【联盟政治】左希迎：美国联盟体系重组的战略形态

美国联盟体系重组的战略形态

在理论研究中，联盟一般是指“两个或更多主权国家之间正式的或非正式的安全合作安排”。然而，学术界长期以来忽视了一个事实，即冷战时期的美苏联盟体系与古典国际关系时代的联盟政治有着本质区别，它们并非单纯的军事联盟，而是综合了军事、经济、科技和价值观等多个领域的制度安排，这些制度安排互相嵌入从而构成了一个复杂的联盟体系。只是在苏联解体以后，美国不仅缺乏战略竞争对手，还采取了全球介入的战略，使其联盟体系退化到军事领域。近年来，随着中美战略竞争逐渐升级，美国重新明确了联盟在外交政策中的基石地位，试图团结所谓“自由世界”，联合盟友和伙伴来遏制、围堵、打压中国。2022年5月26日，美国国务卿安东尼·布林肯（Antony J. Blinken）阐述了拜登政府的对华政策方针，将美国对华战略概括为投资、结盟和竞争三个关键词。在中美战略竞争进入关键时期之际，有必要重新思考美国联盟战略的根本逻辑。那么，美国这一轮联盟体系重组会演进到什么形态？回答这一问题能够帮助我们更好地理解美国遏制、围堵、打压中国的工具选择。本文认为，美国的联盟体系本身就是为冷战而设计的，高度契合遏制苏联的战略需求。然而，随着冷战结束以及中国在美国主导的体系内不断成长，这一联盟体系逐渐退化为军事主导的联盟关系。美国联盟体系重组的战略形态，是重新构建一个军事政治经济一体化联盟体系，甚至在某些领域更加极端，最终实现对中国的全面围堵。

美国与盟友之间的军事联盟关系主要是北约和亚太联盟体系。北约在1949年4月4日成立后，最终成为美国联盟体系的关键部分。在亚太地区，朝鲜战争爆发之后，美国相继与菲律宾、澳大利亚和新西兰、韩国、东南亚国家以及台湾当局签署了《美菲共同防御条约》《澳新美安全条约》《美韩共同防御条约》《东南亚集体防务条约》和《美台共同防御条约》，从而构建了亚太地区安全秩序的核心。此轮美国推动联盟体系重组，关键举措就是推动军事联盟升级，挖掘军事联盟的战略潜力，主要有以下三种举措。

（一）提升双边军事联盟关系，强化安抚盟友和威慑对手力度

在西太平洋地区，盟友和伙伴是美国提升威慑能力不可或缺的关键。美国强化与日本、澳大利亚、韩国和菲律宾的军事协调，其目的是应对潜在的危机和冲突。在战略信誉上，美国也必须在盟友与对手之间保持一种平衡，既可以安抚盟友和威慑对手，又必须管控盟友和安抚对手。2021年1月12日，美国白宫网站公布了解密版的《印太战略框架》，该文件指出，“提高美国联盟的可信度和有效性”是美国在印太地区的最高利益之一。为此，拜登政府积极运筹，提升与盟友之间的防务关系，以强化对盟友的“再保证”。

其一，拜登政府强化了与日本、韩国和菲律宾等国的双边防务关系。拜登政府强化了对日本的战略承诺，支持日本防务开支到2027年增长至GDP的2%。2023年2月2日，美国与菲律宾两国国防部发布联合声明，宣布菲律宾同意向美军再开放4个军事基地的使用权限，使得美国在菲律宾的军事基地增加至9个。韩国尹锡悦政府更是在外交上主动倒向美国，为美韩军事合作提供了契机。同年4月26日，美韩两国发表《华盛顿宣言》，成立了新的核咨商小组，韩国同意美国在韩国部署弹道导弹核潜艇。

