陕西省宝鸡市中级人民法院

行 政 判 决 书

(2020)陕03行终13号

上诉人（原审被告）陇县自然资源局，住所地：陇县城关镇北大街9号。

委托代表人冯周虎，任该局局长。

诉讼代理人吕陇军，系该局工作人员。

被上诉人（原审原告）陇县庙沟石料厂。住所地陇县温水镇闫家湾村，统一社会信用代码91610327276949356435。

法定代表人孙悦雯，任厂长。

委托代理人孙召绪，该厂职工。

上诉人陇县自然资源局因不履行采矿许可延续登记法定职责一案，不服宝鸡市金台区人民法院（2019）陕0303行初20号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。

原审判决认定，被告陇县自然资源局的前身原陇县国土资源局于2009年6月发出《采矿权出让公告》，拟出让陇县庙沟石灰岩矿，原告庙沟石料厂通过竞买取得该矿的采矿权，双方于2009年7月23日签订了《采矿权出让合同》，并缴纳了采矿权使用费，约定被告出让矿山服务年限为25年，出让资源储量为可采储量150万吨。依原告申请，被告给原告每年分别办理采矿许可证，有效期一年。2017年4月6日，被告给原告的采矿许可证有效期限为2017年4月6日至2018年4月6日，期限届满前，原告向被告申请办理下一年度的采矿许可证，被告未予办理，在原告一再申请后，被告于2018年12月12日给原告作出了复函，复函称因原告存在越界开采行为，对行政处罚决定未履行，对越界开采范围未恢复治理，故对原告的报告不予受理，并退回资料。原告认为被告拒不受理于法无据，该行政行为违法，提出行政诉讼。

原审法院认为，被告陇县自然资源局作为政府主管部门，具有受理原告的申请、进行审查并决定是否颁发许可证的法定职责。国务院颁布的《矿产资源开采登记管理办法》第七条规定：“采矿许可证有效期满，需要继续采矿的，采矿权人应当在采矿许可证有效期届满的30日前，到登记管理机关办理延续登记手续。采矿权人逾期不办理延续登记手续的，采矿许可证自行废止”。第十六条规定：“采矿权人在采矿许可证有效期内或者有效期届满，停办、关闭矿山的，应当自决定停办或者关闭矿山之日起30日内，向原发证机关申请办理采矿许可证注销登记手续。”《中华人民共和国行政许可法》第六条规定：“实施行政许可，应当遵循便民的原则，提高办事效率，提供优质服务。”被告陇县自然资源局不履行行政许可职责，原告并未放弃申请，一直在向被告提出申请，被告随时可以审查并予以许可，不能说就局限于对原告在原许可期限届满前的申请进行审查，被告的不作为状态一直持续存在，故原告的起诉没有超过法定起诉期限。

原告庙沟石料厂作为矿业开采的企业法人，其通过对被告的公告投标并与被告签订合同合法地取得了采矿权，也获得了被告颁发的《采矿许可证》，因原告存在越界开采行为，被告对原告给予了行政处罚，原告没有自觉履行该处罚决定，被告应通过法定程序申请人民法院执行，由于被告超过法定期限申请执行，导致了陇县人民法院裁定不予执行。原告是否停止违法行为、并对越界破坏的地貌进行恢复治理，被告也没有进一步的调查了解并作出结论。行政许可与行政处罚是两个法律关系，原告依法取得的权利应当得到保护，若其有违法行为，执法者也有权对其处罚，《中华人民共和国行政许可法》第六十六条规定“被许可人未依法履行开发利用自然资源义务或者未依法履行利用公共资源义务的，行政机关应当责令限期改正；被许可人在规定期限内不改正的，行政机关应当依照有关法律、行政法规的规定予以处理。”《矿产资源开采登记管理办法》第三十一条规定：“登记管理机关应当对颁发的采矿许可证和吊销的采矿许可证予以公告”，吊销许可证是行政处罚的种类之一，若原告有违法行为并达到了足以对其吊销许可证的程度，被告则应按法定程序作出相应处罚，而被告拒绝受理原告的申请、不予许可显然没有法律依据。即使原告没有履行处罚决定，也不能成为被告不予许可的正当理由。

