山东省无棣县人民法院

　　行 政 判 决 书

　　(2023)鲁1623行初80号

　　原告青岛昌盛日电太阳能科技股份有限公司

　　法定代表人李坚之，董事长。

　　被告某经济开发区管理委员会

　　法定代表人张立波，主任。

　　出庭负责人于恒军，重大项目推进和经济运行指挥部副指挥。

　　原告青岛昌盛日电太阳能科技股份有限公司（以下简称“青岛昌盛公司”）因与被告某经济开发区管理委员会（以下简称“开发区管委会”）继续履行行政协议一案，向本院提起行政诉讼。本院于2023年9月15日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因被告开发区管委会向本院提出中止审理申请，经审查，本院于2023年10月31日裁定中止本案的审理。2024年4月25日恢复审理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告青岛昌盛公司委托诉讼代理人朱烽玲、叶青，被告开发区管委会出庭负责人于恒军、委托诉讼代理人王长征、孙澎到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

　　原告青岛昌盛公司诉称，青岛昌盛公司经相关部门督促建设滨州昌盛某经济开发区光伏渔业基地一期20MW项目(以下简称“案涉项目”)，但案涉项目建成后相关部门要求青岛昌盛公司拆除，开发区管委会承诺对青岛昌盛公司进行补偿。2017年2月15日，开发区管委会与青岛昌盛公司就滨州昌盛某经济开发区光伏渔业基地一期20MW项目整改拆迁与补偿事宜签订《滨州昌盛某经济开发区光伏渔业基地一期20MW项目拆除及新建补偿协议》(以下简称“案涉协议”)，协议第二条约定，开发区管委会同意承担项目拆除及新建损失,为整个项目拆除及新建损失总金额的50%(具体以第三方审计部门最终审计结果为准)。协议第四条约定，开发区管委会于2017年2月15日前拨付1 000万元补偿款至青岛昌盛公司账户,剩余补偿款(具体以第三方审计部门最终审计结果为准)于第三方审计部门最终审计完成后，2个工作日内前补贴到位。2017年3月，原、被告双方再次签订协议，主要内容与前述协议基本一致。2018年1月31日，滨州永正资产评估事务所出具《资产评估报告》，报告显示滨州昌盛日电太阳能科技有限公司的土建工程及安装工程的市场价值评估值为人民币10 464.6万元，根据案涉协议相关约定,开发区管委会应当于2018年2月2日前向原告支付补偿款5 232.3万元。但是案涉协议签订且第三方审计部门出具最终审计结果后，开发区管委会仅于2017年2月16日向原告支付1 000万元、于2018年5月25日支付1 630万元，共计2 630万元，其后再未支付原告任何款项，原告多次追索均未果，现根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条之规定诉至贵院，请求判令被告继续履行案涉协议，立即向原告支付2 602.3万元补偿款及利息(以2 602.3万元为基数，自2018年2月3日起至2019年8月19日按照五年期银行同期贷款基准利率计算，自2019年8月20日起至被告实际支付之日止按照五年期贷款市场报价利率即五年期LPR计算);本案诉讼费用由被告承担。

　　原告青岛昌盛公司向本院提交以下证据：

　　第一组证据：1、滨州昌盛某光伏渔业一期20MW项目拆除及新建补偿协议（落款时间2017年2月15日）；2、滨州昌盛某光伏渔业一期20MW项目拆除及新建补偿协议（落款时间2017年3月）；3、滨州渔业项目拆建评估报告。证明，2017年2、3月份原被告签订协议约定被告对滨州昌盛某经济开发区光伏渔业基地一期20MW项目的拆除重建自愿赔偿原告部分损失，数额为整个项目拆除及新建损失总金额的50%，被告指定由滨州永正资产评估事务所对涉案项目进行评估，滨州永正资产评估事务所于2018年1月31日出具评估报告，评估价格10 464.60万元，根据双方签订的协议，被告应补偿原告5 232.30万元，但被告仅补偿了2 630万元后，余款2 602.30万元一直未付。

　　第二组证据：4、框架合作协议；5、20兆瓦新能源蓝色渔业基地项目合作协议；6、山东省建设项目登记备案证明（登记备案号：151600023）；7、土地转租合同（合同编号：NESZ-YWS-201501269）；8、土地转租合同附加协议（无棣永利-滨州荣盛、滨州昌盛、马山子村委会）。证明，2014年12月和2015年5月原、被告两次签订协议，确定了双方合作关系，约定由原告主要负责项目投资建设的相关工作，被告负责协调项目需要的报批手续，包括协调提供符合项目建设要求的可租用地，因合同约定了原告需在取得备案后，于2015年底前完成全部投资并投产运营，同时土地租赁是由开发区管委协调下，由开发区国土资源所见证下确立的租赁关系，这也导致了涉案项目在手续未全部取得前先行开建，最终项目用地违规被要求拆除，被告因自身存在过错，故与原告达成协议，补偿原告损失的50%。

　　第三组证据：9、某经济开发区国土局关于某50兆瓦新能源蓝色渔业基地项目拟用地块的说明（滨某国土资发[2015]7号）；10、某经济开发区规划建设局关于某50兆瓦新能源蓝色渔业基地项目拟选址的函（滨某规建函[2015]6号）；11、某经济开发区环境保护局关于同意滨州昌盛公司某50兆瓦新能源蓝色渔业基地项目开展环境影响评价工作的函；12、国网山东省电力公司关于滨州昌盛公司马山子镇一期20兆瓦渔光互补光伏发电项目接入系统方案的批复（鲁电发展[2015]459号）；13、某经济开发区环保局关于滨州昌盛公司滨州昌盛某经济开发区光伏渔业一期20兆瓦项目环保审查意见。证明，在开发区管委会的协调下，原告获得项目建设的部分手续。

