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【内容提要】亚太地区经济一体化进程经历了从制度稀缺性到制度复杂性的转变。在既有制度无法推动国际贸易规则谈判或地区自贸区建设的情况下,亚太地区逐渐产生了承载不同秩序愿景的竞争性贸易安排。这种现象反映出各国对亚太经济一体化制度规则的愿景差异。在国际政治经济领域,国际社会发展的不均衡塑造了两种不同的国际秩序愿景:一种是强调制度包容性与灵活性的发展型愿景,另一种是强调制度先进性与约束性的规则型愿景。制度均衡理论认为,作为一种观念的亚太经济制度,其制度变迁是国家间秩序愿景从非均衡到再均衡的过程。秩序愿景的协调会驱动制度生成或升级,秩序愿景的疏离则会造成旧制度的僵化与新制度构想的产生。制度反馈和大国博弈是秩序愿景再均衡导致国际制度变迁这一因果机制解释中的两个主要变量。秩序愿景差异通过制度反馈促成了秉持不同制度变迁方案的国家集团形成,通过大国博弈影响秩序愿景的协调方式,进而影响制度变迁的形式。
【关键词】亚太经济一体化;制度变迁;制度均衡论;秩序愿景;制度反馈
一 引言
区域经济一体化是地区合作的重要路径。欧盟(EU)、北美自由贸易区(NAFTA)和非洲大陆自由贸易区(AfCFTA)等国际制度在各自地区的经济合作中发挥着主导作用。相较之下,亚太地区的经济一体化却进展缓慢。虽然早在1989年就出现了亚太经济合作组织(APEC),但该机制未能转变为亚太地区经济一体化的正式制度。亚太地区国家在区域经济一体化遇阻的情况下寻求的替代路径主要包括四类:一是建立双边自贸区,如中国—韩国自贸区的建立;二是跨区域参与其他经济一体化的机制,如日本与欧盟签署的经济伙伴关系协定(EPA);三是谋求在特定领域率先实现突破的机制,如智利、新西兰和新加坡签署的《数字经济伙伴关系协定》(DEPA);四是谋求建立新机制,如构建《区域全面经济伙伴关系协定》(RCEP)和《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》(CPTPP)等在成员和功能上重叠、在规则和愿景上各异的地区一体化制度或构想。
亚太地区各国虽然有追求一体化的共同目标,但在构建一个主导性的经济一体化制度问题上困难重重。亚太经济合作组织对亚太自贸区的建设推动有限,而《区域全面经济伙伴关系协定》《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》和所谓的“印太经济框架(IPEF)”等具有竞争性的制度或制度构想却不断产生。这导致的结果是,尽管亚太各国都想建立一个经济一体化的组织,但在实践中出现了一组关于经济一体化的制度复合体。由此便产生了这样一个问题:为什么亚太地区未能形成一个主导性的经济一体化制度,反而形成了多个平行和竞争性的制度?本文通过梳理地区经济一体化的制度变迁,尝试从理论和经验上回答这一问题。
如果从制度变迁的视角对亚太经济一体化进行分析,可以发现其制度变迁的进程可以分为两个阶段。在第一阶段,亚太地区经济一体化国际制度较少,表现出稀缺性的特点,缺乏推动本地区经济一体化的相关制度。在第二阶段,亚太地区经济一体化国际制度纷纷涌现,表现出复杂性的特点。在此阶段,推动亚太经济一体化的制度迅速增加且表现出持续增长的趋势,导致亚太地区出现了多种经济规则竞争与并存的状况。对制度稀缺性问题进行解释的观点主要有三类:一是国家能力差异论。这类观点认为,亚太地区国家间经济发展水平的差异导致该地区经济一体化的动力不足,不同国家的贸易结构存在差别,从而影响了行为体对不同类型贸易协定的偏好。还有学者指出,各成员之间的经济均衡是经济一体化的先决条件,而差异化的地区发展水平必然导致一体化的协调与交易成本增加。此外,由于东亚地区的部分国家治理能力较弱,从而导致它们并未采取连贯的区域经济战略。二是观念决定论。这类观点主要从文化和身份两个方面对制度稀缺性问题进行了解释。基于文化角度的解释认为,亚洲国家的法律制度和文化传统与西方国家存在根本差异,亚洲国家更钟情于非正式制度。东亚在传统上就是一个充满各种关系的社会形态,而关系具有排斥制度的本能,关系网络的高密度会降低制度的有效性。基于身份视角的相关解释则认为,东亚地区未能形成一种集体身份,这严重影响了地区一体化进程,历史问题阻碍了中日韩三国形成共同身份。此外,由于殖民与反殖民主义斗争的经历,东亚国家更倾向于民族主义而非国际主义,它们对于形成一个集体身份的需求并不迫切。三是大国竞争论。这类观点认为,大国竞争引发了东亚各国的本体性安全焦虑,导致其形成了以本国为中心的关系网络。有学者认为,美国是东亚经济一体化的最大阻碍。东亚经济对美国的市场、技术、资本和货币极其依赖,而美国对以东盟(ASEAN)为中心的经济一体化缺乏认同。在美国的影响下,东亚国家对经济一体化的态度相对消极。还有学者认为,东盟“重进程、轻进展”的特征导致以东盟为中心的经济合作对区域经济一体化并没有起到积极的推进作用。
早期对亚太地区制度复杂性的分析主要集中于本地区由于涌现了众多自由贸易区而出现的“亚洲面条碗(asiannoodlebowls)”效应这一议题上。近年来,随着《跨太平洋伙伴关系协定》《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》和《区域全面经济伙伴关系协定》等制度或制度构想的出现,学界开始从国际制度的视角来分析制度稀缺性问题。有学者提出,亚太地区正面临“制度过剩”困境,该地区的经济制度数量过多但发展水平很低。也有学者认为,亚太地区经济一体化的制度并不过剩,而是过于复杂,“制度复杂性”是其核心问题,但复杂性有助于降低国际合作的不确定性。制度之间的适应性合作不仅可以通过功能差异化的方式减小冲突的概率,而且可以通过制度互动的方式提高其解决问题的能力。I0还有学者认为,中美在《区域全面经济伙伴关系协定》与《跨太平洋伙伴关系协定》中的目标是争取规则的制定权与获得伙伴的支持,两者属于制度竞争。包括《跨太平洋伙伴关系协定》和《区域全面经济伙伴关系协定》等在内的诸多制度都属于竞争性多边主义的范畴,是不同类型国家发起的一种制度制衡。尽管学界对亚太地区经济一体化制度存在稀缺论、过剩论和复杂论等观点,但学者们都观察到区域经济一体化的相关制度出现了增加的现象。对此现象的解释大致可以分为三类观点:一是源于东亚及亚太地区差异性和多样性特点的环境决定论;二是源于大国争夺经济一体化领导权的大国博弈论;三是源于行为体对收益考量的制度收益论。前文对制度稀缺性和制度复杂性的讨论有助于我们理解亚太地区经济一体化的制度发展进程,但还有一些问题需要进一步澄清。观念论和环境论的观点并不足以解释亚太经济一体化过程中的制度变迁。地区多样性、环境差异论、民族主义以及缺乏集体身份认同等解释通常被认为是某地区的固有特征,但是作为研究的常量无法解释现实情况的变化。本文并不否认亚太地区各国在地理和社会层面上的差异性与多元性,但这种差异性在区域研究中并非亚太地区国家独有,也没有阻止其他地区的经济一体化进程。因此,关于差异性与多元性的解释缺乏理论上的普遍性,具有“以现象解释现象”之嫌。相比之下,大国博弈论与制度收益论的组合分析对该问题的解释更具说服力。其分析逻辑是,由于制度变迁需要权力支撑,因此大国在规则制定方面应享有特殊权力;大国对制度的支持往往会从自身利益出发,因此制度收益会影响大国制定制度的方案选择。然而,大国博弈论与制度收益论的组合分析在经验上和理论上同样面临挑战:第一,忽略了小国在制度变迁中的能动性。小国既是国际制度的必要参与者,也是制度变迁的重要利益相关方。两者的组合分析没有说明制度变迁的方案是否反映了小国的立场,也未能解释小国为何必然同意大国的制度设计方案,更没有论述大国如何让小国同意其制度设计等问题。事实上,小国从来不会吝啬或畏惧在制度变迁中巧妙地反对大国方案,例如,美国克林顿政府提出的新太平洋共同体就未得到亚太经济合作组织成员响应,中国和日本分别提出的地区一体化方案也曾被东盟搁置。第二,关于制度变迁的国家间博弈并不是完全出于“制度收益”的相对利益竞争之考量,它们也会因为政治或战略上的非制度收益原因接受对自身没那么有利的分配方案。例如,在《区域全面经济伙伴关系协定》的设计上,日本方案被采纳的部分要多于中国方案;在《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》的谈判中,日本也主动放弃了长期坚持的对本国某些领域的贸易保护。