其二，向中国释放清晰的信号，强化对中国的威慑。为此，美国提出了一体化威慑的概念，将其置于美国国家防务战略的中心位置。2022年的《美国国家安全战略》报告明确指出：“保卫国土安全，通过威慑阻止对美国、我们盟友和伙伴的袭击和侵略，同时做好准备，在外交和威慑失败时打赢国家之间战争。”尤其是在台湾问题上，美国不仅强化对台军售，通过提升对台湾当局的战略承诺来威慑中国大陆，还极力拉拢盟友调整其在台湾问题上的立场来声援美国。2021年4月15日至18日，日本时任首相菅义伟访问美国，并与拜登发表联合声明，对“台湾海峡和平与稳定的重要性”达成了共识。2023年4月19日，韩国总统尹锡悦表示：台湾问题不单纯是两岸之间的问题，也像朝鲜问题一样，是全球性问题。美国与日韩等国的举动，意味着它与盟友之间在台湾问题上实现了诸多战略共识，并试图通过发出清晰的战略信号来威慑中国。

（二）依靠既有多边安全机制，构建小多边安全机制

近年来，美国一直鼓励亚太盟友之间强化多边合作来遏制中国，其根本目的在于通过推动盟友合作来释放战略势能。

一方面，美国积极推动北约在全球层面应对中国的挑战。2022年6月29日，北约颁布了最新战略文件《北约2022战略概念》，文件将俄罗斯视为对盟国安全以及欧洲-大西洋地区和平与稳定的最重大和最直接的威胁，中国则被列为“系统性挑战”，被认为是挑战了北约的安全、利益和价值观。在印太地区，根据盟友和伙伴关系呈现出碎片化的特征，美国试图充分挖掘多边安全机制的战略潜力。在情报领域的合作倚重于五眼联盟；在经济安全上，拜登政府主导创设了“印太经济框架”。此外，拜登政府还在2022年5月24日召开的四方安全对话机制领导人峰会上推出了“印太海域态势感知伙伴关系”。这一伙伴关系旨在提供接近实时、集成且具有成本效益的海域态势感知图，提升太平洋岛屿、东南亚和印度洋地区合作伙伴全面监测海域的能力，通过扩展现有区域融合中心信息共享的能力，主要包括位于印度的印度洋地区信息融合中心、位于新加坡的信息融合中心和澳大利亚支持的位于所罗门群岛的太平洋岛屿论坛渔业局和设在瓦努阿图的太平洋融合中心，以应对中国在相关海域的“非法捕捞”问题。

另一方面，美国努力建立新的小多边安全机制，根据议题来组建议题性联盟，然后将多个小多边安全机制嵌套在一起。2021年9月15日，澳英美三国签署协议建立了“三边安全伙伴关系”（AUKUS）。澳英美三边安全伙伴关系的成立，在技术、战略和地缘政治上将会对中国产生重要影响。其一，《澳英美安全协议》是针对中国的，以中国为假想敌。尽管协议没有点名针对中国，但是美国的意图在于重新整合盟友力量，撬动地缘政治格局，以在军事上制衡中国。其二，美国正在修补联盟体系中澳大利亚这一薄弱环节。其三，攻击型核潜艇的重要性在于力量投射，旨在提高对中国的威慑。在美国国防部的伊莱·拉特纳（Ely Ratner）来看，这是对战区相关能力的重大投资，通过创造更先进的威慑能力以及通过更分散、更具弹性、更机动、更具杀伤力的态势来应对中国提出的各种挑战。此外，美国一直在推动日韩两国和解，并推动建立美日韩三边安全机制。2023年3月和5月，韩日在两国元首互访后实现了“战略和解”。2023年8月18日，美日韩三国举行戴维营峰会，宣布加强三边磋商机制。2024年7月28日，美日韩更是进一步在东京签署了《美日韩安全合作框架协议》，进一步推动日韩两国建立更加紧密的安全关系。最后，美国还积极推动美日菲三边安全关系的提升。2024年4月11日美日菲领导人在华盛顿举行了首次三边峰会，会后发表《日菲美领导人共同愿景声明》，致力于推进三国在防务以及地区事务方面的合作。

