上诉人（原审被告）南通市自然资源和规划局，住所地江苏省南通市崇川区。

法定代表人曹某甲，局长。

应诉负责人胡某，副局长。

委托代理人曹某乙，南通市不动产登记中心副主任。

上诉人（原审第三人）解某甲

上诉人（原审第三人）吴某

被上诉人（原审原告）解某乙

被上诉人（原审原告）解某丙

被上诉人（原审原告）解某丁

上诉人南通市自然资源和规划局（以下简称南通资源规划局）、解某甲、吴某诉被上诉人解某乙、解某丙、解某丁房屋所有权转移登记一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2023）苏0691行初1232号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭于2024年5月23日公开开庭审理了本案，上诉人南通资源规划局的应诉负责人胡某及委托代理人曹某乙、娄碧霄，上诉人解某甲、吴某，被上诉人解某乙、解某丙、解某丁及委托代理人王启善、王扬到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

一审法院经审理查明，解某甲系俞某、李某所生。1945年李某去世后，俞某与解某戊（1983年亡故）结婚并生育解某乙、解某丙、解某丁。解某甲、吴某系夫妻关系。

2009年11月，原南通市房产管理局向俞某颁发南通房权证字第××**23号、第×××624号号房屋所有权证，证载×××城××幢××室、×××城××幢车库××室系俞某单独所有，房屋建筑面积为160.02平方米，车库建筑面积为9.82平方米。

2018年8月14日，解某甲、吴某夫妇与“俞某”共同申请国有建设用地使用权和房屋所有权转移登记，申请将俞某所有的×××城××幢××室及××幢车库××室转移登记给解某甲、吴某。转移登记时提供了不动产登记申请书、存量房买卖合同、申请人身份证明、结婚证、增值税发票、税收缴款书、第×××623号、第×××624号房屋所有权证。存量房买卖合同载明：双方协议×××城××幢××室及××幢车库××室成交总价款为20万元，双方协商不办理存量房资金托管。上述房款并未实际给付。当日，工作人员对双方进行询问并制作询问笔录。其中，不动产登记申请书、询问笔录、存量房买卖合同中“俞某”的签名并非本人所签。次日，原南通市国土资源局审批同意登记发证。8月20日，解某甲领取苏（2018）南通市不动产权第×××164号不动产权证，载明×××城××幢××室及××幢车库××室系解某甲、吴某共同共有，房屋建筑面积160.02平方米，分摊土地使用权面积17.78平方米，国有建设用地使用权使用期限至2072年11月24日止。

2022年4月，俞某去世，解某乙、解某丙、解某丁在7月为俞某举行追思会时得知案涉房屋已转移登记的事实。2022年11月，解某乙、解某丙、解某丁以解某甲、吴某为被告向南通市崇川区人民法院提起民事诉讼，请求对×××城××幢××室按遗嘱确定的份额以市场价18000元/平方米计价为288万元继承分割。2023年5月12日，该院作出（2023）苏0602民初1770号民事裁定，认为解某乙、解某丙、解某丁在7月为俞某举行追思会时得知房屋已转移登记的事实，2022年11月对不动产变更登记有异议，应该通过行政诉讼救济，其诉请不属于民事诉讼范围，遂裁定驳回解某乙、解某丙、解某丁的起诉。2023年4月27日，解某丙委托苏州崇法证据科学技术有限公司司法鉴定所对不动产登记申请书、询问笔录、存量房买卖合同中“俞某”的签名进行笔迹鉴定。该司法鉴定所于5月8日出具司法鉴定意见书，鉴定意见为：落款日期为2018年8月14日的《南通市不动产登记申请书》《询问笔录》《存量房买卖合同》中“俞某”签名字迹与比对材料中“俞某”签名字迹不是同一人书写，与比对材料中“解某甲”签名字迹是同一人书写。

2023年6月15日，解某乙、解某丙、解某丁向一审法院提起本案诉讼，请求撤销将俞某名下位于南通市崇川区任港路39号×××城××幢××室房屋过户登记至解某甲、吴某名下的行政行为。

另查明，俞某亡故前留有多份遗嘱，遗嘱中表明由解某乙、解某丙、解某丁、解某甲及去世前为自己尽孝的孩子按一定比例分得×××城××幢××室，如有子女需要购买可按市价或者原价购得。其中，2012年4月，俞某对遗嘱申请公证，公证遗嘱涉及房屋内容为：“名下坐落于南通市×××城××幢××室(建筑面积：160.02平方米)和××幢车库××室的房产，当时购房时出资人民币壹佰伍拾万元。现我将上述房产分为六等份，五等份继承份额如下：解某甲继承1.5份、解某丁继承1.5份、解某丙继承1份、解某乙继承1份；余下的一等份继承份额如下：解某丁继承两份，解某甲、解某乙与解某丙各继承一份。如果有哪个子女想购买此房，我建议以市场最低价或当时购房价购置。”遗嘱公证后，俞某于2013年2月、2014年8月先后两次对遗嘱作出补充，对余下的一等份如何继承重新作出安排，并表明房屋“可照顾解某甲优先购买，但款项一次付清，如需分期付款需征得大家同意”。

