法官不能逾越法律的边界，放纵违法行政罚款行为，对于“小过重罚”、罚款处罚显失公正等侵害老百姓合法权益的行政决定要坚决予以改判，还百姓以公正；也不能对行政相对人的违法行为视而不见、听之任之，发现行政机关“大过轻罚”甚至以罚代刑等违法行政行为的，要坚决依法予以纠正，还万民以正义。
坚持过罚相当原则，严格防止“小过重罚”
针对一些“小过重罚”问题，《指导意见》要求行政机关必须坚守行政处罚法规定的过罚相当原则。审判实践中，人民法院对于判断罚款决定是否违反过罚相当原则，可以从以下几个方面考量。
（一）注重审查是否适用行政处罚法。一些地方的行政执法人员认为，行政处罚法与诸如食品安全法等部门法律之间，是一般法与特别法的关系。作为特别法的部门法律没有规定从轻、减轻、免除处罚的，不能适用一般法行政处罚法中有关从轻、减轻、免除处罚的规则。这种认识是错误的，必须注意克服。所谓“特别法优于一般法”，是指“同一法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章内的不同条文对相同事项有一般规定和特别规定的，优先适用特别规定”。行政处罚法确定的相关规则是对行政处罚的设定和实施一般原则、处罚规则和处罚程序的规定，相当于刑法总则的法律地位；而食品安全法等相关部门法律中有关行政处罚的规定，是对特定领域违法行为构成和处罚种类、幅度的专门规定，相当于刑法分则的法律地位。两者并非“对相同事项”作出的不同规定。行政处罚法规定的从轻、减轻、免除处罚的规则，在相关部门法中没有规定，适用部门法时，必须同时适用行政处罚法的相关规定。否则，构成适用法律错误。
（二）注重审查是否有从轻减轻免除处罚的情节。行为人有违法行为，并具有法定从轻、减轻或免除处罚情节的，行政机关应当依法从轻、减轻或者免除处罚。行政处罚法第三十条、第三十一条、第三十二条、第三十三条规定了几种从轻、减轻、不予处罚的情形。一是从轻、减轻处罚的情形：对已满十四周岁不满十八周岁的未成年人，应当从轻或者减轻处罚；尚未完全丧失辨认或者控制自己行为能力的精神病人、智力残疾人，可以从轻或者减轻处罚；对于具有主动消除或者减轻违法行为危害后果、受他人胁迫或者诱骗实施违法行为、主动供述行政机关尚未掌握的违法行为、配合行政机关查处违法行为有立功表现，以及法律、法规、规章规定的其他应当从轻或者减轻处罚情节的违法行为人，应当从轻或者减轻处罚。二是不予处罚的情形：不满十四周岁的未成年人；精神病人、智力残疾人在不能辨认或者不能控制自己行为时有违法行为的；违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的；当事人有证据足以证明没有主观过错的。人民法院审理行政罚款案件，应当对案件是否存在前述各类情形进行全面审查。罚款决定未考虑相关情形的，行政处罚显失公正。
（三）注重审查是否违反过罚相当原则。行政机关实施行政处罚，即便不存在法律规范明确列举的从轻、减轻或者免除处罚的情形，处罚决定违反行政处罚法第五条第二款规定的过罚相当原则，实施行政处罚未以事实为依据，处罚结果与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度不相适应，也属于行政处罚违法情形。安徽、上海、江苏、浙江四省（直辖市）市场监督管理局发布的《长三角地区市场监管领域轻微违法行为不予处罚和从轻减轻处罚规定》已经明确将“轻微违法”纳入从轻减轻处罚的范围。行政机关如果按照一般处罚基准作出处罚决定，属于机械执法，违反行政处罚法基本原则。人民法院可以认定行政处罚显失公正，依法作出变更判决，减轻处罚。
（四）注重审查是否违反一事不再罚原则。行政处罚法第二十九条规定，对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚。前述规定包含两层含义：一是同一违法行为不能进行两次以上罚款处罚，又称“一事不再罚”原则，是指行政机关不得就相对人的一个违法行为进行重复的罚款处罚。通常理解，违法行为由主体、主观方面和客体、客观方面四要件构成。符合一个违法构成，就是一个违法行为。二是在法律竞合的情况下，应当根据从一重原则选择适用法律，由有权的行政机关依法作出罚款处罚决定。人民法院要根据前述规定，审查被诉罚款决定适用法律、处罚主体是否正确，处罚结果是否公正合法。
节选自《全面落实罚款设定与实施的指导意见 依法独立公正审理罚款处罚案件》，郭修江（最高人民法院行政庭副庭长、一级高级法官）