　　第四组证据：历次催款函（律师函）及邮单。证明，原告多次向被告发函要求被告履行协议约定的义务，但是被告一直怠于履行，至今未付。

　　被告开发区管委会辩称，一、本案并非土地征收或征用补偿纠纷案件。涉案项目在2016年4月20日已经被某经济开发区环境保护分局认定为违法建设项目，并做出了滨某环责字[2016]3号责令改正违法行为决定书和滨某环罚字[2016]001号行政处罚决定书，滨州昌盛日电太阳能科技有限公司已经按照行政处罚决定书缴纳罚款五万元，并自行拆除违法建设的设施及其他地上物。本案中并不存在对涉案项目土地或地上物的征收、征用行为，涉案项目拆除后土地仍由原所有人占有使用、收益。二、案涉《滨州昌盛某经济开发区光伏渔业基地一期20MW项目拆除及新建补偿协议》属于无效协议，原告请求继续履行案涉协议，支付2 602.3万元补偿款及利息缺乏合法事实和法律依据。（一）原告无权签署《滨州昌盛某经济开发区光伏渔业基地一期20MW项目拆除及新建补偿协议》。原告并非项目被确认违法和拆除时的建设主体，也不是新建项目的实施主体，该项目与原告之间不存在利害关系。经查询国家企业信用信息公示系统，原告与项目拆除和新建时的项目主体滨州昌盛日电太阳能科技有限公司之间没有关联性，原告无权就拆除项目与被告签署协议。（二）涉案项目拆除后不应得到补偿或赔偿。《中华人民共和国国家赔偿法》第五条第二项规定，因公民、法人和其他组织自己的行为致使损害发生的国家不承担赔偿责任，滨州昌盛日电太阳能科技有限公司因自己的违法行为拆除涉案项目，无权要求国家赔偿，由此产生的损失应当自行承担，作为和滨州昌盛日电太阳能科技有限公司没有利害关系的原告更没有权利要求补偿并签署协议。（三）被告与原告签署《滨州昌盛某经济开发区光伏渔业基地一期20MW项目拆除及新建补偿协议》缺乏法律依据、程序违法，且该协议签署明显不当。首先被告不应当与涉案拆除项目没有利害关系的原告签署协议，签署该协议系滥用职权行为并缺乏法律依据。其次，被告签署该协议没有遵守《山东省行政程序规定》的重大行政决策程序签署，也没有遵守当时有效的《滨州市重大行政决策程序规定》（滨政发[2014]22号）、《某经济开发区党工委“三重一大”事项决策实施办法（试行）》滨某工委发[2016]26号，该协议涉及财政资金2 630万元，应当按照规定履行重大行政决策程序或“三重一大”程序签署，但是被告并没有遵守法定程序，明显程序违法。其三，被告给予原告拆除及新建补偿明显不当，本案中拆除和新建项目的主体均非本案原告，涉案项目新建投资人也不是原告，如果被告按照协议支付给原告资金必然造成国有资金流失，严重损害国家利益，故被告将补偿支付原告明显不当。三、假设《滨州昌盛某经济开发区光伏渔业基地一期20MW项目拆除及新建补偿协议》有效，依据该协议约定，还未达到继续付款条件。该协议第四条约定“甲方于2017年2月15日前拨付1 000万元补偿款至青岛昌盛公司账户，剩余补偿款（具体以第三方审计部门最终审计结果为准）于第三方审计部门最终审计完成后2个工作日内前补贴到位”，依据上述约定，至今双方没有确定的最终审计报告，无法确定拆除及新建损失总数额，因此不具有继续付款条件。四、原告所诉称的“2018年1月31日，滨州永正资产评估事务所出具《资产评估报告》”，不能作为确定涉案协议涉及的补偿额的依据。（一）案涉补偿协议第四条明确约定“剩余补偿款（具体以第三方审计部门最终审计结果为准）于第三方审计部门最终审计完成后2个工作日内前补贴到位。”按该条的约定，应以第三方审计部门的最终审计报告为准，而原告提交的是评估机构出具的资产评估报告，并未按协议约定由审计部门最终审计，该评估报告不符合协议约定的使用条件。（二）作出评估报告的单位并没有获得被告的授权委托，评估报告也没有得到被告确认，另该评估报告也非原告委托作出，其来源缺乏合法性。在《滨州昌盛某经济开发区光伏渔业基地一期20MW项目拆除及新建补偿协议》中约定的是项目拆除及新建补偿，其中包含的拆除费用也不是确定值，只是暂估值。由此说明协议约定的最终审计报告至今还没有出具，也没有得到确认。五、依据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十五条“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，诉讼时效参照民事法律规范确定”的规定，本案已超过诉讼时效。涉案补偿协议于2017年2月15日签订，被告向原告支付最后一笔款项日期为2018年5月25日，其后再未支付，原告也未向被告主张过权利。因此，即使协议有效，本案诉讼时效应从2018年5月26日起算，至原告起诉之日止已超过了法定的两年诉讼时效期间，依法应当驳回诉讼请求。六、被告虽先后向原告支付款项2 630万元，无论是按照拆除及新建补偿还是政府资金扶持理由支付，都不符合法律规定。被告保留依法追回上述款项的权利。

　　被告开发区管委会向法庭提交以下证据：

　　证据一、滨州昌盛日电太阳能科技有限公司企业信用信息公示报告一份。来源于国家企业信用信息官网公示系统。证实：滨州昌盛日电太阳能科技有限公司为独立的公司法人，企业信用信息公示报告显示，2016年12月22日该公司股东由原告变更为山东某昌盛太阳能科技有限公司，自2016年12月22日起原告与滨州昌盛日电太阳能科技有限公司之间再无关联性。

　　证据二、某经济开发区环境保护局《行政处罚决定书》和《责令改正违法行为决定书》各一份、山东省非税收入通用票据一张。证实：1、案涉滨州昌盛日电太阳能科技有限公司某经济开发区光伏渔业基地电站项目，因环境影响评估文件未经批准，擅自开工建设，被某经济开发区环境保护局于2016年4月20日作出行政处罚罚款，并责令立即停止建设。2、2016年5月11日，滨州昌盛日电太阳能科技有限公司已履行罚款缴纳义务。3、案涉补偿协议所涉项目及资产所有者为滨州昌盛日电太阳能科技有限公司。4、涉案项目位于无棣贝壳堤岛国家自然保护区内，该建设行为违反了《中华人民共和国自然保护区条例》第二十八条的规定，属于违法建设。