一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。《不动产登记暂行条例》第十四条第一款、第十八条及《不动产登记暂行条例实施细则》第九条、第十五条、第三十八条对于申请国有建设用地使用权及房屋所有权转移登记应当提交的材料及不动产登记机关如何审查、查验作出了具体规定。从上述规定可以看出，办理国有建设用地使用权及房屋所有权转移登记至少应符合以下要求：1.双方当事人共同申请；2.申请人提交真实的、符合法定形式要件的申请材料；3.不动产登记机关经查验认定申请材料完整、齐备、符合法定形式。南通资源规划局为证明转移登记合法性向法院提供了南通市不动产登记申请书、询问笔录、存量房买卖合同、身份证明材料、购房发票、税收缴款书、原房屋所有权证等证据材料，上述材料符合转移登记的形式要件，能够说明被诉转移登记行为具有成立的可能性，但能否达到转移登记行为合法的证明目的还要看解某乙、解某丙、解某丁有无提供有力的反驳证据。解某乙、解某丙、解某丁向法院提供了两组证据，一是司法鉴定意见书表明《南通市不动产登记申请书》《询问笔录》《存量房买卖合同》中“俞某”签名均非俞某本人签署而是解某甲签署，二是俞某生前留有多份遗嘱表明案涉房产由解某乙、解某丙、解某丁和解某甲共同继承。上述两组证据对于俞某自愿将案涉房屋转移登记给解某甲、吴某这一待证事实起到了阻却效果。当待证事实陷入“真伪不明”状态时，南通资源规划局必须提供其他证据来充分证明俞某本人亲自到场且同意将案涉房屋转移登记给解某甲、吴某，以完成结果意义上的举证责任。案涉转移登记行为发生于2018年，根据全省不动产登记实践，不动产登记机关完全有能力提供照片或视频来证明俞某自愿办理转移登记。但南通资源规划局未提供其他证据证明上述待证事实，依法应当承担举证不利的法律后果。南通资源规划局根据现有材料作出被诉转移登记行为，属主要证据不足，法院应判决撤销。

《不动产登记暂行条例实施细则》第二十二条规定，登记申请有下列情形之一的，不动产登记机构应当不予登记，并书面告知申请人：（一）违反法律、行政法规规定的；（二）存在尚未解决的权属争议的；（三）申请登记的不动产权利超过规定期限的；（四）法律、行政法规规定不予登记的其他情形。本案中，登记机关疏于履行审慎审查义务，体现在以下几个方面。一是未能对转移登记申请人之间的关系进行核实。登记机关以《不动产登记操作规范》中关于“无民事行为能力人或者限制民事行为能力人由监护人签名或摁留指纹，没有听写能力的，摁留指纹确认”的规定主张可由监护人代为签字。但转移登记双方所提交的材料中并没有俞某与解某甲的亲属关系证明，工作人员在未对双方身份核实情形下默许由解某甲代签俞某姓名，未尽到必要的审查义务。二是对买卖合同的审查流于形式。存量房买卖合同载明房屋和车库成交总价为20万元，明显低于市场价，且房款并未实际支付。在发生“名为买卖实为赠与”情形时，登记机关既未询问合同订立背景，也未询问房款支付情况，不利于保护转移方合法权益，属怠于履行审慎审查职责。三是未能对转移登记申请人子女及可能存在的财产分配情况进行调查。俞某共生育四子女，在转移登记前留有多份遗嘱，案涉转移登记内容明显与遗嘱内容相悖，登记机关在办理登记时未向老人询问生育子女及财产分配情况，难以排除可能疑点。在今后办理此类登记时，登记机关除需查验申请人身份信息及其他申请材料外，还应当查验、核实老人生育子女及财产分配情况，以确保转移登记系老人真实意思表示，并留存音视频资料以证明相关询问查验过程。

综上，一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项之规定，判决撤销南通资源规划局向解某甲、吴某颁发的苏（2018）南通市不动产权第×××164号不动产权证。

南通资源规划局不服一审判决提起上诉称，1.俞某本人亲自到场办理转移登记，提供了身份证原件、房屋所有权证原件等材料，并在登记材料上按捺指纹。一审判决作出后，南通资源规划局经多方查找，取得了俞某与解某甲、吴某共同到场办理登记的照片资料，印证了俞某亲自到场的客观事实。申请材料中的《增值税发票》备注栏亦能反映双方系直系亲属关系，一审判决认定南通资源规划局工作人员未核实双方身份没有依据。一审判决关于对高龄老人办理房屋登记的审查职责，不适当地为南通资源规划局增设了法外职责，不具备可执行性。撤销登记和撤销不动产权证书法律后果不同，一审判决撤销不动产权证书表述不清。请求本院撤销一审判决，改判驳回解某乙、解某丙、解某丁的诉讼请求。