第三,中等国家或小国也可以是制度建构的首创者或制度变迁的推动者。例如,在亚太经济合作组织的形成过程中,作为中等国家代表的澳大利亚曾是该制度的提倡者,而作为小国代表的新加坡、文莱、智利和新西兰建立了《跨太平洋战略经济伙伴关系协定》(TPSEP),并成为《跨太平洋伙伴关系协定》和《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》的前身。综上,既有研究没有对亚太地区的制度稀缺性与制度复杂性问题进行关联性考察,也未提供亚太经济一体化制度非均衡的关键解释变量,因此在因果机制上未能厘清相关制度变迁的具体过程。基于此,本文尝试以秩序愿景为核心变量,以秩序愿景均衡与制度变迁为因果机制解释亚太地区制度(或制度构想)的生成与变迁过程,旨在提供更具解释力的假说。三 从秩序愿景均衡到国际制度变迁:一种因果机制分析本文尝试以制度均衡理论解释国际制度的变迁。下文将根据这一理论明确国际制度的概念以及制度变迁的表现形式,说明制度均衡论在众多的竞争性理论中为何更适合解释国际制度的变迁,进而提出国际制度变迁的因果机制。确定因变量主要分两步进行。第一步是明确国际制度的概念,这样便于确保在统一且明确的层次上观察现象。作为一个本质上争议的概念,学界对制度本身的定义存在诸多争论,认为“制度是一种约束”,“制度是模式化的行动或行为”,“制度是组织”,或“制度是一种均衡”。在本文中,制度被视为行为体对规则的共有信念(sharedbelief)。此外,学界在界定国际制度概念问题上也存在较多争论。斯蒂芬·克拉斯纳(StephenD.Krasner)认为,国际机制是在某个既定的国际关系领域中由行为体预期所汇聚而成的一组明确或隐含的原则、规范、规则和决策程序。罗伯特·基欧汉(RobertO.Keohane)认为,国际制度是一整套相互关联且持续存在的正式和非正式约束规则,这些规则规定行为体角色、限制行为体行为并塑造行为体预期。约翰·米尔斯海默(JohnJ.Mearsheimer)认为,国际制度是一组规定国家之间合作和相互竞争的方式规则。贝思·西蒙斯(BethSimmons)和莉萨·马丁(LisaMartin)认为,国际制度是管理国际行为的一系列规则。由此可见,对国际制度概念进行争论的焦点在于:非正式的规则、国际组织及国际规范与国际制度存在何种关系?在本文中,国际制度由正式规则构成,不包含非正式规则。国际制度不等于国际组织,国际组织是国际制度的执行者。国际制度只是国际规范的一部分,只有一组相互关联的、明确的国际规范才能构成国际制度。本文将国际制度定义为国际关系行为体(国家或国家集团)通过谈判达成的对行为体行为进行规定、禁止或授权的一系列明确安排。按照此定义,国际制度并不包括默示的安排(如国际惯例)。当在同一领域产生了三个及以上具有非等级关系、成员或功能部分重叠的国际制度集合时,这些制度便构成了“国际制度复合体”。确定因变量的第二步是明确制度变迁的具体形式,以便于确定哪些问题是本文观察的因变量及其变化结果。学界对制度变迁的类型做出了不同的划分。例如,詹姆斯·马奥尼(JamesMahoney)和凯瑟琳·西伦(KathleenThelen)将制度变迁分为制度替代、制度叠加、制度偏离和制度转换四种形式。苏长和将制度变迁分为制度建制、制度转制和制度改制三种形式。还有学者将制度变迁分为制度升级、制度僵化和制度退化三类。既有研究在对制度变迁进行分类时,一般会通过观察规则约束性的变化来确定制度变迁的不同形式。为了便于观察,本文将制度变迁分为六种形式(见表1)。具体而言,制度生成是指一系列规则组合化和系统化的过程,可以通过创设规则、融合规则和替代规则等方式建立或修改规则体系。制度生成是制度变迁的特殊形式。制度升级是指规则约束性增强的过程,约束成员的增加、约束领域的延展、约束内容的深化和约束强制性的提升等都是制度升级的表现。制度僵化是指规则内容不变但有效性降低的过程。制度退化是指规则约束性减弱的过程,约束成员减少、约束范围缩小、约束内容退化和约束强制性降低等都是制度退化的表现。制度微调是指不涉及制度升级与制度退化的其他规则变化的过程,如对制度收益进行重新分配。制度消亡是指规则完全停止运行的过程。上述制度变迁形式明确了本文分析制度变迁的经验指向。制度变迁是社会科学研究的重要议题。理性选择制度主义、历史制度主义、社会学制度主义和建构制度主义都围绕制度及其作用进行了论述。就制度变迁的过程而言,因果机制解释主要分为集体行动论、演化论和均衡论三类。集体行动论认为制度变迁是一个中心化的集体行动过程。道格拉斯·C.诺思(DouglassC.North)认为,相对价格变化是制度变迁的源泉,制度与组织的相互作用决定了制度变迁的方向。诺思的观点可总结为:相对价格变化→企业家观念变化→竞争需要→经济组织调整→制度变迁。其他学者对诺思提出的框架进行了补充,解释了制度没有发生变迁的情况:不同的产权界定会带来不同的分配后果,个体和群体以参与谈判、游说和政治活动为手段,试图在规则制定或改变规则的过程中获利;而制度变迁只有在满足“最小获胜联盟”的条件下才能发生;如果制度变迁所得无法保证补偿其造成的损失,权力集团可能会阻止其变迁。有学者据此提出了一种集体行动理论的框架,将变迁过程概括为制度需求→制度博弈→制度的维持与深化。制度演化论认为,制度变迁是一个变异、选择和遗传的过程。制度的变异是人类斗争和回应环境的结果,是制度适应社会发展的表现,也是人类社会制度出现多样性的原因。制度无论是随机生成还是人为设计的,其变迁与兴亡都不以设计者的本意为转移,而是一个去中心化的选择过程。制度演化论还认为,制度变迁的过程是进化式的,竞争压力将消灭无效率的组织形式。有效率的制度只有在能给制度的约束对象带来正收益的条件下,该制度才能存续并被模仿。如果生产技术的进步使某个旧制度不再具有效率,那么新的和更有效率的制度形式就会取代旧有制度。“这些规则能演化至今并不是人们有意为之,而是因为以这些规则为行动理念的群体在环境的自然选择中幸存了下来,取代了那些未能幸存的人群和他们奉行的规则。”就制度演化论来说,制度变迁的过程一般会经历五个阶段,即产生特定制度安排的观念→政治动员→争夺设计和特定制度安排的权力→制定规则→制度合法化、稳定化以及被复制。制度均衡论认为,制度变迁并不是规则改变的过程,而是预期调整的过程。制度是行为的结果而不是行为的原因。正式与非正式规则都是实现某种均衡的工具,使人们对彼此的行为形成共同信念。制度均衡论有三种含义:其一,均衡是自我执行的。在每个具体环境的约束中,每个人的策略选择都会限制其他人的策略选择。如在非重复囚徒博弈中,最常见的结果是双方选择背叛,因为无论一方如何选择,另一方选择背叛都是最优策略。其二,制度可以协调行为体的信念并实现多重均衡。如在交通博弈中,同一方向上的所有人靠左通行和所有人靠右通行都是纳什均衡,有人靠左而有人靠右就不是均衡。制度可以协调行为体选择某种均衡。其三,作为均衡的制度可以采取内生的方式实现变迁。即使假定外部事物不发生变化,由于少数人可以在既有制度下发现更有效率的策略,这种策略被广泛学习和模仿后必然引发制度变迁。对于均衡论来说,制度变迁一般会经历观念变化→新策略产生→制度非均衡→制度变迁的过程。集体行动论、制度演化论和制度均衡论对国际制度变迁的分析各有所长,但本文倾向于采用制度均衡论来解释国际制度变迁。均衡论受到批评最多的地方是其在国内层次的制度变迁中低估了权力因素的作用,但均衡论在分析制度变迁方面至少有三方面优点:一是可以对制度起源的内生性进行分析;二是可以在博弈模型存在多重均衡解的情况下揭示制度中的人为设计;三是为分析各制度相互依存的情况提供了理论框架。如果考虑国内制度与国际制度的差别,制度均衡论对于解释国际制度变迁则具有独到优势,原因有三点:其一,所处环境存在差异。国内社会有中央政府作为最高权威,而国际社会是无政府状态。国内制度可以强制性地实现变迁,而国际制度是各国谈判的产物,没有哪个行为体能够将自身对制度变迁的偏好强加于其他国家。其二,制度和规则的生产与执行不同。对于国际制度而言,国家同时充当了规则设计者、被约束者和执行者的角色。国内以政府为代表的强力组织垄断了制度设计与规则执行的权力,而国际制度合法性的一个重要来源是获得各国的广泛认可。因此,在大多数领域中,国际制度之间互不隶属,一国往往有替代性的国际制度选择。其三,行为体能力存在差距。由于国家和个人在拥有和运用资源方面存在巨大差距,国家在制度博弈中的自主性远高于个人。