　　该组证据能证实案涉拆除项目系违法建设，并经主管部门依法认定，该项目拆除后依法不应进行补偿。

　　证据三、2017年2月3日中共某经济开发区[2017]6号《党工委会议纪要》一份。证实：因案涉补偿协议项目系违法建设，某管委会党工委会议研究决定拆除该项目并要求依法处理，并没有对拆除原项目和项目新建是否要给予补偿以及补偿额予以研究决策。《滨州昌盛某经济开发区光伏渔业基地一期20MW项目拆除及新建补偿协议》约定由被告承担拆除和新建损失总额的50%既没有法律依据也没有决策依据，通过该份证据，进一步证实被告签署《滨州昌盛某经济开发区光伏渔业基地一期20MW项目拆除及新建补偿协议》没有履行法定决策程序，因此该协议缺乏合法性。

　　证据四、《关于滨州昌盛某经济开发区光伏渔业基地一期20MW项目资金申请报告的批复》一份，中国建设银行单位客户专用回单一份。证实：某经济开发区经济发展局、财政局批复的战略性新兴产业扶持资金2630万元的扶持法人主体为滨州昌盛日电太阳能科技有限公司，而非原告。

　　2017年2月16日被告向原告支付代收补贴款1 000万元，但是原告并没有实施资金指定用途的项目，被告缺乏法律事由获得上述资金，系套取国有资金的行为，应当予以返还。

　　经庭审质证，被告开发区管委会对原告青岛昌盛公司提交的证据质证认为，对证据一中第一、二两份协议真实性无异议，但对其合法性及证明目的有异议，该协议为违法无效协议，首先，被告签署该补偿协议缺乏合法事实和法律依据，违反法定程序存在重大且明显违法的情形。滨州昌盛日电太阳能科技有限公司因自己的违法行为拆除涉案项目不应当得到补偿，另行选址新建系公司的投资建设经营行为缺乏补偿依据。第二、原告无权签署本协议，无权获得补偿。因为原告在协议签订时与涉案拆除项目及新建项目没有利害关系，原告与滨州昌盛日电太阳能科技有限公司是不同的独立公司法人，协议签署后原告也没有实施拆除新建的行为。对证据一中的第三份证据因为是复印件被告对其真实性合法性、关联性均有异议，不能够作为本案认定事实的有效证据，对该证据不予认可，同时也能够证实双方签署了上述两份协议以后，至今没有按照上述两份协议的约定对项目拆除及新建委托第三方审计部门审计。报告复印件既没有委托人也没有报告出具单位的公章认可本报告，同时通过复印件报告出具人本身也不具备审计资质。对证据二，被告认为和本案争议的焦点没有关联性。该组证据均为复印件对其真实性不予认可，同时被告也质疑其来源的合法性，该组证据不能作为本案的有效证据使用。对证据三同证据二质证意见。另外被告注意到该组复印件也就是其排列序号第13的关于滨州昌盛日电太阳能科技有限公司，滨州昌盛某经济开发区光伏渔业基地一期20兆瓦项目环保审查意见中某经济开发区环境保护分局要求滨州昌盛日电太阳能科技有限公司按规定程序开展环境影响评价工作。在排序11号的证据中滨州经济开发区环境保护分局要求滨州昌盛日电太阳能科技有限公司在该项目环境影响评价文件未经具有审批权限的环保部门审批前，不得开工建设。综合这两份复印件的内容说明滨州昌盛日电太阳能科技有限公司建设的项目必须要通过环境的影响评价方能开工建设。对证据四关于2020年的催款没有相应的证据证实被告收取了该函件，其邮件交寄单收据也并非原件，被告不予认可。关于两份律师函被告也没有收到，该组证据附带的客户联上面的字迹和签名均非被告方人员书写，特别是其中的茅某，2020年曾接受过纪委监委的审查，自此开始不在管委会上班。因此被告认为该组证据所谓的接受纯属伪造。

　　原告青岛昌盛公司对被告开发区管委会提交的证据质证认为，对证据一真实性无异议，但对证明事项不认可，该案涉项目虽已转让但前期投资人系原告，股权的转让不能改变原告系投资人的事实，也不能否定原告系案涉项目拆除的受损害主体，因此案涉补偿协议与原告签署并无不当。对证据二真实性无异议，证明事项不认可，该项目的违建是因被告原因造成的，被告应当承担因此给原告造成损害的赔偿或补偿。对证据三真实性不能确认，是被告单方作出的文件，所谓的法定程序是被告作为行政主体在作出进行合作协议以及后续的补偿方案时非常清楚需要履行的流程，该程序是被告内部自行完善的行为，原告作为权益受害方无义务查证被告是否履行了相关程序。对证据四真实性无异议，证明目的不认可，该文件是被告在账面上合法支出补偿协议的费用，而并非针对案涉项目的实质性扶持补偿，该款项实际系履行补偿协议义务支付给原告的部分款项，原告系合法有效的协议签订主体，有权利根据约定收取相应的补偿款。

　　经合议庭评议，合议庭对原告提交的第一组证据中的两份《滨州昌盛某光伏渔业一期20MW项目拆除及新建补偿协议》予以确认。原告提交的第一组证据中的《滨州渔业项目拆建评估报告》、第二组证据、第三组证据均系复印件，且被告不予认可，本院不予确认。原告提交的第四组证据虽系复印件，但原告已提交原件予以核实，且符合证据的真实性、合法性和关联性原则，本院予以确认。被告提交的证据一、证据二、证据四，原告对其真实性未提出异议，且符合证据的合法性、关联性原则，本院予以确认。被告提交的证据三，原告虽对其真实性提出异议，但被告已提交原件予以核实，且符合证据的真实性、合法性和关联性原则，本院予以确认。