上诉人南通资源规划局在二审期间，向本院提交了南通某克数据处理服务有限公司提交的情况说明、照片，证明2018年8月14日俞某亲自到政务中心办理的房屋转移登记。

解某甲、吴某不服一审判决提起上诉称，房屋转移登记是俞某的真实意思表示，遗嘱是2014年之前的事，到2018年办理转移登记时俞某的想法发生了变化。办理过户登记是俞某亲自到政务中心办理。解某甲代替母亲俞某签字，由俞某按手印，符合规定，解某甲、吴某也向一审法院提供了俞某的捺印供法院比对，但法院未说明为什么没有采用。请求本院撤销一审判决，依法改判。

被上诉人解某乙、解某丙、解某丁辩称，提交身份证和房屋所有权证原件不足以证明俞某本人亲自到场，也不足以证明俞某同意将房屋转移登记给原审第三人。申请资料中签字均非俞某本人所签，俞某身前的多份遗嘱也表明其真实意思表示为将房产由子女共同继承，而非赠与原审第三人。南通资源规划局没有证据证明捺印系俞某本人指纹。南通资源规划局二审提交的证据不属于新证据，应当视为作出案涉转移登记时没有该份证据。俞某办理登记时已年满98周岁，南通资源规划局办理登记时更应当对老人的子女情况及财产分配情况进行调查询问，保障老年人能够按照自己的意愿处分财产。请求本院驳回上诉，维持原判。

本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。

本院认为，根据各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是，南通资源规划局办理的俞某与解某甲、吴某之间的房屋转移登记行为是否具有事实根据，是否尽到了审慎审查义务，所作转移登记是否应当撤销。

《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。结合《中华人民共和国行政诉讼法》第六条“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查”之规定可知，行政机关提供作出行政行为的证据和依据的意义，在于证明行政行为的合法性。被告逾期举证是对行政行为合法性的惩罚，而不是对客观真实和利害关系人权益的否定。在行政行为涉及第三人合法权益的情况下，简单地适用被告单方举证规则，可能将不利后果转嫁于第三人，同时也可能置客观真实于不顾。本案中，南通资源规划局在二审期间提交的照片及情况说明，虽然不能作为认定被诉房屋转移登记行为合法的证据，但能够证明俞某于2018年8月14日亲自到不动产登记机构办理了案涉不动产转移登记行为。

《不动产登记暂行条例》第十四条第一款规定，因买卖、设定抵押权等申请不动产登记的，应当由当事人双方共同申请。第十六条第一款规定，申请人应当提交下列材料，并对申请材料的真实性负责：（一）登记申请书；（二）申请人、代理人身份证明材料、授权委托书；（三）相关的不动产权属来源证明材料、登记原因证明文件、不动产权属证书；（四）不动产界址、空间界限、面积等材料；（五）与他人利害关系的说明材料；（六）法律、行政法规以及本条例实施细则规定的其他材料。本案中，南通资源规划局在一审中提交了不动产登记申请书、经备案的存量房买卖合同、申请人身份证明、增值税发票、税收缴款书、房屋所有权证等材料，工作人员也对双方进行了询问并制作询问笔录，形式上符合上述办理不动产转移登记的条件。但是，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《江苏省行政程序条例》第六十二条关于行政行为应当“证据确凿”的规定可见，即使不动产登记机关对于申请材料尽到了审慎审查义务，如果事后经复议或者诉讼，认定相关登记材料存在瑕疵或虚假等情形时，也可以事实不清为由撤销登记行为，不动产登记机关尽到审慎审查义务只是免于赔偿责任的情形。

《中华人民共和国老年人权益保障法》第五十五条规定，各级人民政府和有关部门办理房屋权属关系变更、户口迁移等涉及老年人权益的重大事项时，应当就办理事项是否为老年人的真实意思表示进行询问，并依法优先办理。《不动产登记操作规范（试行）》第3.3.3条规定，申请人应当采取下列方式对不动产登记申请书、询问记录及有关申请材料进行确认：自然人签名或摁留指纹。无民事行为能力人或者限制民事行为能力人由监护人签名或摁留指纹；没有听写能力的，摁留指纹确认。第3.4.1条规定，不动产登记机构工作人员应根据不同的申请登记事项询问申请人以下内容，并制作询问记录，以进一步了解有关情况：1申请登记的事项是否是申请人的真实意思表示；2申请登记的不动产是否存在共有人。本案中，结合各方当事人提交的证据可见，俞某和解某甲夫妇办理的案涉不动产转移登记，登记材料中的“俞某”二字非本人签名、而是买受人谢俞平签字；双方实施了名为买卖、实为赠与的过户方式，合同约定的房屋价格与正常交易价格明显不符；申请材料中“俞某”处按捺的指纹在一审中未能鉴定。因此，案涉不动产转移登记行为所依据的基础法律关系的材料存在瑕疵。另外，生效民事裁定以案涉房屋已登记至解某甲、吴某名下为由对遗产纠纷不予处理，如不通过行政诉讼撤销案涉登记行为，当事人也难以通过民事诉讼对房屋权属问题作进一步处理。故一审法院以待证事实不明、南通资源规划局作出行为时主要证据不足为由撤销被诉不动产转移登记行为，结论并无不当。