（三）推动北约和印太盟友联动，赋能全球联盟体系

在2022年的北约峰会上，北约国家不仅将中国界定为系统性挑战，还邀请日本、韩国、澳大利亚和新西兰等印太国家参与北约峰会。北约的目的在于，通过推动“北约+”战略来强化与亚太盟友和伙伴的关系，扩展在印太地区的影响力。在此背景下，北约与日韩等国开展了更深层次的安全合作。2022年5月5日，韩国国家情报院宣布韩国加入北约合作网络防御卓越中心。同年9月26日，北约理事会接受韩国政府请求，正式设立了韩国驻北约的代表处。韩国与北约在安全上的互动不仅是由于国内政治的变化，而且体现了美国联盟体系发展的新趋势。同年11月4日，日本加入北约网络防御中心同样反映了这一趋势。2023年1月底，时任北约秘书长斯托尔滕贝格（Stoltenberg）相继访问韩国和日本，不断炒作“中国威胁”，强化北约与亚洲盟友的关系。此外，乌克兰危机暴露了北约国家军工生产能力不足的困境，美国还试图借助具有较强军工生产能力的韩国来支撑乌克兰战局。根据统计，韩国在2022年11月和2023年3月分别向美国提供了10万枚和50万枚155毫米炮弹拟供应乌克兰。总体来看，不管是北约有意地向亚太地区看，还是印太国家向北约伸橄榄枝，都符合美国印太战略和联盟战略的设计，通过联盟多边化和网络化，不同盟友和各多边机构重新组合，形成新的合力，将有助于在不同议题上通过不同联盟来遏制中国。

美国在冷战时期的联盟体系是一个封闭的、具有高度凝聚力的军事、政治和经济体系，其主要功能是服务于美苏集团对抗。美国在联盟战略上具有高度的路径依赖，在当前中美战略竞争凸显背景下，美国选择了重拾冷战时期的战略工具来遏制、围堵、打压中国，核心措施就是重铸政治联盟和经济联盟。

（一）推动意识形态之争，收缩自由国际秩序阵线

美国试图团结盟友来对抗中国，还体现在美国试图将中国从其主导的自由国际秩序中排挤出去，通过推动“民主”这一具有美式政治正确的价值观，迫使盟友选边站队，从而维系一个收缩版的自由国际秩序，实现“清理门户”的目的。具体而言，在政治领域主要包括两个方面。

一方面，拜登政府积极塑造“自由国家”和“极权国家”的叙事，构建民主国家联盟，推动意识形态之争和世界阵营化。拜登政府在外交政策中将意识形态置于重要地位，其本意在于通过意识形态讨伐，迫使世界各国选边站队，尤其是逼迫西方国家支持美国对抗中国。有学者就认为，中美关系在2018年发生了重大转折，造成彼此间的“排异”现象乃至“脱钩”趋势。自2021年12月起，美国主导召开了三届“民主峰会”，其在外交战略上的意图非常清晰。其一，团结所谓民主国家，反对“极权主义国家”。在拜登政府看来，团结民主国家有助于形成联合阵线，通过确立共同价值观，共同应对中国的挑战。其二，通过对民主国家分类，制定界定民主国家的标准，掌握规则和话语权。尽管有声音反对美国在“民主峰会”上扮演界定谁是民主、谁不是民主的角色，但是美国的目的就是在于掌握民主的话语权和规则制定权。以民主与否为标准，将各国分为三六九等，这赋予了美国塑造议程的重要能力。其三，通过民主国家小圈子，通过建立多个新倡议、平台和小组，在具体的议题上对抗中国。