　　另外，原告于庭审结束后向本院申请调取滨州永正资产评估事务所材料，滨州永正有限责任会计师事务所向本院出具《调查令回执》载明“滨永评报字（2018）第1号滨州昌盛日电太阳能科技有限公司光伏迁建项目资产评估报告未出正式报告，草稿中的数据无法确定其真实性，本报告与事务所留存草稿一致”。原告调查的滨州永正资产评估事务所材料（调查令回执及录音两份），经被告质证认为：对调查令（回执）的真实性无异议，该调查令（回执）可以证实案涉项目没有正式报告且原告提交的所谓评估报告数据无法确定其真实性。该两份录音中相关评估事务所人员陈述仅为单方陈述，从其陈述中特别是录音2中徐丽霞明确表示“这个报告不是个报告，因为这个报告未出，底稿上写着未出报告，它都没有主体”，此外徐丽霞还陈述“ 你接受谁的委托你都不知道，报告是给谁出的也不知道”， 其后并明确表示“当然不知道，知道就会写上对着谁出”及录音2中宋元晋的陈述和资产评估报告中标注“未出报告”字样能够相互印证原告提交的资产评估报告既无委托单位授权更无委托单位具体承办人员的信息，且出具该报告的单位明确表示报告中的数据无法确定真实性，报告也未得到确认。因此，该报告为无效报告，录音1、录音2及评估报告复印件不能证实原告的主张，不能作为本案事实的依据。

　　经合议庭评议，因原告提供的滨永评报字（2018）第1号滨州昌盛日电太阳能科技有限公司光伏迁建项目资产评估报告未出正式报告，即没有报告原件，也没有评估委托人，且滨州永正资产评估事务所证实该报告未出正式报告，草稿中的数据无法确定其真实性，该报告不符合证据的形式要件，不能作为本案的有效证据。

　　根据双方当事人的陈述、以上举证、质证意见，合议庭确认以下事实：

　　2016年4月20日，某经济开发区环境保护局对滨州昌盛日电太阳能科技有限公司作出滨某环罚字[2016]001号行政处罚决定书及滨某环责字[2016]3号责令改正违法行为决定书。2016年5月11日，滨州昌盛日电太阳能科技有限公司缴纳5万元罚款。

　　2017年2月3日某经济开发区党政办公室印发[2017]6号会议纪要，该纪要载明此次会议就某昌盛日电项目拆除事宜进行研究。

　　2017年2月15日，原告青岛昌盛公司与被告开发区管委会签订《滨州昌盛某经济开发区光伏渔业基地一期20MW项目拆除及新建补偿协议》一份，协议第二条约定被告同意承担项目拆除及新建损失，为整个项目拆除及新建损失总金额的50%（具体以第三方审计部门最终审计结果为准）。

　　2017年3月，原、被告对《滨州昌盛某经济开发区光伏渔业基地一期20MW项目拆除及新建补偿协议》重新签订，协议第五条更改为“该协议仅为签订正式项目投资协议前之过度，且暂定于2017年4月30日前签订正式协议。签订正式协议后，该协议作废”，协议其他内容同2017年2月5日签订的协议内容一致。

　　2017年2月16日，某经济开发区国库集中支付中心向原告青岛昌盛公司支付1 000万元。

　　2018年5月24日，某经济开发区经济发展局、某经济开发区财政局《关于滨州昌盛某经济开发区光伏渔业基地一期20兆瓦项目资金申请报告的批复》中载明“项目完成投资1.318496亿元，拟安排区战略性新兴产业扶持资金2 630万元”。

　　原告青岛昌盛公司先后于2020年3月3日、2020年5月31日、2021年1月11日向被告开发区管委会邮寄催款的函件。

　　本院认为，原、被告为涉案协议的签订主体，原告认为被告未按照协议履行义务，有权提起本案诉讼，原、被告主体适格。本案的争议焦点问题为：原、被告于2017年2月15日及2017年3月签订的行政协议是否有效？被告是否应履行协议约定的义务？原告提起本案诉讼是否超过诉讼时效？

　　一、原、被告于2017年3月签订的《滨州昌盛某经济开发区光伏渔业基地一期20MW项目拆除及新建补偿协议》有效。

　　该协议系原、被告双方自愿签署，现有证据未发现违反法律、行政法规的强制性规定，或者双方恶意串通，损害国家利益、集体利益和他人合法权益的情形。被告虽主张该协议无效但并未提供相应的证据予以证实，且涉案项目是否系招商引资项目、是否存在信赖利益并给予补偿，被告具有优先判断权。因此，拆除违建项目并不影响协议的效力。对于被告主张的原告与涉案拆除项目及新建项目没有利害关系及原告与滨州昌盛日电太阳能科技有限公司是不同的独立法人的问题，因原告系案涉项目前期投资人，且被告开发区管委会答辩自认协议签订后已经付款2 630万元，应视为被告对原告协议签订主体的认可，同时，至今没有案外第三人对涉案行政协议提出异议，更未提出复议或诉讼，对被告的该项主张不予采信。

　　另外，因原、被告于2017年3月重新签订了《滨州昌盛某经济开发区光伏渔业基地一期20MW项目拆除及新建补偿协议》，2017年2月15日签订的涉案协议应视为被新协议替代。

　　二、原告请求被告按照协议履行给付义务的证据不足。

　　通过原告申请调取证据的《调查令回执》可以确认，原告据以提起本案诉讼的“滨永评报字（2018）第1号”资产评估报告未出正式报告，且数据真实性无法确定，该报告不符合证据的形式要件，不能作为有效证据，原告请求被告继续履行案涉协议的证据不足。

　　三、原告提起本案诉讼未超过诉讼时效。

　　被告自认原、被告签订涉案协议之后，被告向原告支付最后一笔款项日期为2018年5月25日。并且，原告先后于2020年3月3日、2020年5月31日、2021年1月11日向被告邮寄催款的函件。据此，本案诉讼时效应当从原告最后主张权利之日即2021年1月11日起算，原告提起本案诉讼之日为2023年9月15日，并未超过《中华人民共和国民法典》第一百八十八条规定的诉讼时效。

　　四、被告应按照协议约定继续履行协议义务。

　　最高人民法院在（2017）最高法行申293号行政裁定书中认为“提起请求金钱补偿的一般给付之诉，必须是请求金额或者补偿标准已获明确，如果行政机关在作出实际给付之前尚有优先判断或者裁量余地，则不能直接起诉，而是应与行政机关先行协商解决。作出这种要求，系基于行政首次判断权原则，即，对于行政机关职权范围内未予判断处理的事项，应待行政机关先行处理后，法院再对其是否合法以及明显不当进行审查。如果司法机关过早介入，就会有代替或者干预行政权行使的嫌疑”。因原、被告提供的证据无法确认涉案协议约定的“整个项目拆除及新建损失总金额”，且滨州永正资产评估事务所认为无法确定数据的真实性，不满足重新评估的条件。因此，该金额尚需行政机关作出调查、认定，司法权应当保持适度谦抑，不宜替代行政权就涉案金额进行查明和裁量，而是尊重行政机关的首次判断权，且涉案协议明确约定损失总金额具体以第三方审计部门最终审计结果为准。因此，被告应该按照协议的约定继续履行委托第三方进行审计的义务。

