冉艳红：典、老选任与秦代国家统治的赋役逻辑——岳麓秦简《尉卒律》“置典老”条试释

典、老选任与秦代国家统治的赋役逻辑

——岳麓秦简《尉卒律》“置典老”条试释

冉艳红

清华大学人文学院历史系

对秦汉时代的“里”，之前学者多将其纳入行政、职官制度范围内来讨论。若追溯这一传统，或源于班固《汉书·百官公卿表》“十里一亭”“十亭一乡”的记述，[1]到现代学者，研究官制特别是地方官制，都会涉及里及“里吏”，[2]并有专门以里制或乡里制为对象的研究。[3]这一研究取径默认里典等职为官吏，也就默认其有相应权力并为时人所向往，因而研究者往往从官吏的设置、选任、职能、待遇等方面来展开。不过已有学者关注到秦汉魏晋南北朝时期在“官”与“民”之间的底层吏的差役化或卑微化问题，[4]官吏特别是底层官吏被“徭使”的特点也被揭示出来。[5]在这一背景下，被认为是底层吏之一的里典、老的差役性质被连带提及，[6]不过多泛泛而论，重心亦不在于此。里的典、老之外，秦汉时期广泛存在于县乡之下、参与政务运作但又难以称为“官吏”的群体，[7]对其整体的认识也有待深入。

新材料的公布为秦代里及其典、老研究的推进提供了契机，特别是规定了典、老选任要求的岳麓秦简《尉卒律》“置典老”条（简142—146），学界业已产生不少成果。作为整理者之一的周海锋对该简做了初步阐发，[8]陈伟重新校订、注解简文，[9]符奎进一步梳理了典、老任命规定，[10]日本京都大学秦代出土文字史料研究班以译注的形式做了较全面的研究，[11]水间大辅、楯身智志分别借此讨论了秦汉里的编制和律令条文形成过程，[12]马新和鲁西奇研究里制也用到该材料，[13]陈侃理则关注其反映的秦代国家与社会关系。[14]诸文并对本条律文涉及的典、老选任条件及其之所以如此规定的原因做了讨论，已经揭示出典、老选任与赋役、爵制之间的关系。但上述研究对律文本身含义的解读未必全都允当，如何借此认识秦汉里及其典、老的性质与内生逻辑，从而理解古代国家统治贯彻到最下层的里的方式与限度，也有待进一步深入。

需要说明的是，典、老之间存在一定差异，[15]不过《尉卒律》规定的选任标准并没有对此做出任何区分，为避枝蔓，本文姑且将两者视作一个研究对象来展开讨论。

岳麓秦简《尉卒律》（简142—146）中对典、老的选任要求做了详细的规定：

对于简文所示典、老选任标准，前揭研究已做过梳理，不过各自侧重点不同，且存在理解上的偏差。为便后文讨论，此处在这些研究基础上，略作概括。

首先，要以年长者为典、老。如学者所指出，此处的“年长”不是泛称，而是有特定标准，即“毋敢以丁者”，“丁”一般指傅籍之后的成丁，需要承担赋役，与“丁”相对的，是傅籍之前或到一定年龄而免除赋役之后的状态。[17]两者结合，至少“睆老”者才可任典、老，同时从后面律文将“年长者”与“复未当事”及“不复而不能自给者”并列来看，这里应是指完全免除徭役的“免老”。（详后）张家山汉简《二年律令·傅律》载：“大夫以上年五十八，不更六十二，簪袅六十三，上造六十四，公士六十五，公卒以下六十六，皆为免老。”[18]又，典、老首先要以无爵之人担任，也就意味着大多数典、老的年纪在六十六岁以上。相比汉初，秦代在这一年龄的规定上可能有所出入，但应大致不差。

其次，“里相推”。即里典、老需经过里中推举，换言之，从制度设计考虑，典、老应是在该里具有一定声望的人。

再次，“无害”。“无害”（或“毋害”）一词于秦汉的传世文献与出土文献中均见，是当时常见的评价官吏的词。传世文献中多有“文无害”一词，故而简牍中的“毋害”是否为传世文献中“文无害”的省称，也有歧见。[19]检诸简牍，不论是文书简还是律令简，“无（毋）害”的文例十分常见，乃至远多于“文无害”，事实上，传世典籍中也有“无害”例。更可以说明的是，当时人以“毋害”为名字，[20]可见此为当时惯用语，应不是省称，且含嘉意。“无害”二字何意，诸说纷纭，归纳而言，主要有“无比”“不刻害”“无疾害”“公平”等说。[21]颜师古赞同“无比”说，也有学者认为是对文书律令（即“文”）通晓无碍（“无害”），[22]但这样“无害”即为“文”之修饰语，而不能单独成为官吏的评语，因此可先排除。“无疾害”的解释，如果作为一个基层官吏的入仕标准似可成立，但史籍所载的一些地位较高的官员也被如此评价，如：

