【行政处罚经过会审，可视为经过集体讨论】司法终审案例：行政机关集体讨论不必拘泥于讨论的形式，处罚决定未经过法制审核并不影响其发生法律效力
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裁判要旨
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裁判案例
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（2020）桂行申704号
再审申请人(一审原告、二审上诉人)桂林市叠彩肉联加工有限公司，住所地：桂林市辰山路，统一社会信用代码：91450300751211247U。
法定代表人赵运生，总经理。
被申请人(一审被告、二审被上诉人)桂林市自然资源局，住所地：桂林市临桂区青莲路桂林投资发展大厦南楼。
法定代表人王飚，局长。
委托诉讼代理人刘轶，桂林市自然资源局干部。
再审申请人桂林市叠彩肉联加工有限公司（以下简称肉联公司）因其诉被申请人桂林市自然资源局土地行政处罚一案，不服桂林市中级人民法院（2020）桂03行终150号行政判决，向本院申请再审。本院受理后依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。
再审申请人肉联公司申请再审称：
一、桂林市自然资源局2019年6月11日作出的市自然资监〔2019〕231号《行政处罚决定书》（以下简称231号处罚决定）的案件来源不明。从原审质证情况来看，被申请人提交的“线索来源”证据显示的是上级交办。但具体为哪个上级、何时交办、为何交办均未能体现。涉案土地用于肉联厂使用已长达17年之久，被申请人始终处于未查状态,直至2018年桂林医学院附属医院整体搬迁项目进行之时，才声称根据某个“上级”的交办对申请人所谓的违法用地进行查处，其执法目的明显不当，不具有合法性。
二、231号处罚决定认定事实不清。肉联公司共提供了3份合同；第一份合同（与苏金园、周富强签订）没有写明具体面积，实际是0.9亩；第二份合同是2.4亩；第三份合同是24.9亩，共计28.2亩即18800平方米土地。但被申请人认定的申请人土地违法面积是14750平方米，该认定明显错误。
三、231号处罚决定适用法律错误。申请人所建设的肉联厂是现代化、机械化、永久性的生猪屠宰场，该用途不属于“临时使用土地”，行政机关未办理长期的土地使用手续而是办理临时土地使用手续，本身就存在不合法之处，明显违反常理与普通人的一般认知。被申请人适用《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十五条“在临时使用的土地上修建永久性建筑物、构筑物的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期拆除”的规定，对肉联厂实施行政处罚，适用法律错误。
四、231号处罚决定程序违法。（一）涉案行政处罚未经集体讨论决定。（二）231号处罚决定没有经过法制机构审核。（三）涉案行政行为的审批时间及会审时间早于听证告知时间。
综上所述，请求再审，撤销一、二审判决，撤销231号处罚决定。
本院认为：一、关于案件来源问题。案件来源是行政机关发现行政违法行为的途径和方式，无论是通过哪一种途径和方式发现行政违法行为，最为重要的是行政违法行为确实存在。“上级交办”是行政机关发现行政违法行为的途径和方式之一，通过“上级交办”发现行政违法行为，从而立案查处是有法律依据的。即使涉案地块面临征收补偿，也不能说行政机关不能对涉案地块上的违法占地行为进行严格执法。肉联公司认为涉案地块面临征收补偿，本案的线索来源于“上级交办”，从而认为桂林市自然资源局执法目的不正当，没有事实和法律依据，本院不予采信。
二、关于违法占地面积确定问题。231号处罚决定查明再审申请人2003年8月办理临时用地手续建肉联加工厂，占地面积14750平方米，再审申请人有在临时用地两年期满后仍继续使用该土地，未拆除建筑物的违法行为，231号处罚决定的处罚结果也是针对该14750平方米土地作出。因此，肉联公司主张的2003年之后扩大的面积范围，不属本次行政处罚内容，本案不予审查。
三、关于法律适用问题。再审申请人主张其所建设的肉联厂是现代化、机械化、永久性的生猪屠宰场，其土地用途不属于“临时使用”，行政机关未办理长期的土地使用手续而是办理临时土地使用手续，本身就存在不合法之处，明显违反常理与普通人的一般认知，因当年批准临时使用土地是否合法不是本案审理范围，本院对此不予评判，再审申请人可另行主张权利。再审申请人确实存在在临时使用的土地上修建永久性建筑物、构筑物的行为，桂林市自然资源局据此依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十五条“在临时使用的土地上修建永久性建筑物、构筑物的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期拆除”的规定，作出231号处罚决定，适用法律并无不当。
四、关于处罚程序问题。行政机关集体讨论，不必拘泥于讨论的形式，会审也属于集体讨论的一种形式，本案行政处罚经过会审，可视为经过集体讨论。《国务院办公厅关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》（国发办〔2018〕118号）是开展工作的指导意见，提出了有关行政执法决定要经过法制审核的要求，并规定如果应经而未经法制审核，行政执法决定最终被认定违法，则要追究行政执法案件承办人及相关负责人的责任，即有关行政执法决定要经过法制审核的要求，是行政机关内部工作要求。行政处罚决定一经向当事人送达，即发生法律效力，即使未经过法制审核，也并不影响行政处罚决定发生法律效力。231号处罚决定明确写明“本决定送达当事人，即发生法律效力”，因此231号处罚决定是否经过桂林市自然资源局内部法制审核，均不影响其法律效力。
综上所述，肉联公司的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的应当再审的情形，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：
驳回桂林市叠彩肉联加工有限公司的再审申请。
审判长王小成
审判员陈伟红
审判员班 艳
二○二○年十二月三十日
法官助理陆雨清
书记员朱明明