　　综上，原、被告签订的涉案协议合法有效，本院予以确认。原告提供的评估报告等证据因不符合证据的合法要件不予采信，原告据此请求被告履行行政协议给付补偿款，证据不足，不予支持。被告是否应该继续履行协议属于行政机关先行判断权的事项，在涉案协议数额无法确定的情况下，本院判决被告履行给付义务不符合成熟原则。据此，经调解无效，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十二条、第七十八条、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条、第二十五条之规定，判决如下：

　　一、确认原、被告于2017年3月签订的《滨州昌盛某经济开发区光伏渔业基地一期20MW项目拆除及新建补偿协议》有效；

　　二、被告某经济开发区管理委员会于本判决生效90内对《滨州昌盛某经济开发区光伏渔业基地一期20MW项目拆除及新建补偿协议》中项目拆除及新建损失进行调查、认定，并按照约定委托第三方审计机构进行审计；

　　三、驳回原告青岛昌盛日电太阳能科技股份有限公司的其他诉讼请求。

　　案件受理费50元，由被告某经济开发区管理委员负担。

　　如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省滨州市中级人民法院；也可以在判决书送达之日起十五日内，向山东省滨州市中级人民法院在线提交上诉状。

　　审判 长    姜守华

　　人民陪审员王洪伟

　　人民陪审员李雪峰

　　二〇二四  年 六 月 七 日

　　法官助理 范婷婷

　　书记员  马秀浩

　　山东省滨州市中级人民法院

　　行　政　判　决　书

　　（2024）鲁16行终178号

　　上诉人（原审被告）某经济开发区管理委员会

　　法定代表人张立波，主任。

　　行政机关出庭负责人于恒军，重大项目推进和经济运行指挥部副指挥。

　　被上诉人（原审原告）青岛昌盛日电太阳能科技股份有限公司

　　法定代表人李坚之，董事长。

　　上诉人某经济开发区管理委员会（以下简称开发区管委会）因诉被上诉人青岛昌盛日电太阳能科技股份有限公司（以下简称青岛昌盛公司）继续履行行政协议一案，不服山东省无棣县人民法院（2023）鲁1623行初80号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。

　　原审法院经审理查明，2016年4月20日，某经济开发区环境保护局对滨州昌盛日电太阳能科技有限公司（以下简称滨州昌盛公司）作出滨某环罚字[2016]001号行政处罚决定及滨某环责字[2016]3号责令改正违法行为决定。2016年5月11日，滨州昌盛公司缴纳5万元罚款。2017年2月3日某经济开发区党政办公室印发[2017]6号会议纪要，该纪要载明此次会议就某昌盛日电项目拆除事宜进行研究。2017年2月15日，青岛昌盛公司与开发区管委会签订《滨州昌盛某经济开发区光伏渔业基地一期20MW项目拆除及新建补偿协议》（以下简称《补偿协议》）一份，协议第二条约定开发区管委会同意承担项目拆除及新建损失，为整个项目拆除及新建损失总金额的50%（具体以第三方审计部门最终审计结果为准）。2017年3月，青岛昌盛公司与开发区管委会对《补偿协议》重新签订，协议第五条更改为“该协议仅为签订正式项目投资协议前之过度，且暂定于2017年4月30日前签订正式协议。签订正式协议后，该协议作废”，协议其他内容同2017年2月5日签订的协议内容一致。2017年2月16日，某经济开发区国库集中支付中心向青岛昌盛公司支付1 000万元。2018年5月24日，某经济开发区经济发展局、某经济开发区财政局《关于滨州昌盛某经济开发区光伏渔业基地一期20兆瓦项目资金申请报告的批复》中载明“项目完成投资1.318 496亿元，拟安排区战略性新兴产业扶持资金2 630万元”。青岛昌盛公司先后于2020年3月3日、2020年5月31日、2021年1月11日向开发区管委会邮寄催款的函件。