在国内,绝大多数个体在正式规则面前没有选择空间;但在国际体系中,如果某种制度安排没有体现某国的利益,该国有能力拒绝参与该项安排。因此,国际制度变迁需要符合关于讨价还价情境的三个条件:一是博弈者(国家)有达成互惠协定的可能性;二是国家对达成何种协议存在利益冲突;三是在缺乏国际行为体普遍同意的条件下,单一个体国家无法强制达成协议。由此可见,国际制度变迁显然更接近于自我执行的均衡。在完成对国际制度进行界定和对制度变迁的概念进行操作化后,下文将对自变量进行界定和说明。在制度均衡论的解释中,制度非均衡引发了国际制度变迁,而制度再次均衡的形式将决定国际制度如何完成变迁。制度均衡是指既有制度的改变无法为参与者带来额外收益的一种状态。由于制度中的行为体缺乏改变制度规则的动机,因此制度处于稳定状态。制度非均衡是指行为体因制度的改变能获得更大收益,会产生较强动机改变既有制度,制度因此处于不稳定的状态。制度的实质是观念,因此制度均衡/非均衡状态实质上是观念上的均衡/非均衡状态,在本文中体现为秩序愿景的均衡/非均衡。秩序愿景是解释国际制度变迁的核心变量。秩序愿景是行为体对国际秩序的主观预期,包括对宏观国际秩序的偏好以及对微观国际制度的预期。本文主要关注的是国家或国家集团秩序愿景对国际制度变迁的影响。在宏观上,国家对国际秩序的偏好源于国际社会的发展不均衡。在国际政治经济领域,国家对国际秩序的偏好主要体现为发展型秩序偏好和规则型秩序偏好。发展型秩序偏好强调尊重国家在国际政治经济事务中的自主性和国家发展模式的多样性,规则型秩序则试图在全世界推广主导国的社会制度与价值观,是一种以规则为基础的国际秩序。不同国家的基本偏好是秩序愿景产生差异的基础。在微观上,国家对微观国际制度的预期会随着制度环境、国家间互动和自身发展的变化而变化。这种预期主要表现为对制度的正反馈和负反馈两种形式。正反馈会激励行为体维持现状偏好,而负反馈会激励行为体改变既有制度并寻找新的出路。秩序愿景的可变性体现在对国际秩序中国家角色的认知、对国家间利益分配的预期以及对制度约束的态度三个方面。秩序愿景是国家对国际秩序的一种预期,前景理论有助于我们理解这种预期的变化过程。首先,前景理论指出预期形成的关键在于选择参照点。当某个选项的价值大于参照点时,该选项为正值;当该选项的价值小于参照点时,该选项为负值。由于参照点的不同,国家间的预期必然会存在差异,进而构成国家间秩序愿景的不均衡。其次,根据前景理论价值函数,可以得出三点推论:一是行为体在面临收益时会寻求规避风险,即选择“落袋为安”;二是行为体在面临确定的损失时,会选择冒险去博取小概率的获利,即选择“铤而走险”;三是行为体对损失较收益更具敏感性。这将有助于我们在环境恒变的背景下理解国家对制度预期变化的基本逻辑。行为体在面临收益时会寻求规避风险的行为表明,新的制度设计方案须充分证明其优于既有制度安排,否则该制度仍将处于基本均衡。行为体在面临收益时会寻求规避风险以及行为体对损失更具敏感性,这意味着国家在国际制度的新规则中会更关心收益分配问题。对国家而言,它们会比较新旧两种制度的利弊并分析哪种制度会给自身带来更高的收益,制度收益的高低是决定国家是否支持制度变迁的关键因素。最后,权重函数的推论也符合我们对国家的一般预期。国家往往会高估小概率事件的发生概率,而低估大概率事件的发生概率。因此,国家会对威胁自身安全的可能性因素产生过度反应,从而高估制度变迁的风险。在本文中,判断愿景均衡与非均衡的标准是:在一个国际制度运行的过程中,如果没有出现新的制度方案,这种情况被视为秩序愿景实现了完全均衡;如果出现了新的制度方案,但没有形成一个致力于该方案实现的国家集团,这种情况被视为秩序愿景实现了基本均衡;如果新制度方案和改革集团同时出现,这种情况被视为秩序愿景出现了非均衡。制度反馈与大国博弈是本文因果机制解释中的两个关键变量。制度反馈是指规则运转后产生的实际效果,这种效果往往与设计规则时的预期不完全一致。国际关系行为体会根据制度运行的具体情况调整自身的预期并采取行动。制度反馈在效果上可分为制度正反馈与制度负反馈两种类型。制度反馈在情境上可以分为前制度反馈、单一制度反馈和制度间反馈三种类型。前制度反馈是指在制度缺乏背景下,行为体对建立制度与不建立制度的预期比较;单一制度反馈是指在同一制度中,行为体根据制度反馈情况形成制度设计新方案并将其与原有制度设计的预期进行比较;制度间反馈是指在多个制度同时存在的情况下,行为体根据不同制度的反馈结果,形成对A制度与B制度规则的预期比较。大国围绕国际制度变迁进行的博弈会出现两种结果:一是大国在同一制度或制度构想下形成合作(大国合作),二是大国在同一制度或制度构想下形成对抗(大国对抗)。制度反馈和大国博弈分别处于制度变迁的不同环节并能独立发挥作用。明确研究的自变量和因变量后,下文将从制度均衡论的解释出发,建立两者间的因果机制,探究秩序愿景是如何在再均衡的过程中导致制度实现变迁的。国际制度变迁的因果机制链条表现为:秩序愿景差异→国家对制度变迁的方案选择→秉持不同方案的国家行为体进行博弈→不同形式的制度变迁。我们可以借用“科尔曼之舟(Coleman'sboat)”来理解国际制度变迁的进程。作为一种结构个体主义方法,“科尔曼之舟”是一种跨越宏观—微观层次的因果机制解释机制,具体包括宏观条件至微观条件、微观条件至微观结果和微观结果至宏观结果三部分。作为制度变迁的宏观条件,国家间的秩序愿景差异是国际社会发展不均衡的产物。在历史上,帝国主义国家与曾为殖民地的国家在历史上的不同经历塑造了它们不同的偏好和特质;在现实中,一些国家的不发达是其他国家发展的直接结果。从未来预期来看,发展路径不可能完全复制。弥合国家间愿景差异的过程塑造了国际制度产生与变迁的不同结果。首先,各国的秩序愿景在不同情境下的制度反馈会有所改变,进而引发各国对制度变迁的不同立场和方案选择。制度变迁的过程实质上是制度非均衡发生的过程。各国选择的制度变迁方案为制度变迁提供了微观条件。在这一环节中,核心问题并不是制度变迁的新方案如何产生,而是新方案如何能被选择。制度变迁的新方案既可能源于技术发展等外生因素的变化,也可能来自知识积累和规则路径依赖等内生因素的改变。新方案的产生在制度变迁过程中往往作为常量而非变量发挥作用。在绝大多数情况下,制度新方案的提出一般早于该制度安排的形成期,并且制度安排通常是在多种制度方案中进行选择或折中的结果。由于社会科学仍无法从源头上解释观念是如何形成的,因此我们也无法确定某个新方案是何时产生以及如何产生的,它只是在恰当的时候被选中罢了。新方案被选中的原因通常是该方案对主张者更为有利,这个问题其实仍然是制度的分配问题。尽管国际制度是弥合国家间愿景的产物,也会持续促进国家间愿景的均衡,但在制度运行一段时间后,由于各国资源禀赋的差异与制度非中性产生的作用,制度在运行过程中会给各国带来不同的反馈。获得正反馈的国家倾向于维护既有制度,因为既有制度对己方相对有利;而获得负反馈的其他国家则会逐渐丧失对制度的共有信念,并试图改变既有制度,进而选择制度变迁新方案。具体来说,国家间秩序愿景的非均衡在前制度反馈、单一制度反馈和制度间反馈的不同情境下会表现出不同的特点。其次,国家对制度变迁的不同立场与方案选择会引发制度变迁的新一轮博弈,这一过程的实质是制度再均衡。既有制度给国家带来的不同反馈会导致各国采取不同行动展开国家间制度博弈,这是制度变迁导致的微观结果。在这一环节中,对既有制度效率或公平产生不满的国家会协调出一种基于共同立场的制度变迁方案,转变为制度变迁的拥护者;而对既有制度满意的国家也会结成国家集团来应对支持制度变迁的国家集团。在国家理性的驱动下,曾经协调出共有信念的各行为体会围绕制度是否需要改革以及如何改革等问题进行博弈,其秩序愿景的差异在博弈过程中将再度突显。非均衡的秩序愿景会驱动各国通过制度博弈寻求新的均衡。在国际无政府状态下,国家既是规则的被动约束者,又是规则的主动执行者。各国总体收益最大化或者资源配置最优化等因素并不是影响国家间合作的核心问题,每个国家的绝对收益增加以及国家间相对收益的均衡才是关键所在。因此,各国如果不能够对新制度形成共有信念,这种秩序愿景的非均衡状态会使既有制度日益无法适应现实需求,导致的结果便是制度出现僵化。秩序愿景非均衡是制度变迁的动力来源,而只有秩序愿景的重新均衡才能实现制度变迁。最后,国家间博弈特别是大国博弈会导致国际制度出现变迁。作为一种宏观结果,国际制度变迁的形式不是固定和唯一的。国家间博弈的结果决定了制度变迁的形式。