山东省无棣县人民法院

　　行 政 裁 定 书

　　（2024）鲁1623行初34号

　　原告付某

　　被告某经济开发区自然资源局，住所地山东省某经济开发区管理委员会社会服务中心2022室。

　　法定代表人付俊行，局长。

　　被告某经济开发区管理委员会，住所地山东省某经济开发区某三路滨港九路交叉口。

　　法定代表人张立波，主任。

　　出庭负责人路辉，副主任。

　　被告山东省人民政府，住所地山东省济南市历下区省府前街1号。

　　法定代表人周乃翔，省长。

　　委托诉讼代理人汲广辉，山东省人民政府工作人员，代理权限为一般代理。

　　原告付某与被告某经济开发区自然资源局（以下简称“某自然资源局”）、某经济开发区管理委员会（以下简称“某管委会”）、山东省人民政府不履行土地承包经营权登记职责及行政复议一案，向本院提起行政诉讼。本院于2024年7月2日立案后，依法向被告某自然资源局、某管委会、山东省人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2024年9月19日公开开庭审理了本案。原告付某及其委托诉讼代理人姚金贺，被告某自然资源局法定代表人付俊行，被告某管委会出庭负责人路辉、上述两被告共同委托诉讼代理人窦浩君，被告山东省人民政府委托诉讼代理人汲广辉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

　　原告付某诉称，原告付某系某经济开发区某镇村民，1985年起承包经营德惠河坝上的8亩土地。2005年在自己承包经营的土地上养鸡，2019年春季原告的养鸡棚被镇政府强制拆除，但没有得到任何补偿或赔偿。现在这块土地仍由付某经营使用，但是没有颁发农村土地承包经营权证等不动产权证。2024年1月24日付某向被告某自然资源局邮寄《土地确权申请书》，EMS特快单号为1200959447917，某自然资源局未回复，也未进行土地权属登记。原告向山东省人民政府提起行政复议，山东省人民政府以土地承包经营权的首次登记应当由发包方持土地承包经营合同等材料，向不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构申请不动产登记为由驳回了原告的复议请求。原告认为根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第六条、第七条；《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二条；《不动产登记暂行条例》第七条规定，某自然资源局、某管委会未履行公开土地管理信息职责，未建立健全地籍数据库。根据《中华人民共和国民法典》第二百六十条规定，荒地、滩涂、农田水利设施属于集体土地，2023年10月20日某镇划归开发区代管，开发区有职责对付某的土地确权申请进行调查、登记。综上，行政复议决定书认定事实不清、适用法律错误。其未给原告进行不动产登记侵犯了原告的合法权益，请求撤销鲁政复驳字［2024］571号《驳回行政复议请求决定书》；确认某管委会、某自然资源局未在法定期限内处理土地确权申请的行为违法，责令其对原告提出的土地确权申请进行不动产登记。

　　原告付某提交土地确权申请书、邮寄土地确权申请记录各一份。证实，2024年1月24日原告向某自然资源局邮寄申请书，某自然资源局未回复也未登记。

　　被告某自然资源局辩称，一、付某以个人名义申请土地承包经营权首次登记，主体不适格。付某诉称案涉土地由其经营使用，但没有颁发农村土地承包经营权证，要求办理土地承包经营权首次登记。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第三条第二款规定：“农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式”；根据《不动产登记暂行条例》第五条规定：“下列不动产权利，依照本条例的规定办理登记：……（四）耕地、林地、草地等土地承包经营权……”；第七条规定：“不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理……”；《不动产登记暂行条例实施细则》第四十八条第二款规定：“以家庭承包方式取得的土地承包经营权的首次登记，由发包方持土地承包经营合同等材料申请。”付某主张其修建的养鸡场被拆除后，养鸡场所占的土地由其经营使用，申请对该宗土地承包经营权进行首次登记，根据上述规定，土地承包经营权的首次登记，应当由发包方申请，付某以个人名义申请土地承包经营权登记，主体不适格。二、原告申请确认与某经济开发区大梁王村村民委员会所涉土地使用权，颁发不动产登记证书。经查，该村从未就原告主张的地块与原告签订农村土地承包经营权合同。2024年6月6日，被告向付某作出《关于付某申请土地确权情况的答复》，告知付某申请土地经营权，其应先申请签订土地承包经营权合同。付某签订土地承包经营权合同后，根据上述关于不动产登记规定，由发包方申请土地承包经营权首次登记，被告已经对付某申请作出答复。三、付某主张被告未履行公开土地管理信息职责，未建立健全地籍数据库，超出其土地确权申请、行政复议范围，不应作为本案受理范围。综上，付某以个人名义申请土地承包经营权首次登记，主体不适格，要求确认被告未进行答复的行为违法，并责令被告对付某提出的土地确权申请进行不动产权登记，无事实与法律依据。山东省人民政府依法决定驳回付某行政复议请求，并无不当，应予维持。