　　原审法院认为，青岛昌盛公司与开发区管委会为涉案协议的签订主体，青岛昌盛公司认为开发区管委会未按照协议履行义务，有权提起本案诉讼，青岛昌盛公司与开发区管委会均主体适格。本案的争议焦点问题为：青岛昌盛公司与开发区管委会于2017年2月15日及2017年3月签订的行政协议是否有效？开发区管委会是否应履行协议约定的义务？青岛昌盛公司提起本案诉讼是否超过诉讼时效？一、青岛昌盛公司与开发区管委会于2017年3月签订的《补偿协议》有效。该协议系青岛昌盛公司与开发区管委会双方自愿签署，现有证据未发现违反法律、行政法规的强制性规定，或者双方恶意串通，损害国家利益、集体利益和他人合法权益的情形。开发区管委会虽主张该协议无效但并未提供相应的证据予以证实，且涉案项目是否系招商引资项目、是否存在信赖利益并给予补偿，开发区管委会具有优先判断权。因此，拆除违建项目并不影响协议的效力。对于开发区管委会主张的青岛昌盛公司与涉案拆除项目及新建项目没有利害关系及青岛昌盛公司与滨州昌盛公司是不同的独立法人的问题，因青岛昌盛公司系涉案项目前期投资人，且开发区管委会答辩自认协议签订后已经付款2 630万元，应视为开发区管委会对青岛昌盛公司协议签订主体的认可，同时，至今没有案外第三人对涉案行政协议提出异议，更未提出复议或诉讼，对开发区管委会的该项主张不予采信。另外，因青岛昌盛公司与开发区管委会于2017年3月重新签订了《补偿协议》，2017年2月15日签订的涉案协议应视为被新协议替代。二、青岛昌盛公司请求开发区管委会按照协议履行给付义务的证据不足。通过青岛昌盛公司申请调取证据的《调查令回执》可以确认，青岛昌盛公司据以提起本案诉讼的“滨永评报字（2018）第1号”资产评估报告未出正式报告，且数据真实性无法确定，该报告不符合证据的形式要件，不能作为有效证据，青岛昌盛公司请求开发区管委会继续履行涉案协议的证据不足。三、青岛昌盛公司提起本案诉讼未超过诉讼时效。开发区管委会自认青岛昌盛公司与开发区管委会签订涉案协议之后，开发区管委会向青岛昌盛公司支付最后一笔款项日期为2018年5月25日。并且，青岛昌盛公司先后于2020年3月3日、2020年5月31日、2021年1月11日向开发区管委会邮寄催款的函件。据此，本案诉讼时效应当从青岛昌盛公司最后主张权利之日即2021年1月11日起算，青岛昌盛公司提起本案诉讼之日为2023年9月15日，并未超过《中华人民共和国民法典》第一百八十八条规定的诉讼时效。四、开发区管委会应按照协议约定继续履行协议义务。最高人民法院在（2017）最高法行申293号行政裁定中认为“提起请求金钱补偿的一般给付之诉，必须是请求金额或者补偿标准已获明确，如果行政机关在作出实际给付之前尚有优先判断或者裁量余地，则不能直接起诉，而是应与行政机关先行协商解决。作出这种要求，系基于行政首次判断权原则，即，对于行政机关职权范围内未予判断处理的事项，应待行政机关先行处理后，法院再对其是否合法以及明显不当进行审查。如果司法机关过早介入，就会有代替或者干预行政权行使的嫌疑”。因青岛昌盛公司与开发区管委会提供的证据无法确认涉案协议约定的“整个项目拆除及新建损失总金额”，且滨州永正资产评估事务所认为无法确定数据的真实性，不满足重新评估的条件。因此，该金额尚需行政机关作出调查、认定，司法权应当保持适度谦抑，不宜替代行政权就涉案金额进行查明和裁量，而是尊重行政机关的首次判断权，且涉案协议明确约定损失总金额具体以第三方审计部门最终审计结果为准。因此，开发区管委会应该按照协议的约定继续履行委托第三方进行审计的义务。综上，青岛昌盛公司与开发区管委会签订的涉案协议合法有效，本院予以确认。青岛昌盛公司提供的评估报告等证据因不符合证据的合法要件不予采信，青岛昌盛公司据此请求开发区管委会履行行政协议给付补偿款，证据不足，不予支持。开发区管委会是否应该继续履行协议属于行政机关先行判断权的事项，在涉案协议数额无法确定的情况下，判决开发区管委会履行给付义务不符合成熟原则。据此，经调解无效，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十二条、第七十八条、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条、第二十五条之规定，判决：一、确认青岛昌盛公司与开发区管委会于2017年3月签订的《补偿协议》有效；二、开发区管委会于判决生效90日内对《补偿协议》中项目拆除及新建损失进行调查、认定，并按照约定委托第三方审计机构进行审计；三、驳回青岛昌盛公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由开发区管委会负担。