原告庙沟石料厂上一年度许可证有效期于2018年4月6日届满，且在陇县其他部门也办理了相应的手续，被告应为原告办理新一年度的许可证。陇县县委县政府在“开展破坏生态环境行为专项整治工作”的通知指出，在工作重点中关于矿山整治专项行动只涉及弃渣废石贮存处置问题和矿山生态恢复工作，并没有规定关闭矿山。被告显然采取了不颁发采矿许可证这一刀切的简单方法开展矿山整治专项行动。被告答辩意见称：“《陇县矿山整合方案》，拟将现有的5家灰岩矿整合为3家，原告在整治整合企业名单内，属关闭整合对象。”可见是被告因其县上产业整合的需要而不给原告办理许可延期，但被告并未提出合理理由和法律依据，其行为明显违反了《中华人民共和国行政许可法》、《矿产资源开采登记管理办法》的规定。对被告陇县自然资源局的辩解意见，原审法院不予支持。应确认被告拒绝受理原告申请的行为违法，并判令其在一定期限内履行。

原审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十二条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十一条之规定，判决：一、被告陇县自然资源局拒绝受理原告庙沟石料厂许可申请的行为违法；二、被告陇县自然资源局在本判决生效后三十日内给原告陇县庙沟石料厂办理《采矿许可证》相关手续。案件受理费五十元由被告陇县自然资源局承担。

上诉人陇县自然资源局的上诉请求：撤销一审判决，依法改判驳回被上诉人的起诉。上诉理由：（一）被上诉人的起诉超过了法定的起诉期限，人民法院应依法驳回其起诉。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四条之规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。依据《中华人民共和国行政许可法》第五十条第二款之规定，请求延续行政许可期限的，行政机关履行法定职责的期限为行政许可有效期届满之前。被上诉人采矿许可证原核定的有效期届满之日为2018年4月6日，故被上诉人若认为被告未履行法定职责，应在2018年10月6日前提出起诉，但被上诉人的起诉时间为2019年1月4日（起诉状载明日期）之后，故被上诉人的起诉超过了法定的起诉期限。上诉人在一审开庭答辩时，首先即提出了被上诉人超过起诉期限起诉的问题，但一审法院却置客观事实于不顾，强行作出实体判决，显属错误。（二）一审认定事实、适用法律错误。一审判决认定，行政许可与行政处罚是两个法律关系，即使被上诉人存在诸多违法行为，上诉人也应当为其办理采矿许可证延续登记手续。一审法院的这一认定，实属对行政许可、法律规定的曲解。行政处罚和行政许可虽属两类法律关系，但其具有内在的关联性，行政部门完全有权根据许可对象守法合规经营的情况来决定是否予以许可。如一审法院认定的那样，即使许可对象存在诸多违法情形，也应该对其无条件许可延期，则行政许可制度完全失去了存在的意义。（三）一审最终的判决结果超越了司法权限。行政诉讼是由人民法院对行政机关行政行为的合法性进行司法审查，但法院不能代替行政机关作出行政决定。能否对被上诉人的《采矿许可证》进行延续登记，只能由上诉人依据法律法规及相关政策作出决定。一审法院直接判令上诉人给被上诉人办理采矿许可证相关手续，超越了司法权限，剥夺了上诉人的行政决定权。

被上诉人陇县庙沟石料厂答辩认为：一审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。

经审理查明，2009年7月23日，被上诉人陇县庙沟石料厂与原陇县国土资源局签订《采矿权出让合同》，同月27日交清采矿权价款，取得位于陇县温水镇闫家湾村庙沟组的石灰岩采矿权。2017年4月6日，原陇县国土资源局向被上诉人庙沟石料厂颁发《采矿许可证》，该证载明有效期为2017年4月6日至2018年4月6日。在该证有效期届满30日前，被上诉人向原陇县国土资源局提交采矿权延续登记申请，原陇县国土资源局未作回复。2018年12月12日，原陇县国土资源局向被上诉人作出《关于陇县庙沟石料厂<关于再次申请加快办理采矿许可证延期的请示报告>的复函》，内容为：“我局对你石料厂申请‘关于再次加快办理采矿许可证延期的请示报告’（陇庙厂字[2018]13号）文件收悉后，我局高度重视，经查阅你矿相关资料，并邀请相关具有资质的测量单位进行实地踏勘，发现你矿存在越界开采行为，并就我局对你厂越界开采行为处罚决定未履行，并对越界开采范围未进行恢复治理，故对你厂提出办理采矿许可证延期报告不予受理，资料退回。”

另查，2018年6月13日，原陇县国土资源局以被上诉人越界开采为由，作出行政处罚决定书，同日向被上诉人送达。2019年5月5日，上诉人陇县自然资源局向陇县人民法院申请强制执行该行政处罚决定。2019年6月4日，陇县人民法院作出裁定，以上诉人逾期申请且无正当理由为由，裁定不予受理。