　　被告某自然资源局向法庭提交以下证据：

　　证据一：原告土地确权申请书、原告身份证复印件。证实：原告主张其在无棣县大梁王修建养鸡场，2019年被拆除，该宗土地由其占有使用，未颁发土地使用权证书，要求进行土地承包经营权首次登记。根据《不动产登记暂行条例》《不动产登记暂行条例实施细则》规定，原告不是申请主体且没有土地承包经营权合同。原告没有提出有效的土地确权申请；

　　证据二：某经济开发区某镇村村民委员会出具证明。证实：原告原鸡棚位于德惠新河东岸，该地块村村民委员会未与原告签订农村土地承包经营权合同；

　　证据三：某经济开发区自然资源局《关于付某申请土地确权情况的答复》。证实：2024年6月6日，某经济开发区自然资源局对原告申请作出答复；

　　证据四：通话录音及文字整理版、微信聊天记录录屏。证实：某经济开发区自然资源局向原告送达《关于付某申请土地确权情况的答复》，通过通话录音显示，原告本人对申请土地确权不了解，系他人以原告名义申请土地确权。

　　被告某管委会辩称，一、付某未向被告申请土地确权。原告付某在诉状中称：2024年1月24日，付某向某自然资源局邮寄《土地确权申请书》，付某未向被告邮寄土地确权申请，也未要求被告为其进行土地确权。二、付某以个人名义申请土地承包经营权首次登记，主体不适格。

　　付某诉称案涉土地由其经营使用，但没有颁发农村土地承包经营权证，要求办理土地承包经营权首次登记。根据《不动产登记暂行条例实施细则》第四十八条第二款规定，土地承包经营权的首次登记，应当由发包方申请，付某以个人名义申请土地承包经营权登记，主体不适格。三、申请人提出的土地确权申请应向不动产登记部门提起申请。根据《不动产登记暂行条例》第五条规定：“下列不动产权利，依照本条例的规定办理登记：……（四）耕地、林地、草地等土地承包经营权……”；第七条规定：“不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理……”。综上，付某未向被告申请土地确权，付某以个人名义申请土地承包经营权首次登记，主体不适格，山东省人民政府依法决定驳回付某行政复议请求，并无不当，应予维持。

　　被告某管委会未向法庭提供证据。

　　被告山东省人民政府辩称，被告作出的《驳回行政复议请求决定书》（鲁政复驳字［2024］571号）程序合法。原告付某认为某管理委员会、某自然资源局未答复《土地确权申请书》违法，向被告提出行政复议申请。被告于2024年3月29日收到该申请，因材料不全经补正后，于4月12日依法予以受理。行政复议期间，被告听取了原告的意见并记录在案。6月11日，被告作出《驳回行政复议请求决定书》 （鲁政复驳字［2024］571号）并向原告邮寄送达。被告作出的复议决定程序合法。综上，请人民法院依法驳回原告的诉讼请求。

　　被告山东省人民政府向法庭提交以下证据：

　　证据一：《行政复议申请书》及邮单、查询单；

　　证据二：《补正行政复议申请通知书》（鲁政复办受字［2024］153号）及邮单、查询单、补正材料；

　　证据三：《行政复议受理通知书》（鲁政复办受字［2024］571号）及邮单、查询单；

　　证据四：《提出行政复议答复通知书》（鲁政复办答字［2024］571号）及邮单、查询单，《行政复议答复书》及邮单、查询单；

　　证据五：征求当事人意见（录音）；

　　证据六：《驳回行政复议请求决定书》（鲁政复驳字［2024］571号）邮单、查询单；

　　以上证据证明被告作出的《驳回行政复议请求决定书》（鲁政复驳字［2024］571号）程序合法。

　　经质证，被告某自然资源局对原告提交的证据质证认为，对该证据与被告某自然资源局收到的土地确权申请书的时间不一致，被告收到的申请书时间为2024年1月23日，原告当庭提交的时间是1月24日，需要原告作出解释，根据申请书的内容原告要求确认的事项是颁发不动产权证书，根据不动产登记暂行条例实施细则（2019年修正版）第9条的规定，申请不动产登记的应当到现场并按照不动产部门制定的登记申请书进行填写，并提交身份证明以及相关的申请材料，原告通过邮寄的方式要求进行土地确权申请不符合法定的登记程序和形式要求，不属于提出了有效的确权申请，根据法律规定被告某自然资源局也不存在法定的义务需要对邮寄的该申请进行答复，原告确需要申请土地权属办理，应当依据规定现场办理。