　　原审被告开发区管委会不服一审判决提起上诉，请求：1、撤销一审判决，并依法确认两份《补偿协议》无效，驳回被上诉人的诉讼请求。2、本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。事实与理由：（一）涉案两份《补偿协议》为无效协议，一审法院认定为有效无法律和合法事实依据。1.涉案拆除项目属于违法建设，没有给予补偿的法律依据。涉案拆除项目的环境影响评价报告未经具有审批权的环保部门审批，属于未经行政审批擅自开工建设，违反了《中华人民共和国环境保护法》第十九条、《中华人民共和国环境影响评价法》第二十五条的规定。某经济开发区环境保护局曾于2015年3月16日向该项目建设主体滨州昌盛公司发出《关于同意滨州昌盛日电太阳能科技有限公司某50兆瓦新能源蓝色渔业基地项目开展环境影响评价工作的函》，明确告知“该项目环境影响评价文件在未经具有审批权限的环保部门审批前，不得开工建设”。其后，该局又于2015年6月25日向滨州昌盛公司发出“环保审查意见”，要求该公司“按规定程序开展环境影响评价工作”。而滨州昌盛公司并未按上述要求依法获得环境影响评价文件审批，仍然擅自开工建设。因涉案项目的环境影响评价文件在建设前未经审批，滨州昌盛公司擅自开工建设，被某经济开发区环境保护局于2016年4月20日作出行政处罚罚款5万元，并责令立即停止建设。且涉案项目位于无棣贝壳堤岛国家自然保护区内，该建设行为违反了《中华人民共和国自然保护区条例》第二十八条的规定。由于存在上述违法情形，涉案项目属于违法建设，依法应予拆除。参照我国《城市房屋拆迁管理条例》第二十二条第二款“拆除违章建筑和超过批准期限的临时建筑，不予补偿；拆除未超过批准期限的临时建筑，应当给予适当补偿”的规定，违章建筑被依法拆除时不可以进行补偿，更不可进行索赔。同时，根据被上诉人在一审提交的第二组证据中的《20MW新能源蓝色渔业基地项目合作协议》第四条第(一)款第4项显示“甲方负责为乙方协调提供满足项目建设要求的可租用未利用地、一般农田，并根据乙方项目开发情况落实”，上诉人并无选址的义务，选址不当造成的违法建设损失不应由上诉人承担。此外，滨州昌盛公司已经按照行政处罚决定缴纳罚款5万元，并自行拆除违法建设的设施及其他地上物。本案中并不存在对涉案项目土地或地上物的征收、征用行为，涉案项目拆除后土地仍由原所有人占有使用、收益。2.涉案拆除和新建项目的建设主体是滨州昌盛公司。无论是从上诉人与被上诉人双方于2015年5月签订的《20兆瓦新能源蓝色渔业基地项目合作协议》的约定还是依据法律规定，获取涉案项目审批手续，特别是环境影响评价文件的编制申报主体均为滨州昌盛公司，而非上诉人。按照上述合作协议的约定，上诉人的义务仅是协助办理项目的报批手续，但该种协助义务不能免除滨州昌盛公司作为项目建设主体履行相关审批手续的义务，特别是对环境影响评价文件履行报请审批的义务。如其在开工建设前及时依法履行环境影响评价文件的申请审批义务，该种损失即可避免。而被上诉人及滨州昌盛公司，在被某经济开发区环境保护局发函明确告知环境影响评价未经审批前不得开工建设的情况下，仍擅自开工建设，显然相关损失是由其自身行为引起的。依据《中华人民共和国国家赔偿法》第五条第二项规定，因公民、法人和其他组织自己的行为致使损害发生的，国家不承担赔偿责任。因此，滨州昌盛公司是因自己的违法行为致使涉案项目拆除，上诉人给予其补偿没有法律依据。3.涉案行政协议的签订未遵守法定程序，且该协议签署明显不当。依据《某经济开发区党工委“三重一大”事项决策实施办法(试行)》(滨某工委发[2016]26号)第二条第四款的规定，大额资金使用由区管委会研究，提交区党工委决策。而该涉案协议涉及财政资金2 630万元，该协议签署时没有遵守上述程序规定，更未遵守《山东省行政程序规定》的重大行政决策程序和当时有效的《滨州市重大行政决策程序规定》(滨政发[2014]22号)的规定履行重大行政决策程序进行签署。因此，涉案行政协议的签署明显程序违法，约定给予被上诉人补偿也明显不当。4.被上诉人不是涉案行政协议签署时的拆除和新建主体，在涉案项目拆除和新建时也与涉案项目不具有利害关系。涉案项目的建设主体为滨州昌盛公司，而并非是被上诉人。涉案行政协议签署时间为2017年2月15日，而在2016年12月22日被上诉人就已通过股权转让退出涉案项目建设主体滨州昌盛公司。此外，上诉人与被上诉人2015年5月签订的《20兆瓦新能源蓝色渔业基地项目合作协议》第四条第7款明确约定“乙方(即被上诉人)为开发项目在项目所在地成立独立法人公司，承接本项目的独立法人公司成立后，甲方(即上诉人)同意该独立法人公司通过合法形式享有乙方在本合作协议中的权利、承担本合作协议中的义务”，从该约定也可证实，被上诉人设立滨州昌盛公司后，该公司即为涉案项目实施主体，涉案项目的权利和义务均由该公司享有和承担，至涉案行政协议签署时，被上诉人已不是滨州昌盛公司的股东，显然与涉案项目更不具有利害关系。且被上诉人并未提交证据证实其在签署涉案行政协议时对涉案项目享有权利。因此，被上诉人并非签署涉案行政协议的适格主体，其无权签署该行政协议。此外，上诉人虽就涉案项目先后向被上诉人及滨州昌盛公司支付款项2 630万元，其中2017年2月16日向被上诉人支付的1 000万元，款项性质为其代收的补贴款，并非是支付给被上诉人的款项；而2018年5月25日支付给滨州昌盛公司的1 630万元，其款项性质为战略新兴产业扶持资金，而非支付给被上诉人，并且上述款项性质均非涉案行政协议约定的补偿款。故，上述款项的支付并不能视为上诉人对被上诉人协议签订主体的认可，更不能据此推定出涉案行政协议主体适格及行政协议合法。而一审法院以被上诉人系项目前期投资人，且上诉人已经付款2 630万元及至今没有案外第三人对涉案行政协议提出异议，更未提出复议或诉讼为由，认定涉案行政协议有效，是基于对上述违法事实及行为的认定，进而认定涉案行政协议有效。该种认定显然与上述法律规定及事实不符。综上，行政协议签订的基础条件必须是行政机关为达到维护与增进公共利益，以及实现行政管理或者公共服务为目标，协议的签约主体、内容、程序亦应当具有合法性。而涉案行政协议的签署无论从法律依据、法定程序和主体等事项上均存在重大且明显违法的情形，依据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第一款：“行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效”的规定，涉案行政协议依法应确认为无效。因涉案行政协议无效，依据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十五条第一款“行政协议无效、被撤销或者确定不发生效力后，当事人因行政协议取得的财产，人民法院应当判决予以返还；不能返还的，判决折价补偿”的规定，被上诉人应当返还上诉人已支付的补偿款。（二）因涉案行政协议无效，一审判决上诉人于判决生效90日内对《补偿协议》中项目拆除及新建损失进行调查、认定，并按照约定委托第三方审计机构进行审计，显然也属于错误判项，依法应于撤销。（三）本案行政协议纠纷已超过法定诉讼时效，一审判决认定未超诉讼时效，认定事实错误。1.被上诉人并没有提交相关邮件已由开发区管委会收悉的邮寄送达回执，仅提交的为邮件交寄单及所谓的“网络邮件查询单”，且该邮件查询单均未加盖投递单位印鉴，并不能证实该邮件已经妥投、上诉人已收到的事实。2.被上诉人提交的《邮件交寄单》上相关文件名称为被上诉人手写增加，而无客观证据印证被上诉人邮寄时所邮寄的物品为向上诉人主张权利的文件。同时，《邮件交寄单》的收件人茅立明在2020年因接受纪监委的审查，已不在上诉人处工作，即使接收人为上诉人的工作人员，也不是负责收件的人员。因此无法证明上诉人收到该函件。3.上诉人支付的两笔款项中，其中2018年5月25日支付的1 630万元系上诉人支付给滨州昌盛公司的战略新兴产业扶持资金，并非补偿款。此时被上诉人已不是滨州昌盛公司的股东，其与滨州昌盛公司没有关联关系，该笔款项支付对被上诉人并不产生诉讼时效中断的效力。即使上诉人2017年2月16日的付款行为被认定为上诉人履行涉案行政协议的行为，但距被上诉人在一审中主张的2020年3月3日第一次向上诉人邮寄函件之日，已超过法定诉讼时效。