另案查明，2019年3月15日，原陇县国土资源局被撤销，其矿产资源管理职能由同日成立的陇县自然资源局行使。

本院认为，上诉人陇县自然资源局作为县级人民政府地质矿产主管部门，具有对本行政区域内由其主管的矿产资源进行采矿权延续审批许可的法定职责。

《矿产资源开采登记管理办法》第七条规定：“采矿许可证有效期，按照矿山建设规模确定：大型以上的，采矿许可证有效期最长为30年；中型的，采矿许可证有效期最长为20年；小型的，采矿许可证有效期最长为10年。采矿许可证有效期满，需要继续采矿的，采矿权人应当在采矿许可证有效期届满的30日前，到登记管理机关办理延续登记手续。”本案双方当事人的争议之一是被上诉人是否在采矿许可证期限届满30日前提出延续申请。被上诉人主张向上诉人工作人员当面提交过，上诉人予以否认，但上诉人陈述日常工作中收到采矿许可延续申请并未进行登记。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条规定：“在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。但有下列情形之一的除外：（一）被告应当依职权主动履行法定职责的；（二）原告因正当理由不能提供证据的。”因此，虽然被上诉人没有举证证明在采矿许可证期限届满30日前提出延续申请，但是有正当理由。而且，原陇县国土资源局向被上诉人作出的《关于陇县庙沟石料厂<关于再次申请加快办理采矿许可证延期的请示报告>的复函》也没有以被上诉人超期申请为不予受理的理由，相反，由其内容可以推断出该复函的作出是由于被上诉人提出申请后的一再催促。因此，可以认定被上诉人在采矿许可证期限届满30日前提出了延续申请。

被上诉人在采矿许可证期限届满30日前提出了延续申请，上诉人2018年12月12日才作出复函，决定不予受理。也就是说，直到2018年12月12日，上诉人才明确拒绝履行。被上诉人于2019年1月提起本案诉讼，并未超过起诉期限。

《中华人民共和国行政许可法》第三十二条规定：“行政机关对申请人提出的行政许可申请，应当根据下列情况分别作出处理：（一）申请事项依法不需要取得行政许可的，应当即时告知申请人不受理；（二）申请事项依法不属于本行政机关职权范围的，应当即时作出不予受理的决定，并告知申请人向有关行政机关申请；（三）申请材料存在可以当场更正的错误的，应当允许申请人当场更正；（四）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容，逾期不告知的，自收到申请材料之日起即为受理；（五）申请事项属于本行政机关职权范围，申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照本行政机关的要求提交全部补正申请材料的，应当受理行政许可申请。行政机关受理或者不予受理行政许可申请，应当出具加盖本行政机关专用印章和注明日期的书面凭证。”根据上述规定，对于行政许可申请，行政机关在决定是否受理时应当审查的是该申请事项是否本机关职权范围、申请材料是否齐全、是否符合法定形式。上诉人作出的复函决定对被上诉人的延续登记申请不予受理，但理由是被上诉人存在违法行为，且对行政处罚决定确定的义务未履行，适用法律显然错误。如前所述，被上诉人的延续登记申请属于上诉人的职权范围，上诉人在收到被上诉人的申请后并未告知被上诉人补正材料，根据上述规定第（四）项，视为上诉人已受理被上诉人的延续登记申请。

《中华人民共和国行政许可法》第五十条第二款规定：“行政机关应当根据被许可人的申请，在该行政许可有效期届满前作出是否准予延续的决定；逾期未作决定的，视为准予延续。”本案中，上诉人在被上诉人的采矿许可证有效期届满前未作出是否准予延续的决定，视为对被上诉人的采矿许可准予延续。被上诉人第二项诉讼请求是要求“判令被告限期履行给原告办理采矿许可证延期的行政职能”，在已经视为准予延续的情况下，再判决行政机关办理采矿许可延续登记已无意义。

一审判决认定事实基本清楚，但适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第七十条第（二）项、第七十四条第二款第（三）项之规定，判决如下：

一、撤销宝鸡市金台区人民法院（2019）陕0303行初20号行政判决；

二、撤销原陇县国土资源局2018年12月12日向被上诉人作出的《关于陇县庙沟石料厂<关于再次申请加快办理采矿许可证延期的请示报告>的复函》；

三、确认上诉人陇县自然资源局针对被上诉人陇县庙沟石料厂提出的采矿许可延续申请不履行法定职责违法。

本案一、二审案件受理费各50元，均由上诉人陇县自然资源局承担。

本判决为终审判决。

审 判 长　　杨　艳

审 判 员　　沈小波

审 判 员　　赵　燕

二〇二〇年四月二日

法官助理　　冯建华

书 记 员　　仝宝杉