　　被告某管委会对原告提交的证据质证认为，根据该组证据可以看出原告并没有向被告某管委会寄送土地确权申请，被告某管委会也没有收到该申请，原告到庭主张管委会对原告与大梁王村土地权属争议进行处理不在土地确权申请书范围之内，被告某管委会不是本案适格被告。

　　被告山东省人民政府对原告提交的证据质证认为，原告提交的证据和向被告山东省人民政府提交的证据一致。真实性予以认可，对其证明目的不予认可。

　　原告付某对被告某自然资源局提交的证据质证认为，对证据一真实性认可，本次原告提交的证据中24日是按邮寄时间确认的，23日是付某提前签好，次日邮寄的，我们认为原告向被告某自然资源局申请了土地确权，其应作出处理。对证据二的真实性和合法性均不认可，没有负责人、联系人及联系方式不符合证明的法定形式，付某对申请确权的土地至今仍耕种经营，即使没有签订书面合同也形成了事实的承包关系。对答复真实性认可，合法性不认可，应在1月26日起2个月内进行答复，6月5日是在即将出行政复议决定书的前一天进行了答复，答复内容不合法，原告认为根据土地管理法的规定自然资源局有进行土地确权登记的法定职责，操作规范及实施细则只是对自然资源局工作的指引，并不是其不履责的依据。本案所争议的土地没有地籍档案，自然资源局就是不履行职责。通话录音真实性由法庭认定，因为没有联系到付某本人今天付某到庭了，已确认被告某自然资源局提供的土地确权申请书是付某本人签字的，付某的确提出过申请，原告承认6月5日某自然资源局作出了答复，但不认可答复的合法性。

　　被告某管委会、被告山东省人民政府对被告某自然资源局提交的证据均无异议。

　　原告付某对被告山东省人民政府提交的证据质证认为，对证据一到三真实性和合法性均予认可。对证据四真实性认可，合法性不认可，某自然资源局应当对原告提出的确权申请进行处理。对证据五真实性和合法性认可。对证据六真实性认可，不认可合法性。认为复议决定事实不清适用法律错误，应予撤销。

　　被告某自然资源局、被告某管委会对被告山东省人民政府对提交的证据均无异议。

　　经合议庭评议，合议庭认为虽然被告某自然资源局提出原告提交的《土地确权申请书》中的签名时间与其收到的申请书的时间不一致，但庭审中原告已进行了合理说明，且经核对，两份申请书的内容完全一致。另外，因各被告对原告提交证据的真实性未提出异议，且符合证据的真实性、合法性和关联性原则，本院予以确认。对被告某自然资源局提交的证据一、三，因原告及被告某管委会、山东省人民政府对其真实性均未提出异议，且符合证据的真实性、合法性和关联性原则，本院予以确认。对被告某自然资源局提交的证据二，原告虽认为其无负责人、联系人及联系方式不符合证明的法定形式，但因其并未对其上印章的真实性提出异议，且负责人、联系人及联系方式并非证明真实、有效的必备形式，本院对原告的上述异议不予采信，对被告提交的证据二确认为有效证据。对被告某自然资源局提交的证据四，因原告到庭确认系自己提出的申请，依法确认为无效证据。对被告山东省人民政府提交的证据，原告及被告某自然资源局、某管委会对其真实性均未提出异议，且上述证据均系被告山东省人民政府在行政复议过程中依法收集、形成的证据及文书，本院予以确认。

　　经原、被告陈述、举证、质证和辩论意见，合议庭确认如下事实：

　　2024年1月24日，原告付某向被告某自然资源局邮寄《土地确权申请书》一份。2024年6月6日，被告某自然资源局作出《关于马山子镇大梁王村付某申请土地确权情况的答复》并于同日送达原告。2024年4月8日，原告付某向被告山东省人民政府邮寄《行政复议申请书》一份。被告山东省人民政府于2024年4月12日受理，并于2024年6月11日作出《山东省人民政府驳回行政复议请求决定书》（鲁政复驳字［2024］571号）。原告不服，提起本案诉讼。

　　另查明，某经济开发区某镇村民委员会于2024年6月5日出具《证明》一份，其上载明“我村村民付某，身份证号372324195511294414，其原养鸡棚位于我村村北德惠新河东岸，该地块我村从未与其签订农村土地承包经营权合同。特此证明。”