由于大国在国际体系中具备特殊的实力和影响力,因此大国博弈会影响新的共有信念是否形成以及如何形成等问题。大国能够在三方面影响其他国家的预期:其一,大国可以为国际制度的生成或变迁提供领导力(或成为阻力),从而改变其他国家对制度生成或变迁的预期。大国在提供国际公共产品、设置议题与议程以及协调不同国家(或国家集团)的预期等方面具有独特优势。其二,大国本身就是其他国家通过国际制度谋求合作或进行约束的对象。例如,中小国家在一体化问题上会希望大国参与进来,因为大国拥有丰富的资源禀赋、先进的生产技术和庞大的消费市场,是地区经济发展的活力源泉。又如,在地区安全问题上,中小国家通过吸纳大国加入国际制度的方式可以减轻地区内部大国的安全威胁。其三,大国参与该地区的一体化经济制度有利于树立该制度的权威。国际制度合法性的来源主要是各国的同意,大国的支持和认可显得尤为关键。在既有制度框架下,大国博弈与制度变迁会出现五种情形:一是当大国秩序愿景差异经协调达成一致时,其制度变迁主要表现为制度升级或制度微调;二是当大国秩序愿景差异协调后未能达成一致时,其制度变迁主要表现为旧制度进入僵化状态甚至出现制度退化;三是当旧制度的秩序愿景差异经协调仍无法达成共识时,旧制度陷入僵化状态,此时大国会引领部分国家达成建立新制度的共识,促使新制度生成;四是在新制度与旧制度并存的背景下,旧制度中的大国有可能推动该制度重新达成均衡(对制度进行升级或微调);五是在新制度与旧制度并存的背景下,旧制度中的大国可能会组建新的制度,推动新制度的生成。随着上述制度变迁结果的陆续出现,某个领域的国际制度实现了从无到有并从少到多,直至形成该领域的国际制度复合体(如图1)。基于前文的讨论,本文提出了一项核心假说和两项辅助假说。核心假说:秩序愿景是国际制度变迁的核心变量。当秩序愿景调和时可以驱动制度生成或升级,当秩序愿景疏离时会造成旧制度的僵化与新制度构想的产生。辅助假说1:秩序愿景差异通过制度反馈促使秉持不同制度变迁方案的国家形成国家集团。当处于前制度反馈阶段时,国家将对建立制度与不建立制度的预期进行比较,各国此时倾向于协调秩序愿景的差异。当处于单一制度反馈阶段时,国家的秩序愿景逐渐会从对制度变迁的共有信念转变为对制度变迁的不同立场。当处于制度间反馈阶段时,不同制度约束下的国家会倾向于协调秩序愿景的差异。辅助假说2:大国博弈的结果会影响秩序愿景的协调方式,进而影响制度变迁的形式。大国合作会推动制度在规则和成员上的扩展,大国对抗则会造成旧制度的僵化或新制度构想的失败。本文旨在探寻国际制度变迁的因果机制并解释其制度生成和变迁过程。作为案例分析的一种方法,过程追踪法是探究因果机制的一种有效手段。通过追踪和考察变量在不同时间节点的变化,可以得出在同一因果机制下制度变迁的不同结果。在案例选择上,本文整理了亚太地区经济一体化的主要制度构想并将其分为三组。第一组是亚太经济合作组织与亚太自由贸易区。这两者主要围绕亚太经济合作组织成员方关系的升级而展开,属于协调发展型愿景和规则型愿景的制度安排。第二组是东亚经济集团、东亚全面经济伙伴关系、东亚自贸区和《区域全面经济伙伴关系协定》,这些制度构想主要围绕以东盟为中心而展开的制度设计,以发展型愿景为基础。第三组是《跨太平洋战略经济伙伴关系协定》《跨太平洋伙伴关系协定》和《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》,这三者之间具有继承关系并以规则型愿景为基础。在这些制度构想中,东亚经济集团、东亚自贸区、亚太自由贸易区和东亚全面经济伙伴关系未能转变为国际制度,亚太经济合作组织、《跨太平洋战略经济伙伴关系协定》《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》和《区域全面经济伙伴关系协定》则成功转变为国际制度。这些制度构想的不同结局反映了亚太地区国际制度在变迁结果上的多样性,也有利于充分检验本文提出的因果机制。本文把亚太经济合作组织、《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》和《区域全面经济伙伴关系协定》三个既有制度作为主要检验对象,分别对应前制度反馈、单一制度反馈和多制度反馈情况下的秩序愿景均衡过程。对未能形成制度的其他构想,本文将在检验上述三个制度变迁的过程中分别提及并加以分析。作为亚太地区第一个旨在推动经济一体化的国际制度,亚太经济合作组织经历了秩序愿景从协调到疏离的过程,使得亚太经济合作组织经历了从制度生成、制度升级再到制度僵化和制度退化的过程。国际社会发展不均衡导致国家或国家集团秩序的愿景出现差异,进而导致这些国家对国际制度规则设计形成了不同的预期。澳大利亚和日本是亚太经济合作组织成立初期的主要推动者。在经济上,两国与亚太地区相关国家互补优势明显。澳大利亚可以向东亚出口原材料、能源、资金和技术,日本则可以向东亚地区转移产业并升级自身的产业结构,而东亚其他国家可以向日本和澳大利亚提供廉价劳动力和广大的消费市场。此外,两国对东亚地区也抱有各自的政治期待。对澳大利亚来说,澳大利亚的目标是融入亚洲。自第二次世界大战结束以来,澳大利亚的国内外政策较难获得东亚地区相关国家的认同,澳大利亚希望推动地区一体化以融入亚洲。对日本而言,日本一直谋求获得亚太地区经济领导权的地位,希望充当亚太地区经济发展的“头雁”,完成从经济大国到政治大国的转变。20世纪70年代,澳大利亚前总理高夫·惠特拉姆(GoughWhitlam)提出要“建立一个综合性地区组织”,日本前首相大平正芳(ŌhiraMasayoshi)提出了“太平洋共同体”的构想,日本前首相中曾根康弘(YasuhiroNakasone)随后也提出日本要成为亚洲、太平洋时代的中心国家的构想。在澳大利亚和日本的推动下,亚太地区产生了诸如亚太理事会(ASPAC)、太平洋贸易与发展会议(PAFTAD)和太平洋经济合作理事会(PECC)等机制。与澳大利亚和日本不同,东盟国家对亚太经济合作组织顾虑重重。东盟愿景的核心是保持自身发展与自主的平衡。在行为体关系上,东盟的核心关切是各国的自主性。东盟一些国家在近代以来长期是西方列强的殖民地,加之第二次世界大战后频发的地区冲突与国内族群冲突,这些因素使东盟一些国家非常依赖美国的军事保护。东盟国家既要深化与大国的政治和经济关系,又要避免因自身对大国的依赖而失去独立性。因此,保持在大国间的平衡并发挥“东盟中心”的作用便成为东盟国家追求的目标。在利益分配上,东盟国家并不希望错过深度参与国际分工的发展机会,但较弱的经济基础又让东盟国家担心贸易自由化会严重冲击本国的产业,在全球供应链和价值链中沦为西方的附庸。在制度约束上,东盟国家希望制度规则具有灵活性与包容性,应该以自愿原则为基础,尊重本地区国家的具体情况。在与东盟国家磋商的过程中,澳大利亚和日本意识到双方愿景的差异以及对东盟发展型偏好尊重的重要性。日本在1985年提出了尊重东盟主动性、促进民间机构主动性、只局限于经济领域合作和不要求在太平洋和大西洋间选边站队的四项合作主张。随着世界经济局势的发展,两个外生性事件进一步增强了东盟国家与太平洋地区发达经济体的协调动力:一是关贸总协定的乌拉圭回合谈判在1986年启动,其谈判结果将重塑多边贸易规则;二是欧洲和北美的区域一体化取得了重大进展,亚太地区各国意识到必须加强协作,才能提高自身在贸易谈判中的地位。基于上述情形,时任澳大利亚总理鲍勃·霍克(BobHawke)在1989年汉城会议上指出:“亚太地区的经济一体化程度正日益加深。我们可以发现推动地区国家间经济相互依存的优势。在不远的将来,亚太地区将被认为是推动全球经济增长的强劲动力。”1989年11月,在澳大利亚举行的12国外交部长与经贸部长会议宣布亚太经济合作组织正式成立。亚太经济合作组织部长级会议通过的《堪培拉声明》和《主席总结性发言》体现了双方协调愿景的努力,强调发达成员要为欠发达成员提供发展的条件,发达成员要开放市场。《主席总结性发言》还指出,合作应承认本地区的多样性,并且保证“公开对话”和“协商一致”。这为亚太经济合作组织后续的升级奠定了基础,但也为亚太经济合作组织的迟滞埋下了伏笔。通过提供常规沟通渠道,亚太经济合作组织的建立满足了参与国的最低需求,但仅此并不能满足发达成员和发展中成员的真正需求。因此,亚太地区各国围绕亚太经济合作组织的功能、成员资格和规则的强制性等议题展开了新的制度博弈。1990年亚太经济合作组织部长级会议成功举办后,时任马来西亚总理马哈蒂尔·穆罕默德(MahathirMohamad)于1990年12月提出了以日本为主导的东亚经济集团构想,希望能通过该组织加强成员在贸易和投资等领域的合作,增强本地区的政治经济实力。