另一方面，美国还联合盟友挤压中国在国际多边平台的影响力。特朗普政府退出了一系列多边协议，这种“退群”行为显示了美国不再愿意承担提供全球公共物品的责任，并对其声誉形成了巨大伤害。拜登政府致力于重新回到多边主义，修复美国的国际形象。一是有选择性地重新加入多边平台来恢复美国影响力。拜登上任伊始就签署行政令，重新加入巴黎气候协定和世界卫生组织。2021年4月2日，拜登政府取消了此前在特朗普时期针对国际刑事法院相关人员的制裁。拜登政府也撤回了特朗普退出人权理事会的决定，寻求重返联合国人权理事会。2021年10月14日，联合国人权理事会成员改选大会中，美国成功重新加入人权理事会。拜登在声明中宣称捍卫人权“触及了美国作为一个国家和民族的核心”。二是团结盟友和伙伴在既有多边平台挤压中国。2022年2月16日，美国贸易代表办公室发布了《2021年中国加入世贸组织承诺报告》，拜登政府系统评估了中国加入世界贸易组织后的工作进展，认为中国并未履行加入世贸组织的承诺。2023年3月27日，美国众议院通过法案，要求美国政府对国际组织施加影响，剥夺中国在国际组织中的发展中国家地位。

（二）推行脱钩政策，重构产业链联盟

美国不仅推动与盟友之间形成同质意识形态阵线，还积极推动深度经济合作和产业链融合，从而形成了美国在价值观和产业上占据主导地位的复合联盟体系，最终实现与中国脱钩的战略目标。当前美国的高科技战略通常被概括为“小院高墙（Small Yard，High Fence）”战略。在这其中，盟友和伙伴的配合至关重要。

第一，在全球层面联合盟友在供应链上对抗中国。自从特朗普政府发动中美经贸战和科技战以来，美国的举措极大地撼动了全球供应链的安全和稳定，由此导致保证供应链安全已经被各国和各全球企业上升至前所未有的政治高度和战略高度。在美国的推动下，一场有规划的、旨在减少对中国依赖的供应链全球大重构和调整正在进行。其一，美国旨在团结全球核心盟友和伙伴，试图联合在半导体、大容量电池和关键战略矿产竞争力强的国家和地区，强化在供应链上的国际合作，以对抗中国日益增加的影响力。其二，推行“友岸外包”战略，寻找供应链替代国家，试图取代中国在全球供应链中的地位。2022年4月13日，美国财政部长珍妮特·耶伦（Janet Yellen）在大西洋理事会发表演讲时，提出了应对全球经济的新方法——“友岸外包”，她指出：“我们不能允许像中国这样的国家利用其在关键原材料、技术或产品方面的市场地位，来扰乱我们的经济并施加不必要的地缘政治影响。”美国《芯片与科学法案》更是推动联合盟友重塑供应链，试图从“离岸外包”转向“友岸外包”，以提高美国在半导体产业的主导权。

第二，提升跨大西洋关系，强化供应链伙伴关系。欧洲是美国的传统盟友，在遏制中国高科技上，两者有诸多共同利益。美国商务部部长吉娜·雷蒙多（Gina Raimondo）就宣称：“我们必须与我们的欧洲盟友合作，不让中国获得最先进的技术，使他们无法在半导体等关键领域追赶上来。”为此，美国积极布局。2021年9月29日至30日，美国和欧洲召开“跨大西洋贸易和技术理事会（TTC）”首次会议，成立了供应链安全和出口管制等十个工作组。美国和欧洲致力于建立关于重新平衡全球半导体供应链的伙伴关系，以期加强供应安全以及半导体设计和生产能力。在2022年5月15日至16日召开的“跨大西洋贸易和技术理事会”第二次会议上，各国更是对中国掌控稀土供应链表示关切。美国及其欧洲盟友的意图在于，共同应对来自中国的战略挑战并反制中国，将中国挤出全球技术贸易体系。为此，美国必须获得盟友和伙伴的支持，迫使其愿意承担封锁中国的相应成本。