　　再查明，原告付某庭审中自认在本村内有承包地9亩，已与村委会签订土地承包合同，并取得了土地承包经营权证。

　　本院认为，原告作为涉案行政行为的相对人，其对涉案行政行为不服，有权提起本案诉讼。本案的审理焦点问题为：原告付某是否向涉案被告提出了有效的申请？被告某自然资源局、某管委会是否履行了法定职责？被告山东省人民政府作出的涉案行政复议决定对原告权利、义务是否产生实际影响。

　　一、关于原告付某是否提出有效申请的问题。

　　1、原告付某的申请不符合申请不动产登记的形式要件。

　　根据《不动产登记暂行条例》第十五条第一款规定，当事人或其代理人应当到不动产登记机构办公场所申请不动产登记。原告通过邮寄方式向被告某自然资源局提出土地承包经营权登记不符合上述规定。

　　同时，根据《不动产登记暂行条例实施细则》第四十八条第二款规定，以家庭承包方式取得的土地承包经营权的首次登记，由发包方持土地承包经营合同等材料申请。据此，土地承包经营权首次登记的前提系承包方已经取得的涉案土地的承包经营权，且进行首次登记的申请主体为发包方并需持土地承包经营合同等材料提出申请。

　　据此，申请人在申请主体、申请材料、申请方式方面均不符合申请土地承包经营权登记的形式要件。

　　2、原告付某不符合申请土地承包经营权登记的实质要件。

　　为实质化解矛盾纠纷，本案在庭审中对原告申请土地承包经营权登记的实质要件进行了实体审理。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条规定，承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。而某经济开发区马山子镇大梁王村民委员会证明原告并未与其签订土地承包经营权合同，原告亦未提供相关的土地承包经营权合同。原告虽称其一直经营使用涉案地块，但其在庭审中自认在本村有承包地9亩，已签订土地承包经营权合同，并已取得土地承包经营权证。基于此，原告不具备申请办理涉案土地的土地承包经营权的实质要件。

　　二、被告某自然资源局、某管委会是否履行了法定职责问题。

　　1、被告某自然资源局对原告申请土地确权登记申请回复问题。

　　被告某自然资源局作为县级人民政府不动产登记管理机关，具有对符合条件的土地承包经营权进行登记的法定职责。通说认为，公民、法人或者其他组织提起履行职责之诉应当具备以下条件：第一，当事人向行政机关提出过申请，并且行政机关明确予以拒绝或者逾期不予答复。第二，当事人所申请的事项具有实体法上的请求权基础。第三，当事人是向一个有管辖权的行政机关提出。第四，当事人申请行政机关作出的行为应当是一个具体的、特定的行政行为，要求行政机关实施没有外部效力的内部调整或者不是针对其个人的一般性调整，必须基于法律的明确规定。第五，行政机关对于当事人所提出申请的拒绝，可能侵害的必须是当事人自己的主观权利。本案中，因原告并非涉案地块的发包人且并未向被告某自然资源局提交申请土地承包经营权首次登记所需的土地承包经营合同等材料，原告所提出的涉案申请不符合申请土地承包经营权登记的法定要件，被告某自然资源局是否作出回复对原告的实体权利不产生实际影响，其作出的答复不违法。

　　2、被告某管委会被告资格问题。

　　原告未向被告某管委会提出土地确权申请，被告某管委会对其申请无法履行职责。原告将被告某管委会列为被告提起本案诉讼，不符合法律规定，被告不适格。

　　三、因原告的申请不符合申请登记的条件，被告山东省人民政府作出的涉案行政决定对其请求不予支持，对原告的权利、义务未产生实际影响。

　　综上，原告付某提出的不动产登记申请既不符合形式要件和实体要件，也不符合履职之诉的要件，原告提起的本案诉讼应予驳回。如原告在本裁定作出后能够与村委会签订涉案土地的土地承包经营权合同，可依据《不动产登记暂行条例》等相关规定，另行申请土地承包经营权登记。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第一项和第八项、第一百三十六条第七款之规定，裁定如下：

　　驳回原告付某对被告某经济开发区自然资源局、某经济开发区管理委员会、山东省人民政府的起诉。

　　案件受理费50元，退还原告付某。

　　如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省滨州市中级人民法院；也可以在裁定书送达之日起十日内，向山东省滨州市中级人民法院在线提交上诉状。

　　审 判 长  　姜守华

　　审 判 员　  李青青

　　人 民 陪 审 员　  宋树莹

　　二〇二四年九月三十日

　　法官助理   范婷婷