美国和澳大利亚对这一制度构想持反对意见,因为两国不愿坐视日本在其中发挥主导作用而自身遭到排斥。美国为此向日本施加压力,要求日本不要加入该集团。澳大利亚则在东盟内部寻求支持者,劝说印度尼西亚反对该方案。最终,马哈蒂尔提出的东亚经济集团这一制度构想未能实现。本次博弈的结果使各国意识到,重新建立一个新制度难度巨大,维护既有制度的运行可能是各国较好的选择。亚太经济合作组织的地位借此得以巩固。亚太各国建构竞争性制度的努力虽都未成功,却强化了亚太经济合作组织的作用,该组织也开启了其机制化进程。首先,亚太经济合作组织在1990年确立了贸易与投资数据审查、贸易促进、投资与技术转让、人力资源开发、区域能源合作、海洋资源保护和电信七个工作组。其次,1991年确立了亚太经济合作组织的战略目标、宗旨、合作基础、活动范围和加入标准,中国也正式成为该组织的成员。最后,1992年亚太经济合作组织成立了秘书处,同时也设立亚太经济合作组织基金。因此,亚太经济合作组织的规模不断扩大,其机制化程度也得以迅速提高。在此基础上,时任澳大利亚总理保罗·基廷(PaulKeating)提出,亚太经济合作组织在规格上要达到政府首脑的层次。基廷与美国时任总统乔治·布什、日本时任首相宫泽喜一(MiyazawaKiichi)、印度尼西亚时任总统苏哈托(HajiMohammadSuharto)进行了沟通。在写给布什的亲笔信中,基廷强调:“作为世界上唯一缺乏领导人定期会晤机制的地区,领导人会议机制的缺失必将导致该组织发展滞后”。日本和印度尼西亚接受了澳大利亚的提议,但美国对这一构想不置可否,直到克林顿在大选中获胜,局面才得以改变。按照澳大利亚的设想,亚太经济合作组织领导人会议最早可在1994年举办,届时印度尼西亚既是东盟的轮值主席国,又是1994年亚太经济合作组织会议的举办方,这可以增强印度尼西亚的国际地位并缓解其对东盟中心地位的担忧。新加坡内阁资政李光耀(LeeKuanYew)暗示基廷,印度尼西亚在这一问题上是谨慎的,更愿意以参与者的身份与会。亚太经济合作组织领导人会议最终确定由美国来举办。1993年,美国在西雅图成功举办了亚太经济合作组织领导人非正式会议,这意味着亚太经济合作组织的机制化取得进展。各国通过博弈,亚太经济合作组织确立了其在亚太经济领域的地位。4.秩序愿景非均衡的再次产生与亚太经济合作组织的制度僵化围绕议题、规则和利益分配展开的制度内博弈深刻影响着亚太经济合作组织的发展未来。亚太经济合作组织升级后的第一个博弈点是该组织的未来是“共同体”还是“大家庭”。在美国的推动下,亚太经济合作组织成立了秘书处,设立了亚太经济合作组织基金(美国和日本出资占比各为18%),还成立了“知名人士小组(EPG)”,旨在向各国提供亚太经济合作组织发展的建议。在此背景下,美国在西雅图会议上提出,亚太经济合作组织要从开放式合作转变为有约束性要求的共同体设想,这也导致规则型愿景与发展型愿景两者间出现了强烈冲突。由于发展中成员的普遍反对,亚太经济合作组织共同体的构想未能实现。亚太经济合作组织的第二个博弈点是贸易投资自由化的时间表问题。1994年亚太经济合作组织茂物会议提出了“贸易投资自由化、便利化和技术合作”三大支柱,并列出了贸易投资自由化的时间表,即发达成员和发展中成员应分别在2010年和2020年实现贸易投资自由化。基于不同的秩序愿景,各成员对时间表存在明显分歧。美国认为所有成员应同时完成贸易投资自由化;韩国、日本和马来西亚认为贸易自由化取决于自身的实际情况,不应该做出强制性时间要求;澳大利亚和中国则赞成印度尼西亚的最初提案,即发达成员和发展中成员可以分别在“两个时间表”(即2010年和2020年)内实现贸易投资自由化。在印度尼西亚的坚持下,“两个时间表”的意见写入《茂物宣言》,但这一问题的博弈仍在继续。1995年大阪会议为《茂物宣言》制定了具体的《行动议程》。在制定议程的过程中,美国提出了“灵活的协商一致(flexibleconsensus)”原则,试图绕过某些立场强硬的国家,以多数一致的方式强行推进议程。在1997年的温哥华会议上,发达成员试图通过“部门自愿提前自由化”来改变“两个时间表”。不过,最终还是发展中成员争取到了“未按照时间表完成承诺”的解释权。亚太经济合作组织的第三个博弈点是该组织成员在贸易投资自由化与技术合作两个问题上存在不同偏好。在1995年的茂物会议上,虽然技术合作与贸易投资自由化取得了同等地位,但后者的进度要远快于前者。发达成员认为经济技术合作应服务于贸易投资自由化,发展中成员则认为经济技术合作不应是贸易自由化的“配角”,应给予同等程度的重视。在1996年的苏比克会议上,亚太经济合作组织各成员虽然达成了《加强经济技术合作原则宣言》,但发达成员对此并不热心,认为经济技术合作长期停留在低水平,难以实现成员间的优势互补。美国与中国在秩序愿景上的差异对该组织制度内博弈的结果产生了较大影响。美国的秩序愿景有三个:一是防止类似“东亚经济集团”的构想再次出现,避免美国被排除在东亚贸易集团之外。二是借亚太经济合作组织的发展势头推动乌拉圭回合的进展。三是确立美国在全球事务中的领导地位,建立反映其利益和价值的世界秩序。与之相对应的是,中国在亚太经济合作组织的制度内博弈中一直支持东盟国家,提出了地区经济合作的“亚太经济合作组织方式”,对美国或日本完全掌握地区经济一体化领导权持否定态度。由于发展型愿景与规则型愿景在此阶段的差异逐渐扩大,两者很难实现协调。发达成员日益不满发展中成员的贸易保护措施,而发展中成员对发达成员在技术合作上的忽视态度也表达了强烈不满。双方难以协调的立场和态度导致亚太经济合作组织进入制度非均衡和僵化状态。在经历了多次制度内博弈后,亚太经济合作组织的愿景非均衡并没有得到缓解,而秩序愿景的长期失衡使亚太经济合作组织逐渐从制度僵化走向制度退化。首先,议题泛化客观上冲淡了亚太经济合作组织聚焦经济问题的主旨。例如,在1996年的苏比克会议上,美国代表提出亚太经济合作组织领导人会议应讨论安全议题。又如,在1997年的温哥华会议上,加拿大提出应增加对青年网络和公民社会等议题的讨论。虽然这两次提议最终未能完全落实,但随着2001年“9·11”事件的爆发,美国推动的反恐议题得到重视,2002年第九次亚太经济合作组织领导人非正式会议发表了“亚太经济合作组织领导人反恐声明”。此后,其他的安全和社会议题也被纳入亚太经济合作组织的讨论范围,例如2002年讨论了朝核问题,2003年讨论了卫生安全问题,2007年讨论了气候变化、能源安全和清洁发展等问题,2012年讨论了反腐败和透明度问题,2020年以来讨论了新冠疫情问题。在2022年和2023年,乌克兰危机与加沙冲突问题也成为亚太经济合作组织领导人非正式会议讨论的焦点。议题的扩散是亚太经济合作组织制度僵化的一种结果。其次,亚太经济合作组织经济一体化议程在竞争性制度的冲击下并未取得实质性进展。亚太经济合作组织的一个重要成就是推动了乌拉圭回合谈判的成功和世界贸易组织的建立。世界贸易组织成立后,各成员试图以亚太经济合作组织推动多哈回合谈判,但未能成功。愿景调和式构想的失败导致了愿景疏离式构想的出现。发达成员和高收入经济体开始寻求建立新机制和制定新的贸易标准。2005年,智利、新西兰、新加坡和文莱四国签订了《跨太平洋战略经济伙伴关系协定》。此后,美国、秘鲁、澳大利亚、越南和马来西亚五国也宣布加入该协定。尽管2010年亚太经济合作组织横滨会议提出要建立以亚太经济合作组织成员方为基础的亚太自贸区,试图重新掌握亚太经济一体化的大方向,但上述各方在亚太经济合作组织横滨会议的闭幕日上却宣布了《跨太平洋伙伴关系协定》谈判的启动,这无疑展示了以美国为首的部分国家建立新制度的愿景。虽然美国在特朗普政府时期退出了协该定,但日本主持了《跨太平洋伙伴关系协定》的后续谈判,并于2018年12月30日将其更名为《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》。在《跨太平洋伙伴关系协定》和《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》的刺激下,秉持发展型愿景的国家也开始寻求整合以东盟为中心的自由贸易协定,取得的成果主要表现为《区域全面经济伙伴关系协定》的签署。这意味着承载规则型愿景和发展型愿景的两种竞争性制度已经形成。