如此，则“无疾害”说也不能成立。同时，既然周亚夫认为赵禹“文深”，则此处“无害”就不可能是与其恰好相反的“不刻害”之意。[24]各种排除，只剩下“公平”一意。还是赵禹的例子，“府中皆称其廉平”，周亚夫承认“极知禹无害”，司马迁将两者放置在一起，则“廉平”与“无害”应有相似的意思。[25]再者，如果解释“无害”为“公平”之意，那无论是将其作为官员的评价，还是作为人名，都能说得通。故而笔者以为，在没有更好的解释之前，“无害”释为“公平”似更合适。

复次，以无爵或低爵者为典、老。根据简文规定，首先要以本里的公卒、士伍为典、老，“毋以公士”。如果“无爵者不足，以公士”，如果还是不足，“县无命为典、老者”，则“以不更以下，先以下爵”。也就是说，不更以下爵位者都可以任典、老，无爵、爵低者为先，不更及以上爵位者不得被命为典、老。

最后，爵位在不更以下的“复未当事”与“不复而不能自给者”可任典、老，这是与“年长者”规定可互补的条件。水间大辅与继承其观点的楯身智志强调“长”是就任典、老的绝对条件，因此认为这里的“复未当事”与“不复而不能自给者”都是要求不更以下的年长者。[26]但律文在这里只强调了“不更以下”，未提及“年长”的限制。同时正如他们自己所论，前面之所以强调非“丁”的“年长者”，是因为其被免徭役，而复除者亦无徭役，“不复而不能自给者”无法承担徭役，在这一层面上，三者具有同样的条件。再者，“复未当事”指“年长者”或可说通，但倘若是“年长者”，又如何会有“不复”的情况?显然“年长”不是“复未当事”与“不复而不能自给者”的前提条件，“复未当事”者指的是因其它原因而非年老被复除者。不过不更爵位以下的“复未当事”与“不复而不能自给者”担任典、老的方式是“更为典、老”，即轮替担任典、老之意。

综合而言，能够任典、老的，是年长（严格地说，是“免老”）而“无害”者，或者“复未当事或不复而不能自给者”，两者的爵位均须在不更以下，无爵或低爵者优先。其产生方式有两种，前者是里中推举，后者须轮替担任。接下来需要对这些规定做出解释，即，为什么要选符合这些条件的人为典、老，其逻辑是什么?

作为整理者之一，周海锋最早对不更以上爵位者不能任典、老的规定做了解释。他认为：“之所以不让爵位在不更以上者充任典、老，是因为任典、老期间亦可免服更役和徭役。爵位在不更以上者，原本就不当服役，故无需再任典、老以抵销各种役事，故典、老须由无爵者或爵位较低者充当。”[27]爵在不更以上者是否不需要服役姑且不论，但论者混淆了律令制定的主体。从民众的角度，已被免役的民众自然不想再任事来抵销役事，没有免役的民众愿意因为任事来抵销役事。但律令是国家制定的，民众承担的赋役是国家正常运行、实现统治的物质基础，很难想象秦朝国家想方设法地减少可获得的徭役，并为此专门做出让更多民众可以免役的规定。但是将典、老之任用与徭役相关联，可以为理解此律提供思路。

典、老任用的另一要求，是年老者或“复未当事或不复而不能自给者”。首先看“年老者”的规定。有学者将其与乡里尊老的自然社会秩序联系起来，[28]这是原因之一，但秦代国家关心的绝不止于此。前文已论及，“年老”不是一个空泛的概念，而是有确切的年龄规定，但这一年龄并不是完全根据自然生理状况统一划定的，而是与爵位制度、徭役体系关联，即“毋敢以丁者”：爵位不同，免老的年龄（即可担任典、老的年龄）也就不同。因而，可以担任典、老者，是本身不需要服役之人。岳麓简的整理者注释这一条时，认为“或许是因为丁者经常需要离开乡里服各类徭役，所以不能留在里中担任典、老”。[29]事实上更重要的是，将这句话反过来理解：因为典、老需要留在里中，不能服徭役，所以不能以丁者为典、老。即国家关注的重心不在里的典、老，而是徭役。岳麓秦简《徭律》规定，“毋敢使、叚（假）典居旬于官府”，[30]里典“居官府”不得过十日，这一方面是强调对里典不得过度役使，另一方面也是出于应对里内事务的需要，这与里典是里内治安等事的直接负责人有关。[31]总之，以不是丁者的年长者为典、老，承担里中行政事务，既可借助年长者的声望、地位，以更好地贯彻秦朝国家的统治，也可以避免任用丁者从而最大限度地榨取民力。