《中华人民共和国民法典》第二百一十五条规定，当事人之间订立有关设立、变更、转让和消灭不动产物权的合同，除法律另有规定或者当事人另有约定外，自合同成立时生效；未办理物权登记的，不影响合同效力。不动产登记生效主义，是对不动产变动过程合法与否的一种制约标准，但不是对不动产物权形成合法与否的制约。换言之，不动产登记行为的法效果并不产生、变更或者消灭行政相对人的权利，不动产物权的变动取决于当事人之间的意思表示一致，而不取决于行政机关的行政行为。《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第八条亦规定，当事人以作为房屋登记行为基础的买卖、共有、赠与、抵押、婚姻、继承等民事法律关系无效或者应当撤销为由，对房屋登记行为提起行政诉讼的，人民法院应当告知当事人先行解决民事争议，民事争议处理期间不计算在行政诉讼起诉期限内；已经受理的，裁定中止诉讼。可见不动产是否办理登记，并不影响当事人民事权属争议的解决。本案中，俞某亲自前往办理不动产转移登记是客观事实，虽然行政案件基于登记材料的瑕疵撤销了被诉转移登记行为，但并不代表对俞某亲自办理转移登记行为这一事实本身的否定。本案纠纷形式上是不动产转移登记这一行政行为，本质上则根源于解某甲夫妇与解某乙等三人之间的继承纠纷，对于案涉房屋的归属问题，解某乙等三人主张按照俞某的遗嘱执行及房屋系俞某和解某戊共同财产，解某甲夫妇主张俞某办理转移登记是其真实意思表示，这一系列问题都属于双方之间的民事争议。故双方的争议并非简单地通过撤销案涉不动产转移登记就能明确，而是应当进一步通过民事诉讼途径对双方主张进行评判，从而对房屋的权属作最终处理。

需要指出的是，不动产登记机关对申请材料进行的审慎审查是介于形式审查和实质审查之间的一种审查标准，且所谓审慎审查系不确定法律概念，需要结合个案予以评判。尤其是在放管服改革的背景下，法律并未要求登记机关必须对不动产登记的基础民事法律关系作实质审查，也未赋予登记机关相匹配的调查职责和责任设定。对于不动产登记机关在个案中尽到了何种审查义务，应当以法律规定和行政执法领域的相应规范性文件为准。《中华人民共和国老年人权益保障法》第五十五条规定的“有关部门应当就办理事项是否为老年人的真实意思表示进行询问”，限于登记机关当面征求老年人是否同意办理相关事项的意见即可，即对赖以登记的原因行为进行审查，不宜延伸至老年人之前对办理事项是否做过其他意思表示，除非老年人在办理过程中明显存在被胁迫或意志表述不清等情形。《中华人民共和国民法典》第一千一百四十二条规定了“遗嘱人实施与遗嘱内容相反的民事法律行为的，视为对遗嘱相关内容的撤回”。可见遗嘱人有权在立遗嘱后对财产另行处分。本案中，如果要求登记机关对遗嘱内容及房屋转移登记行为二者何为俞某的真实意思表示进行实质审查，就意味着登记机关替代司法机关实体审查了当事人之间的民事法律关系。因此，对于此类关涉行政管理过程中高度专业化、程序化运作的实践性问题，法院不宜以自己的判断对登记机关作出要求，并以个案的特殊性而作为行政案件规则引领的标准。一审法院关于登记机关在办理高龄老人的不动产转移登记时，应当调查老人的财产分配情况、留存音视频资料等论述，忽略了本案具有的特殊性，同时也超越了法院对案件评判及对行政机关执法指引的应有范围，本院予以纠正。

综上，一审判决撤销南通资源规划局作出的案涉不动产转移登记行为结论正确，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人南通市自然资源和规划局、上诉人解某甲、吴某各负担25元。

本判决为终审判决。

审判长　　刘海燕

审判员　　郁　娟

审判员　　张祺炜

二〇二四年九月十八日

书记员　　丁雯雯