随着《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》和《区域全面经济伙伴关系协定》的扩散,建立亚太自贸区的难度将会进一步增加。最后,亚太经济合作组织的权威性因大国对抗的原因而遭受较大冲击。作为一种非强制性国际制度,尽管亚太经济合作组织内的各成员间能一直维持最低限度的和谐空间,但一些国家在秩序愿景上存在较大差异,亚太经济合作组织推动贸易投资自由化的成果也存在一些问题。一方面,《茂物宣言》已经实现的目标并不是亚太经济合作组织推动的结果,而是在亚太经济合作组织推动地区经济一体化未果的情况下,地区国家通过彼此交叉签订具有约束性自贸协定的方式实现;另一方面,从2020年亚太经济合作组织对《茂物宣言》目标的最终评估来看,虽然亚太经济合作组织成员间的关税水平得以大幅降低,但农产品关税仍然较高。非关税壁垒虽然有所削减,但贸易救济措施有所增加。此外,服务业开放不均衡和投资环境提升有限等问题依然存在。综上,尽管亚太经济合作组织仍是亚太地区重要的国际制度,能够继续为其成员提供谈判平台,但在推动经济一体化方面的功能已有所退化。亚太经济合作组织的发展历程反映了秩序愿景均衡过程对制度变迁结果的影响,从而检验了本文的假说。(二)《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》:单一制度反馈下的制度变迁在亚太地区,规则型偏好的经济一体化制度设计主要以《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》为代表。世界贸易组织多哈回合谈判的破裂、2008年国际金融危机的爆发以及大国战略竞争加剧等因素使各国更难以调和彼此的愿景差异,而发达成员主张重塑国际贸易规则。在此背景下,《跨太平洋伙伴关系协定》和《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》等新制度应运而生。在亚太经济合作组织中,发达成员对该组织在推动地区贸易自由化方面一直抱有较高的期待。亚太经济合作组织曾经成功协调了不同成员间的秩序愿景,但在大国博弈和制度反馈中未能持续对问题提出新的最优解,进而导致制度的非均衡状态。以美国和日本为代表的国家相继推动了《跨太平洋伙伴关系协定》和《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》等制度的形成,旨在实现其规则型偏好并试图通过分别吸纳成员的方式对发展中经济体实现各个击破,使这些中小行为体接受规则型偏好的制度设计。在亚太经济合作组织制度变迁的过程中,该组织的一个重要贡献是推动关税贸易总协定乌拉圭回合谈判的成功以及世界贸易组织的建立。因此,在世界贸易组织成立后,各成员又试图以亚太经济合作组织为手段来推动多哈回合的谈判。然而,多哈回合谈判的破裂表明,亚太经济合作组织在推动世界贸易组织改革方面已经无法继续发挥其作用,而对新加坡议题的推动更是遥遥无期。在此背景下,部分行为体形成了新的国家集团以建立新的国际制度。反映规则型偏好的第一个新方案以新加坡、新西兰、智利和文莱四国在2005年签署的《跨太平洋战略经济伙伴关系协定》为代表,该协定试图构建一个高标准的自由贸易协议并最终形成一个多边的亚太自贸区。《跨太平洋战略经济伙伴关系协定》的内容不仅涵盖货物贸易、服务贸易、知识产权保护、金融和投资等内容,还包括劳工与环保等社会性议题。2.美日合作与《跨太平洋战略经济伙伴关系协定》的升级亚太相关国家之所以能达成《跨太平洋战略经济伙伴关系协定》,主要是因为亚太经济合作组织中的贸易自由化进程过于缓慢,各成员方对此极为不满,但这也契合了美国长期以来对改革国际贸易规则的期待。美国认为,发展中国家在全球化中获得了更多收益,因此美国在亚太经济合作组织的制度内博弈中也经常提出要“超越乌拉圭回合”。对此,美国将注意力转向了新建《跨太平洋伙伴关系协定》,并增加了贸易技术壁垒、原产地规则、供应链关系、竞争政策、反腐败与透明度等新内容,使该协定的相关标准全面超越了世界贸易组织。在世界贸易组织改革难以达成共识的背景下,美国试图通过大型自由贸易区在小范围内重塑国际贸易规则,然后吸纳其他国家加入并以此推动新规则扩散。在美国宣布加入新建《跨太平洋伙伴关系协定》的谈判后,澳大利亚、秘鲁、马来西亚、越南、日本、加拿大和墨西哥等国也相继加入谈判。虽然美国与其他国家在贸易规则与具体经济部门的利益方面存在冲突,但这些国家在经济动机和非经济动机的驱动下仍然同意了美国提出的高标准条款。在《跨太平洋伙伴关系协定》成员的11个国家中,有6个国家与美国签署了自贸协定,这表明这些国家接受美国的规则并不困难。虽然日本、新西兰、文莱、马来西亚和越南没有与美国签署自贸协定,但它们也可以接受《跨太平洋伙伴关系协定》中的相关条款。对日本来说,加入《跨太平洋伙伴关系协定》可以在国际贸易规则谈判以及地缘政治经济竞争中获得有利地位。越南和马来西亚则希望以此为契机推动国内经济改革,改善与美国的外交关系。新西兰作为发达成员,希望在地区自由贸易中发挥自身优势并加快自身融入亚洲的进程。2016年2月4日,《跨太平洋伙伴关系协定》正式签署。《跨太平洋伙伴关系协定》的相关构想由于美国的退出而未能实现。尽管如此,日本继美国之后掌握了后续谈判的主导权。日本参与建构新制度的主要考量是争夺地区的经济领导权和规则制定权。虽然日本一直追求在东亚地区经济事务中掌握主导权,但美国对其进行了防范和阻止。如日本在20世纪90年代曾发起建立亚洲货币基金组织(AMF)的设想因美国拒绝而未能实现。因此,美国主动退出《跨太平洋伙伴关系协定》反而为日本提供了一个契机,使日本有机会在地区经济一体化中主导贸易规则的制定,并以此作为与中国和美国进行谈判的筹码。2017年11月,日本继续推动《跨太平洋伙伴关系协定》中的11个成员国进行谈判,并在2018年3月完成了《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》的全部谈判。在谈判过程中,日本不惜在农产品问题上做出让步以协调各国存在的分歧,通过搁置部分争议条款的方式保留了《跨太平洋伙伴关系协定》中的大多数条款。英国、韩国和中国随后也提出了加入该协定的申请。其中,英国在2023年获准加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》。《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》在一定程度上加强了日本与其他签约国的政治经济关系,为日本在亚太经济博弈中提供了便利。作为体现规则型偏好的制度设计,《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》继承了《跨太平洋伙伴关系协定》的绝大多数条款,但对其做了三个方面的调整和修改,反映了主导国变化后的制度内博弈情境。其一,修改了协定的生效条件。《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》将生效条件修改为只需六个成员国批准即可生效,这大大降低了协定生效的门槛。其二,以附件的形式增加了相关保留条款。例如,《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》对文莱和马来西亚的协定生效日期在措辞上进行了修改,对加拿大与日本汽车行业的非关税壁垒问题的措辞进行了修改等。其三,搁置了部分有争议条款。《跨太平洋伙伴关系协定》中被暂停或搁置的条款一共有22条,涵盖海关监管与贸易便利化、投资、服务贸易中的跨境交付、政府采购、知识产权、透明度与反腐败等一般条款以及针对金融服务、电信服务、邮政服务和环境服务的特定部门条款。这些条款被暂停而不是被废除的原因在于签约国仍希望美国加入该协定,因为一旦美国重新加入,各方可以对暂停条款迅速重开谈判。对这些条款进行搁置的措施降低了各方谈判的难度,使相关方能迅速达成协议。从《跨太平洋战略经济伙伴关系协定》到《跨太平洋伙伴关系协定》,再到《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》,以规则型偏好为基础的制度建构与变迁案例检验了本文假说。首先,这三种制度构想的实现是从秩序愿景非均衡到秩序愿景再均衡的结果。发达成员与发展中成员的秩序愿景差异导致部分发达成员试图建立新的制度来实现自己的秩序愿景,而这些愿景差异通过上述三大制度构想的谈判方式重新形成了均衡。