部门应会同有关部门做好跨部门的协同监管。

11. 如何理解公共数据资源登记平台的互联互通？

根据《公共数据登记管理办法》，我国将建设国家公共数据资源登记平台，各省级公共数据资源登记平台要与国家公共数据资源登记平台对接，推动实现登记信息互联互通，在全国范围内实现电子凭证“一证一码”，支撑登记信息的查询和共享。

实现公共数据资源登记平台之间的互联互通不仅有助于公共数据资源的统一高效管理，还将推动各地公共数据的流通与共享，进一步打破“数据孤岛”壁垒，推动公共数据资源的最大化利用与价值释放。

12. 登记机构发放的公共数据资源登记电子凭证有效期有多久？

根据《公共数据登记管理办法》，公共数据资源电子凭证原则上有效期三年，自发证之日起计算。对公共数据产品和服务登记，根据授权文件运营期限不超过三年的，凭证有效期以实际运营期限为准。

电子凭证有效期届满且需继续使用凭证的，登记主体应该在期满前60日内按照规定续展。每次续展期最长为三年，但不得超过授权运营期限，自上一届有效期满次日起计算。期满未按规定续展的，由登记机构予以注销并公告。

二、运营篇

13. 公共数据授权运营的定义是什么？

《授权运营规范》中明确，授权运营是指将县级以上地方各级人民政府、国家行业主管部门持有的公共数据资源，按照法律法规和相关要求，授权符合条件的运营机构进行治理、开发，并面向市场公平提供数据产品和技术服务的活动。

14. 公共数据的授权运营中的授权主体包括哪些机构？

根据《授权运营规范》第三条规定，“授权运营，是指将县级以上地方各级人民政府、国家行业主管部门持有的公共数据资源，按照法律法规和相关要求，授权符合条件的运营机构进行治理、开发，并面向市场公平提供数据产品和技术服务的活动。”明确了授权主体为县级以上地方各级人民政府、国家行业主管部门，县级以下部门不得对外授权。授权主体可以将其持有的公共数据资源进行对外授权，但目前尚未明确对外授权的是哪种权利，有待后续的规范文件进一步完善。

15. 公共数据授权运营实施机构、运营机构的定义分别是什么？

实施机构是指由县级以上地方各级人民政府或国家行业主管部门结合授权模式确定的、具体负责组织开展授权运营活动的单位。

运营机构是指按照规范程序获得授权，对授权范围内的公共数据资源进行开发运营的法人组织。

16. 通过共享方式获得的公共数据是否可以授权运营？

《授权运营规范》提出，县级以上地方各级人民政府、国家行业主管部门可将依法持有的公共数据资源，在不危害国家安全、公共利益，不侵犯商业秘密和个人隐私、个人信息权益的前提下，纳入授权运营范围。以政务数据共享方式获得的其他地区或部门的公共数据，用于授权运营的，应征得共享数据提供单位同意。也即征得共享数据提供单位同意后授权主体可以将其持有的共享数据进行授权运营。

17. 公共数据授权运营提供的对象是原始数据还是数据产品或服务？

《授权运营规范》提出，授权运营是向市场公平提供数据产品和技术服务的活动，但并未就数据产品或技术服务的内涵进行进一步说明。同时规定了严格防控纳入授权运营范围的原始公共数据资源直接进入市场。

18. 公共数据资源授权运营应遵循哪些原则？

公共数据资源授权运营应遵循依法合规、公平透明、公益优先、合理收益、安全可控的原则。

19. 开展公共数据授权运营活动有哪些基本要求？

《授权运营规范》提出开展授权运营活动，不得滥用行政权力或市场支配地位排除、限制竞争，不得利用数据和算法、技术、资本优势等从事垄断行为。

《授权运营规范》明确，运营机构应依法依规在授权范围内开展业务，不得直接或间接参与授权范围内已交付的公共数据产品和服务再开发。鼓励其他经营主体对运营机构交付的公共数据产品和服务再开发，融合多源数据，提升数据产品和服务价值，繁荣数据产业发展生态。

20. 如何编制公共数据资源授权运营实施方案？

县级以上地方各级数据主管部门、国家行业主管部门数据管理机构应牵头组织编制或指导本地区、本部门各类实施机构编制公共数据资源授权运营实施方案。实施方案应兼顾经济和社会效益，确保可实施可落地。