第三，强化四方安全对话机制，提出印太经济框架，将日本、澳大利亚和印度作为对中国产业围堵的核心盟友和伙伴。澳大利亚、印度和日本早在2020年就发起了《供应链韧性倡议》，日本试图为日本企业提供将生产从中国迁回日本或该地区其他地方的激励措施，以在经济上抗衡中国；印度也试图成为全球供应链的一部分，谋划取代中国在全球供应链中的重要位置。这一倡议被拜登政府认可和接受。自2021年以来，美日澳印四国强化了在供应链韧性上的战略合作，并成立了一个关键和新兴技术工作组，在半导体领域启动一项联合计划，以规划半导体及其关键组件的产能、识别漏洞并加强供应链安全。2022年5月23日，美国主导成立了“印太经济框架（IPEF）”。美国试图团结相关国家对中国经济进行遏制，旨在建立“排除中国”的供应链体系。

美国主导的联盟体系呈现出洋葱状的分层结构，军事联盟关系是其内核，政治和经济联盟次之。此外，美国还在国际和国内两个层面设计了一整套国际组织、多边机制以及国内法律体系组成的辅助制度，用以限制盟友及其他国家与美国的敌人交往，并维护美国联盟体系的顺利运转。美国不仅构筑政治经济军事一体化联盟，还致力于夯实一系列辅助制度。

（一）美国联盟体系辅助制度的形成与发展

在国际层面，美国在冷战中主导建立了针对社会主义国家的贸易管控体系。1949年成立了巴黎统筹委员会，这是一个以美国为首的17国集团组织。随后，1952年在巴黎统筹委员会内成立中国委员会。这些制度安排，旨在对社会主义国家尤其是中国禁运广义上的战略物资，严格管控敏感军民两用技术。冷战结束以后，巴黎统筹委员会于1994年宣告解散。然而，随着大规模杀伤武器扩散的风险上升，美国重新推动盟友强化出口管制机制，推动西方33国于1996年7月签署了《瓦森纳协定》（Wassenaar Arrangement），强化对常规武器与军民两用物品和技术出口的管控。这些国际组织和多边机制都是美国遏制、围堵和打压对手的重要工具，也是它维系联盟体系的重要“保护带”。

在国内层面，美国构建了强大的出口管控制度。一是对出口管制进行立法。1949年2月26日，美国国会通过“出口管制法案（The Export Control Act）”，从国家安全和外交政策层面进行出口管制。1969年12月30日，美国国会通过“出口管理法案（The Export Administration Act）”，从原先的“全面禁运”政策调整为有针对性的出口管制。该法案于1979年被修订，美国商务部工业与安全局根据修订后的法案授权制定了《美国出口管制条例》（EAR）。二是进行经济制裁的制度建设。根据《国际武器贸易条例》（ITAR），美国国务院国际贸易控制局（DDTC）被授权管理有关国防用品和国防服务的出口监管；美国财政部海外资产管理办公室（OFAC）不仅可以基于国别进行出口管控，还可以基于特定计划将违反美国政策的个人或实体列入特别指定国民和被隔离人员清单（“SDN清单”）；美国商务部工业安全局制定了实体清单（Entity List）、未经核实清单（UVL）以及被拒绝清单（DPL），制裁主体涵盖个人、非金融实体、金融实体、政府及政府部门，制裁手段包括航空禁运、贸易管制、限制资金融通、限制金融交易、资产冻结、禁用美元结算系统六大类。总体而言，尽管这些辅助制度往往不被视为美国联盟体系的组成部分，但是它们对于美国联盟体系的维系具有非常关键的作用。