其次,这三种制度构想的产生和发展是对既有制度的反馈。现代贸易已经从传统贸易升级为供应链贸易,并正逐渐向数字贸易转型。亚太经济合作组织既不能协调行为体的立场推动世界贸易组织改革,也不能率先超越世界贸易组织的规则实现局部突破,因此陷入了制度非均衡状态。最后,大国博弈在秩序愿景再均衡中发挥了关键作用并影响了制度变迁的形式。在美国参与前,《跨太平洋战略经济伙伴关系协定》长期无人问津,但在美国参与后,直接谈判方迅速增加到12个,在规则约束性的范围和程度上都实现了制度升级。在美国决定退出后,日本在《跨太平洋战略经济伙伴关系协定》的基础上发挥其延续协定谈判的作用。由于日本与美国在综合实力方面存在差距,《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》的规则在《跨太平洋伙伴关系协定》的基础上出现了一定程度的退化,但相较于最初的《跨太平洋战略经济伙伴关系协定》而言仍是一种制度升级。(三)《区域全面经济伙伴关系协定》:多制度反馈下的制度变迁亚太地区承载发展型偏好的制度设计是《区域全面经济伙伴关系协定》。该协定的推进受到了《跨太平洋伙伴关系协定》和《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》的刺激,东盟和中国也随之调整了自身立场,在地区一体化方案上接受了部分发达成员的意见,为承载发展型偏好的地区贸易制度即《区域全面经济伙伴关系协定》的建立扫清了障碍,使《区域全面经济伙伴关系协定》的制度设计在维持灵活性和包容性的同时,还满足了一定程度的高标准要求。在亚太经济合作组织的制度博弈中,发达成员并不满意贸易投资自由化的时间表设置及其慢节奏的进展情况,而发展中成员对贸易投资自由化与经济技术合作的失衡也颇有微词。但总的来说,发展中成员在亚太经济合作组织的制度内博弈中实现了捍卫自身利益的目标。然而,在1997年的亚洲金融危机中,亚太经济合作组织的无所作为令东盟国家深感失望。东盟在国际贸易中非常依赖美日欧等发达经济体,但美国在1997年亚洲金融危机中对危机发生国的援助提出了很多前提条件,国际货币基金组织的救助条件也十分苛刻,日本提出成立亚洲货币基金组织的构想也被美国扼杀在摇篮中。在此背景下,东盟于1997年12月邀请中日韩三国领导人在马来西亚举行会谈,以讨论应对危机和深化东亚地区经济合作等问题。此后,东盟(10+1)、东盟与中日韩(10+3)模式逐渐机制化,并发展成为东盟峰会,以东盟—中国为中心的地区合作机制初步建立起来。2000年,中国提出了建立中国—东盟自贸区的倡议,东盟以此为契机相继与中国(2002年)、印度(2003年)、日本(2003年)、韩国(2004年)、澳大利亚(2005年)和新西兰(2005年)启动了双边自贸区谈判,也达成了一些阶段性协议。经过实践,亚太地区的经济合作逐渐形成了以东盟为轴心,以其他国家为轮辐的合作模式,但东盟、日本和中国对这种合作模式的未来在秩序愿景上产生了分歧。从中国和日本的角度出发,两国都尊重东盟作为功能性中心的地位,但也分别提出了体现自身偏好的一体化方案。2001年和2002年,由东亚各国专家学者组成的东亚展望小组(EastAsianVisionGroup)和东亚研究小组(EastAsianStudyGroup)建议构建东亚自贸区。2004年,东盟与中日韩(10+3)经济部长会议决定成立专家组进行可行性研究,由中国和韩国分别牵头组织第一阶段和第二阶段的研究。2005年,东亚峰会正式确立了中国提出的基于东盟与中日韩(10+3)的东亚自贸区构想。2006年,日本提出建立东亚全面经济伙伴关系框架(CEPEA),该框架既包括东盟与中日韩(10+3),还包括澳大利亚、新西兰和印度。由于东盟对推动地区经济一体化的意愿并不强烈,因此对东亚自贸区和东亚全面经济伙伴关系框架这两个方案都采取了拖延策略。首先,东盟内部的一体化建设远未完成。对东盟而言,2007年,东盟虽然通过了《东盟宪章》和《东盟经济共同体蓝图》,但在2015年才建成东盟共同体,东盟并没有做好进一步扩大地区经济一体化的准备,担心更大范围的地区一体化会稀释东盟一体化。其次,建立更大范围自贸区的需求对东盟来说并不紧迫。拖延与中国、印度、日本、韩国、澳大利亚和新西兰六国建立自贸区协定的谈判有利于东盟把握主动权,达成对其相对有利的贸易条件。最后,东盟希望维持大国关系的平衡。20世纪90年代,东盟对外贸易市场主要是美日欧等国家和地区,中国还不是其重要的贸易伙伴,但在20世纪90年代末期,东盟试图加强与中国的经济关系并以此对冲严重依赖西方市场的经济风险,中国与东盟的贸易额随后迅速增加,从1991年的83.6亿美元增长到2022年的9753亿美元,中国自2009年起便成为东盟第一大贸易伙伴。东盟对中国的经济依赖也引起了东盟的顾虑。因此,东盟对中国在亚太地区经济合作领域提出的相关方案保持了审慎的态度。与此同时,东盟也表示不可能直接支持日本提出的相关方案。有学者认为,中日两国在经济上的博弈客观上也给亚太地区经济一体化带来了刹车效应。2008年,美国突然宣布加入并推动《跨太平洋战略经济伙伴关系协定》的谈判,亚太地区的相关国家也随之调整了自身预期和秩序愿景,认为建立《区域全面经济伙伴关系协定》已刻不容缓。东盟认为,《跨太平洋伙伴关系协定》和《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》的制度设计冲击了东盟在地区经济合作中的中心地位。大国间的竞争虽然有利于东盟在地区经济合作中发挥其功能性中心的作用,但东盟对中日两国提出的方案摇摆不定,这严重影响了东盟中心作用的实现。《跨太平洋伙伴关系协定》和《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》的出现,不仅在理念上对东盟带来竞争的压力,而且在事实上削弱了东盟集体行动的作用,东盟必须在地区经济合作中发挥作用才能使其不被虚化和边缘化。对中国来说,支持以东盟为中心的自贸区建设不仅符合中国“发展中国家是基础”的外交理念,而且蕴含着打破“中国威胁论”与维护“和谐睦邻”的战略考量。对美国和日本而言,作为一种基于战略竞争目的而形成的制度制衡,《跨太平洋伙伴关系协定》和《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》不仅会给中国带来贸易与投资的替代效应和转移效应,而且具有将中国排除在国际贸易规则制定之外的意图。为应对挑战,中国开始调整政策并接受了“10+6”的成员范围和“货物贸易+投资+知识产权”的议题设置。日本对《区域全面经济伙伴关系协定》的态度较为复杂。一方面,达成“东亚全面经济伙伴关系(CEPEA)”是日本一直推动的议题,如果日本不加入《区域全面经济伙伴关系协定》,意味着日本要放弃争夺东亚领导权,但《区域全面经济伙伴关系协定》的开放程度并不如《跨太平洋伙伴关系协定》;另一方面,虽然《跨太平洋伙伴关系协定》更符合日本在地区经济一体化的秩序愿景,但其中的很多内容也对日本的农产品和汽车产业产生冲击。2010—2013年,日本面临对《区域全面经济伙伴关系协定》和《跨太平洋伙伴关系协定》两个竞争性贸易协定进行选择的难题。日本既不忍心放弃东盟和中日韩的市场,也不想失去制定国际贸易新标准的机遇。日本最终决定同时参与两个协定的谈判,试图将《区域全面经济伙伴关系协定》作为与美国进行博弈的工具,同时以《跨太平洋伙伴关系协定》作为影响《区域全面经济伙伴关系协定》规则制定的工具。2011年8月,中日两国共同提出了《关于加快建立东亚自贸区和东亚全面经济伙伴关系的倡议》,这也为开启《区域全面经济伙伴关系协定》谈判扫清了主要障碍。2022年1月1日,《区域全面经济伙伴关系协定》正式生效,其成员包括文莱、柬埔寨、老挝、新加坡、泰国和越南等6个东盟成员和中国、日本、新西兰和澳大利亚4个非东盟成员。《区域全面经济伙伴关系协定》的生成同时受到发展型愿景和规则型愿景的影响,具体表现在两方面。第一,《区域全面经济伙伴关系协定》体现了发展中成员特别是东盟国家的秩序愿景。首先,该协定在行为体关系上承认了东盟的中心地位和主导作用。《区域全面经济伙伴关系协定》在谈判过程中不仅在文本中采用了已有的东盟“10+1”自贸区协定,而且“承认东盟在新兴区域经济架构中的中心地位以及东盟自贸区伙伴在支持和促进经济一体化、公平经济发展和加强参与国经济合作方面的利益。”