21. 公共数据资源授权运营实施方案应包含哪些内容？

公共数据资源授权运营实施方案应包含：

（1）授权运营名称；

（2）授权运营的必要性和可行性论证；

（3）运营机构的选择条件，包括资金、管理、技术、服务、安全能力等；

（4）授权运营模式，包括整体授权、分领域授权或依场景授权等；

（5）授权运营的数据资源范围、数据资源目录、数据更新频率及数据质量情况等；

（6）授权运营期限、建设内容、技术保障、实施进度、评价标准、退出机制、资产管理等；

（7）拟提供的公共数据产品和服务清单，应包括支持公共治理、公益事业和产业发展、行业发展两大类，以及预期产品和服务形式等；

（8）运营机构授权范围内经营成本和收入等核算机制、收益分配机制等；

（9）数据安全、个人信息保护措施和应急处置措施；

（10）实施机构、运营机构及相关参与方权利义务；

（11）授权运营的监督管理及考核评价要求；

（12）应当明确的其他事项。

22. 授权运营的可行性论证应包括哪些内容？

授权运营的可行性论证内容应包括但不限于授权运营数据全生命周期管理服务、社会需求、市场规模、预期成效、风险防控等。

23. 参与公共数据资源授权运营实施方案的“三重一大”审议部门有哪些？

公共数据资源授权运营实施方案应按照“三重一大”决策机制要求，审议通过后实施。

县级以上地方各级数据主管部门应负责或协助将本地区实施方案报请本级人民政府审议。国家行业主管部门数据管理机构应负责或协助将本部门实施方案报请本部门的部（委、局）务会审议。

经审定同意的实施方案，原则上不得随意变更，确需作较大变更的，应按原流程重新报请审议同意。

24. 在公共数据授权运营中，实施机构应通过何种方式选择运营机构？

实施机构应当根据审定同意后的实施方案，按照法律法规要求，以公开招标、邀请招标、谈判等公平竞争方式选择运营机构。

运营机构应具备数据资源加工、运营所需的管理和技术服务能力，经营状况和信用状况良好，符合国家数据安全保护要求。

25. 公共数据资源授权运营协议应包括哪些内容？

（1）授权运营的公共数据资源范围及数据资源目录；

（2）运营期限，原则上最长不超过5年；

（3）拟提供的公共数据产品和服务清单及其技术标准、安全审核要求、业务规范性审核要求；

（4）公共数据资源授权运营工作的技术支撑平台；

（5）资产权属，包括软硬件设备、公共数据产品和服务的权属；

（6）授权运营情况信息披露要求；

（7）运营机构授权范围内经营成本和收入等核算要求、收益分配机制；

（8）数据安全、个人信息保护要求和风险监测、应急处置措施；

（9）运营成效评价，续约或退出机制；

（10）违约责任；

（11）争议解决方式；

（12）协议变更、终止条件；

（13）需要明确的其他事项。

26. 如何确定公共数据产品和服务价格？

公共数据产品和服务价格按照国家有关价格政策执行。国家数据局正在配合国家发改委研究建立健全公共数据产品和服务的价格形成机制。

27. 如何开展公共数据授权运营的社会监督？

实施机构应按规定公开授权运营情况，定期向社会披露授权对象、内容、范围和时限等，接受社会监督。

运营机构应公开公共数据产品和服务清单，定期向社会披露公共数据资源使用情况，接受社会监督。

供水、供气、供热、供电、公共交通等公用企业持有的公共数据资源的开发利用，可参考本规范有关程序要求授权使用，维护公共利益和企业合法数据权益，接受政府和社会监督。

28. 公共数据授权运营实施过程中，实施机构应如何进行管理？

实施机构应建立健全管理制度，强化数据治理，提升数据质量，明确数据分类分级安全保护要求，加强技术支撑保障和数据安全管理，严格防控纳入授权运营范围的原始公共数据资源直接进入市场，强化对运营机构涉及公共数据资源授权运营的内控审计。除此之外，实施机构应通过管理和技术措施，加强数据关联汇聚风险识别和管控，保障数据安全。

29. 公共数据授权运营实施过程中，运营机构应如何进行管理？

运营机构应履行数据安全主体责任，加强内控管理、技术管理和人员管理，不得超授权范围使用公共数据资源，严防数据加工、处理、运营、服务等环节数据安全风险。运营机构应加强公共数据产品和服务相关的成本、收入和支出的内部管理，对公共数据产品和服务相关的财务收支按照现有财务管理制度进行管理，依法接受监督。除此之外，运营机构也应通过管理和技术措施，加强数据关联汇聚风险识别和管控，保障数据安全。

30. 如何看待公共数据资产化或资本化？

《授权运营规范》提出，开展授权运营应有效识别和管控数据资产化、数据资产资本化不当操作带来的安全隐患，切实防范化解金融风险。由此可见，目前政策鼓励合规开展公共数据资产化及资本化，实践中应当谨慎对待，防范公共数据资产化及资本化可能带来的金融风险。

结语

公共数据资源登记与公共数据授权运营是公共数据资源开发利用的重要环节，《公共数据登记管理办法》《授权运营规范》的出台，对于公共数据资源价值实现实践的顺利开展具有重要指导意义。目前，相关理论与实践问题仍在探索中，包括公共数据资源开发利用中的授权运营协议性质、法律风险、公共数据资源登记电子凭证效力等问题仍有待细化。期待上述规范的正式稿和其他顶层设计规范对相关问题进一步明确，以激励各地出台实施细则并积极开展公共数据资源开发利用实践，我们将持续关注公共数据带动企业数据、个人数据资源的开发利用中所涉及的各类合规问题。