（二）当前美国强化联盟体系辅助制度的举措

近年来，美国不断强化国际层面的贸易管控体系，要求盟友在出口管制上配合美国。不仅在瓦森纳协定、核供应国集团（Nuclear Suppliers Group，NSG）、导弹及其技术控制制度（Missile Technology Control Regime，MTCR）和澳大利亚集团（Australia Group）等多边机制中强化出口管控，而且在四方安全对话机制、五眼联盟中与盟友密切合作，强化技术管控。不管是在美国对华贸易战和科技战中，还是在俄乌冲突中，美国使用国际贸易管控体系的决心和力度都达到了史无前例的水平。与此同时，美国也在强化国内层面的出口管控制度，坚决使用财政部、商务部和国务院的制裁体系，对中国和俄罗斯等对手实施制裁。美国依靠这个辅助体系，限制了美国及其盟友、其他国家同中国的贸易关系，以构筑美国主导体系的“护城河”和“保护带”。这条“护城河”和“保护带”具有高度的排他性，依靠小集团和小圈子的运作模式，其关注的领域主要是非军事层面，旨在通过多种方式阻止中国获得先进技术、新兴技术和重要基础技术，最终实现限制中国技术发展的目的。

美国从两个方面入手整饬辅助体系，对中国形成了巨大的钳制。一是抓关键国家，依靠关键盟友和伙伴构建高科技联盟，强化对中国的技术封锁。一方面，美国紧紧抓住欧洲国家，依靠跨大西洋贸易和技术理事会来团结和限制欧洲国家，收紧对中国的技术管控。另一方面，美国正在建立排除中国的半导体供应链。美国推动与日本、韩国、台湾地区组建芯片联盟（Chip 4），以遏制中国的半导体产业发展。2023年1月27日，美国还与荷兰、日本两国政府达成协议，对中国芯片制造施加新的设备出口管制和限制。二是抓关键企业，通过长臂管辖权，牢牢将中国台湾、韩国和日本的少数关键高科技企业握在手里。2021年4月12日，白宫召开半导体视频峰会，台积电、三星、阿斯麦尔、格芯、英特尔和谷歌等19家全球主要半导体与科技大厂均受邀出席，美国试图构建围堵中国的半导体产业联盟。同年5月11日，美国联合欧洲、日本、韩国和台湾地区等64家企业成立美国半导体联盟，将中国排除在半导体产业链之外。2022年12月 6日，台积电开始在美国亚利桑那州兴建第二期工程。2024年2月26日，在2024年世界移动通信大会（MWC 2024）上，美国企业英伟达主导的“AI-RAN联盟”宣布正式成立。美国通过这些措施，构建一个全球产业链联盟，阻止中国获得先进技术，从而在高科技竞争上获得战略领先优势。

在中美战略竞争的时代，美国的联盟体系是遏制、围堵、打压中国的关键工具。回顾过去几年美国遏制、围堵、打压中国的历程可以发现，美国联盟体系的重组正在回归历史，带有冷战时期对抗苏联的鲜明特征。也就是说，美国正在将当年遏制苏联的老一套做法照搬到与中国竞争的场景。不过，苏联构建的联盟体系在经济上是跛脚的，这给予了美国巨大的不对称优势；然而，在应对中国时，美国的这种不对称优势不复存在。与此同时，美国维系其霸权地位必须依靠一个强大的联盟体系，而这个联盟体系的运转深度嵌入和扎根于美国国内政治和社会制度，然后辅之以一系列国内法律，形成“长臂管辖”的制裁能力。正是基于这一逻辑，考察美国联盟体系重组绕不开其全球霸权体系的方方面面。也就是说，单纯考察美国的军事联盟无法理解美国对中国的遏制、围堵、打压，更无法理解美国在全球范围拥有如此巨大影响力的内在机理。对美国而言，只有构建成一个军事、经济、科技和价值观的联盟体系，多层次多领域联盟安排互相嵌套在一起，才能形成一个优势互补和相互支撑的制度体系。这是嵌入自由主义国际秩序的精髓，也大概率是美国试图实现的联盟体系重组的最终战略形态。

排版 | 张奕睿