其次,在利益分配上重视经济技术合作。相较于《跨太平洋伙伴关系协定》和《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》的高标准要求,《区域全面经济伙伴关系协定》的一大特色是经济技术合作,合作宗旨是缩小各方的发展差距,在《区域全面经济伙伴关系协定》中实现互利最大化。经济技术合作的内容也是最早完成磋商的一章,反映了参与国对发展中成员秩序愿景的重视。最后,在规则强制性上坚持“渐进式自由化”。考虑到参与国的不同发展水平,《区域全面经济伙伴关系协定》将采取包括规定特殊和差别待遇在内的适当形式向最不发达的东盟成员国提供额外的灵活性。《区域全面经济伙伴关系协定》安排的货物贸易自由化过渡期以及服务贸易负面清单过渡期等措施都体现了对发展中成员的包容性。第二,《区域全面经济伙伴关系协定》也受《跨太平洋伙伴关系协定》和《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》制度反馈的影响。《区域全面经济伙伴关系协定》的成员包括《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》中的日本、新加坡、文莱、马来西亚、越南、澳大利亚和新西兰7个成员,中国和韩国也提出申请加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》,尽管《区域全面经济伙伴关系协定》在开放的深度与广度上不及《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》,但仍参考了《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》较多的规则,其目标是建立一个“现代、全面、高质量与互惠的经济伙伴协定”。《区域全面经济伙伴关系协定》与《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》的文本相似度达到49.25%,是与《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》相似度最高的自贸协定之一。从议题上看,《区域全面经济伙伴关系协定》在货物贸易最终零关税产品数整体上将超过90%,服务贸易和投资总体开放水平显著高于东盟“10+1”的自贸协定,还纳入了高水平的知识产权、电子商务、竞争政策和政府采购等现代化议题。此外,《区域全面经济伙伴关系协定》的规则设置也在一定程度上体现了发达成员的意见。《区域全面经济伙伴关系协定》的制度变迁也检验了本文提出的假说。首先,中国、日本和东盟在秩序愿景上的疏离导致一体化制度建设一直处于停滞状态,而这些秩序愿景的再次调和促进了《区域全面经济伙伴关系协定》的生成。其次,制度反馈增强了行为体之间协调秩序愿景的紧迫性,为发展型愿景的制度生成提供了动力。在亚太经济合作组织的实践中,发展中成员获得了与发达成员互动的经验,促进了“东盟+”方式的形成。在21世纪的前十年,东盟一直充当东亚地区经济合作的主角,但东盟对中国和日本两国提出的相关方案保持了相对模糊的态度,客观上削弱了东盟作为功能性中心的作用。《跨太平洋伙伴关系协定》和《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》的制度构想直接刺激了东盟对地区经济一体化方面的危机感,《区域全面经济伙伴关系协定》的相关规则也深受《跨太平洋伙伴关系协定》和《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》规则的影响,一定程度上兼顾了灵活性和高标准的要求。最后,大国博弈的结果深刻影响了制度生成的方式,也影响了东亚自贸区、东亚全面经济伙伴关系和《区域全面经济伙伴关系协定》的变迁结果。东亚自贸区和东亚全面经济伙伴关系方案因主导权的竞争使东亚地区一体化进程陷入停滞状态,导致这两个方案最终未能实现,但中日两国间合作促进了《区域全面经济伙伴关系协定》谈判的开启和协定的最终达成。
本文对亚太地区经济一体化的制度变迁进行了探究,解释了单一制度及制度复合体的变迁过程。首先,亚太地区的制度稀缺性与制度复杂性在本质上是相同的现象,两者都是秩序愿景差异未能得到有效协调的结果,兼具发展型偏好与规则型偏好的亚太经济合作组织进展缓慢,导致承载不同愿景的竞争性制度的出现。其次,制度反馈是引起秩序愿景非均衡的持续动力。制度反馈不仅会验证制度运行的结果是否符合行为体的预期,而且由于同一规则下“赢家”和“输家”的出现,必然导致制度非均衡的出现,从而引发制度变迁。最后,大国博弈会影响行为体之间的秩序愿景能否再次均衡,从而促进或阻挠制度的生成与变迁。需要强调的是,大国博弈的重要性不仅在于大国本身,更在于它们代表了体系中有类似愿景行为体的利益。本文从理论和经验的角度解释了亚太经济一体化的制度变迁,但仍有三个问题值得关注和讨论。第一,亚太经济合作组织、《区域全面经济伙伴关系协定》和《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》在未来会如何演变?本文认为,这三个制度在未来将会平行发展,在机构实体上会保持竞争,在规则上会互有借鉴。亚太经济合作组织将继续以地区领导人论坛和非正式谈判场合的方式发挥作用,而承载了不同愿景的《区域全面经济伙伴关系协定》与《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》将出现制度竞争。未来是否可能会出现制度融合或者被新的制度替代,这要取决于中美战略关系的演进和不同秩序愿景协调的结果。第二,如何看待亚太地区贸易领域制度竞争的影响?一方面,制度竞争导致贸易规则的碎片化及对非成员的贸易保护;另一方面,制度竞争也推动亚太经济一体化迈出了实质性一步,竞争有利于促使参与方寻找更好的策略,从而促进了愿景协调与制度变迁。第三,如何看待美国在亚太经济一体化中的态度变化?虽然美国号称自己是“自由国际秩序”的倡导者,但在亚太经济一体化方面采取了不断“去自由化”的措施。克林顿政府时期主张建立容纳发达成员与发展中成员的“太平洋共同体”,在奥巴马政府时期则被缩水为“规则型愿景”的《跨太平洋伙伴关系协定》,在特朗普政府时期更是退化为双边贸易谈判,在拜登政府时期则转变为封闭的、结盟的和以大国战略竞争为核心驱动的“小院高墙”和“供应链联盟”。美国对地区国际制度的态度变化反映了其国内不同集团在规则型偏好上的分裂立场,美国正从国际公共产品的制造者转变为索取者。亚太经济一体化在未来可能会发生三种转向。第一,从地域中心到愿景中心。亚太地区发展不平衡以及行为体间的秩序愿景差异导致跨区域合作比区域合作更容易。欧日经济伙伴关系、《数字经济伙伴关系协定》和《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》的扩员以及“印太经济框架”构想都体现了共同愿景发挥的主导作用。第二,从东盟中心到大国中心。在大国战略竞争背景下,东盟内部立场的不一致性将导致其功能性中心地位的衰落。新加坡、马来西亚、越南和文莱四国分别加入《跨太平洋伙伴关系协定》和《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》,菲律宾等国在中国南海问题上的立场以及缅甸等国存在的潜在国内危机等都证明了东盟成员在不同议题上的分裂立场,这些因素削弱了东盟集体行动的能力。第三,超越世界贸易组织规则。随着亚太地区关税壁垒的日渐降低,传统贸易问题已不再是各国的主要矛盾。供应链、价值链和数字贸易日益成为各国博弈的新焦点,包括劳工标准、环境保护、反腐败和透明度等其他社会性议题成为贸易谈判的关键问题,新的贸易协定对世界贸易组织规则的超越已经出现。对中国而言,亚太经济一体化的制度竞争既是机遇也是挑战。我们既要坚定支持发展型秩序愿景,在国际贸易规则的制定中主动维护发展中成员的利益,也要以高水平的对外开放迎接国际经济领域的新发展和新变化,大力推进现代化产业体系建设,加快发展新质生产力,为不同秩序愿景的协调提出中国方案、贡献中国力量。作者：刘胜湘,上海外国语大学中东研究所教授；唐探奇,上海外国语大学国际关系与公共事务学院、中东研究所博士研究生使用手机浏览器扫描左方二维码
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