　　被上诉人青岛昌盛公司辩称，（一）涉案补偿协议内容和协议的签订过程没有重大且明显违法的情形，是有效行政协议。一审法院认定正确。本涉案项目的建设和拆除重建有其特殊背景，是基于开发区管委会在履行义务过程中存在选址和决策严重过失的前提下，为纠正过错，青岛昌盛公司给予大力配合，导致自身的严重损失。正是由于开发区管委会的过失，且其确认自身的过失，才引发本案补偿协议的签订。（二）青岛昌盛公司作为原告主体适格。项目拆除时，青岛昌盛公司的确不再是涉案项目公司的股东，但是前期的投资建设均由青岛昌盛公司进行，青岛昌盛公司为此进行了大规模的资金投入，在项目建成后由于开发区管委会的过错导致了涉案项目的拆除，该损失不应由青岛昌盛公司独自承担，否则显失公平。对于青岛昌盛公司的损失，由其作为受害投资人与开发区管委会签订补偿协议并无不当。青岛昌盛公司具备签署补偿协议的主体资格，协议内容也是双方合意的结果。协议签订时开发区管委会并未就此提出异议，现在以此为由纯属逃避债务，是严重缺乏诚信的行为。（三）涉案补偿协议前期已正常履行。涉案补偿协议签署前和签署后，青岛昌盛公司一直对开发区管委会关于项目拆除和重建工作给予大力配合，上诉状中提到的《20MW新能源蓝色渔业基地项目合作协议》第四条第7款的约定，青岛昌盛公司认为涉案协议的签署和其后的履行视为对该约定的变更，不能因此否认青岛昌盛公司的权利主张。开发区管委会已经支付的2 630万元，表面来看，1 000万元以补贴款的性质，1 630万元以新兴产业扶持基金的性质，但实际上均为开发区管委会履行涉案补偿协议的行为。（四）补偿协议的生效是否履行了内部程序，是开发区管委会的义务，不应由青岛昌盛公司承担本应由政府一方承担的责任缺失后果。开发区管委会作为行政主体，在提出补偿方案时已经非常清楚需要履行的程序，该程序是其内部需要自行完善的流程，青岛昌盛公司作为受害方，无义务查证开发区管委会是否履行了相关程序。而且，从开发区管委会逃避债务履行、视诚信为儿戏的恶劣行为看，不能排除经开区管委会履行了内部程序却对外予以否认的可能性。（五）退一步讲，无论涉案补偿协议因何问题导致无效，究其原因也是由开发区管委会的责任导致。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》[法释（2019）17号]第十五条第二款：“因被告的原因导致行政协议被确认无效或者被撤销，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，人民法院应当判决被告予以赔偿”。（六）本案在诉讼时效范围内提起诉讼。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十五条：“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，诉讼时效参照民事法律规范确定”。青岛昌盛公司提交的催收证据可证提起本诉在3年诉讼时效之内。综上，本涉案原项目最终无法继续履行的根本原因是由开发区管委会的责任导致，涉案补偿协议是开发区管委会在明知自身责任造成不良后果的前提下决定对青岛昌盛公司进行的经济补偿，是双方协商后就具体补偿事宜达成最终的一致意见。本补偿协议合法有效，应予履行。请求二审法院维持原判。

　　本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致。

　　本院认为，本案争议焦点是：涉案行政协议是否合法有效，应否继续履行。

　　经查，涉案《补偿协议》系青岛昌盛公司与开发区管委会于2017年2月15日签订,后于2017年3月协商一致对该协议第五条变更为“该协议仅为签订正式项目投资协议前之过度，且暂定于2017年4月30日前签订正式协议。签订正式协议后，该协议作废”，协议其他内容不变。

　　开发区管委会为促进当地经济社会发展，引进光伏渔业基地项目，由青岛昌盛公司投资建设。青岛昌盛公司出资设立滨州昌盛公司，由滨州昌盛公司具体实施开发建设。一审在案证据可以证实涉案光伏渔业基地一期20MW项目建设时，相关职能部门进行了初步审查并原则上予以准许。青岛昌盛公司作为投资方，具体通过滨州昌盛公司实施该一期20MW项目建设。后，因该光伏渔业基地一期20MW项目位于无棣贝壳堤岛与湿地系统国家自然保护区内，造成了违反国家环保法律制度的既成事实，被国家环保督查组查处并确定为重点清理对象。该违法事实的出现，承担协调项目用地义务的开发区管委会与承担投资建设义务的青岛昌盛公司均负有责任，选址不当并非青岛昌盛公司的单方责任。开发区管委会作为项目引进方，负有保护环境与兼顾经济社会持续发展的义务，开发区管委会在选址、协调项目用地方面占据主导地位，对选址不当的后果，负有不可推卸的责任。涉案光伏渔业基地一期20MW项目进行整改拆除，客观上造成一定的社会财富浪费，投资方青岛昌盛公司遭受一定的经济损失。由于涉案光伏渔业基地一期20MW项目违反国家环境保护法律制度，本案双方当事人均有过错，对于项目拆除及新建损失，双方于2017年2月15日所签《补偿协议》，开发区管委会同意承担相关损失总金额50%，符合过错比例原则，是双方的真实意思表示，系双方对后续事宜的妥善处理，并不违反法律、法规的强制性规定，合法有效。该补偿协议签订后，开发区管委会已向青岛昌盛公司支付1000万元。剩余部分，应当按补偿协议的约定，继续履行。

　　开发区管委会上诉称涉案《补偿协议》无效，不能成立。开发区管委会主张建设主体是滨州昌盛公司，与上诉人青岛昌盛公司不具有利害关系。经查，2014年12月所签《框架合作协议》及2015年5月所签《合作协议》，合同乙方均为青岛昌盛公司；后，在合同履行过程中，青岛昌盛公司出资设立滨州昌盛公司，由滨州昌盛公司具体实施开发建设，青岛昌盛公司作为出资人投资方与涉案项目具有利害关系，且在涉案光伏渔业基地一期20MW项目拆除善后处置中，由青岛昌盛公司与开发区管委会商定。故，对开发区管委会的该上诉理由，不予采信。

　　综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：

　　驳回上诉，维持原判。

　　二审案件受理费50元，由上诉人某经济开发区管理委员会负担。

　　本判决为终审判决。

　　审　判　长　    方月伦

　　审　判　员　    孙长青

　　审　判　员　    常维华

　　二 ○ 二 四 年 十 月 十 四 日

　　法 官 助  理      范  群

　　书　记　员　    杨宝志