需要注意的是，以“年长者”为典、老，“毋敢以丁者”为典、老，是被着重强调的。楯身智志指出，以丁者为典、老会产生惩罚，但任用有爵者却不会，显示免老的年龄是绝对条件。[32]但问题的关键不在于年老本身，而在于年龄所系的赋役复除。正是因为未确立徭役这一绝对原则，水间大辅与楯身智志才会对“复未当事”“不复而不能自给者”的理解产生上节所述的偏差。同时也因为如此，京大读简班和楯身将“不能自给”理解为不能依靠自己的经济能力担任典、老之职。[33]但前面本有“不复”二字，是指徭役未被复除，那后面的“而不能自给者”明显是接续表徭役不能自给，即“未被免除徭役但经济能力无法负担徭役者”。而且相比在里内担任典、老，外出徭使更需要财力支持。从这个层面来说，担任典、老有代替徭役的作用。“复未当事”“不复而不能自给者”与免老者的相同之处是都不用或不能服徭役，以他们为典、老正是为了减少对可以服役者的干扰。同时，按照律文，典、老首先由本里之人担任，户数不足30的里要与旁里共典、老，但如果该里“无长者，令它里年长者为它里典、老”。“它里”之人对本里的熟悉程度毕竟不能与本里或旁里之人相比，这在一定程度上会给基层行政带来不便，但由此亦可见，保证徭役征发的完成是秦朝国家的首要考虑。

从“令不更以下无复不复，更为典、老”的“更”来看，在很大程度上，任典、老不是他们可以享受的“权利”，而是必须完成的“义务”，是国家的另一种役使方式。如此，可以确认典、老的性质：不是官吏，而在很大程度上是一个具有差役性质的职位。这从本条律文关于爵位的规定更能看清。一般认为，在秦的二十等爵制体系中，有爵者可以享受赋役、司法、政治、田宅乃至乡里社会地位等诸方面待遇，而且爵位越高待遇越高。但是担任典、老的规定却是无爵者优先，无爵者不足，“以不更以下，先以下爵”。如果将担任典、老视为一种“权利”的话，那这种规定无疑与二十等爵制的设置原则背道而驰。因而只有将任典、老视为一种特殊的差役，才能与爵制的原理契合：无爵、低爵者需承担差役，较高爵者可减免差役。

爵制的规定应还有行政上的考虑，即爵位与职位等级对应。[34]这种对应的目的是在官僚等级制原则下，保证上级权威能够向下贯彻。在著名的高帝五年诏中，刘邦斥责地方官吏未善遇“甚多高爵”的“诸侯子及从军归者”时说：“异日秦民爵公大夫以上，令丞与亢礼”。[35]公大夫为二十等爵之第七级，可与令丞亢礼，倘若这些高爵者任典、老，那又如何保证行政体系中的上下尊卑从而使上级命令得以贯彻呢?因此，典、老和其他基层小吏均有爵位限制，[36]不可由高爵者担任。

注意到《尉卒律》的学者基本都提到了其与里耶“除邮人简”（简8—157）的联系，如周海锋就认为后者是前者的“行政实践”，[37]但其实两者未必如他所认为的那么“若合符契”。秦始皇三十二年（前215）正月甲午日，迁陵县启陵乡啬夫请“除士伍成里匄、成，成为典，匄为邮人”，迁陵县廷认为成里“廿七户已有一典”，再除成为典不合律令，改为“除成、匄为启陵邮人”。[38]也就是说，本要成为里典的成也可以担任邮人。根据张家山汉简《二年律令·行书律》，邮人传递的文书为“制书、急书”，需“一日一夜行二百里”，如有迟缓会受到处罚。[39]岳麓秦简《徭律》规定，秦代“委输传送，重车负日行六十里，空车八十里，徒行百里”，[40]相比之下，邮人行书速度是一般负担徭役者徒步行走速度的2倍，可见其劳动强度之大，这绝非六十多岁老人的身体素质所能够承担的。因此，里耶“除邮人简”中，从里典改而任命为邮人的成应不会有六十多岁的年龄。这一抵牾可能是因为秦在迁陵县建立统治不久而未能严格执行律令，[41]也可能身当壮年的成是“复未当事或不复而不能自给者”，还可能与迁陵县的特殊性有关，存疑。

综合而言，《尉卒律》关于典、老人选的规定与秦朝的徭役体系、爵制相关联：由不需或不能服役之人任典、老，是为了最大限度地役使民众、榨取民力；以无爵、低爵者为典、老，是为使较高爵者免于“差役”，并保证上级权威的贯彻。在这一逻辑中，徭役征发或资源汲取的实现，是秦朝国家的首要考虑。同时，是否承担这一差役或承担差役的先后顺序，又成为爵高者优待的组成内容，从而在这一层面将民众纳入二十等爵制的等差制度中，并借由这一制度实现秩序的整合与重构。

至于其它优待，可以稍作推断。张家山汉简《二年律令·行书律》：“复蜀、巴、汉中、下辨、故道及鸡中五邮，邮人勿令徭戍，毋事其户，毋租其田一顷，勿令出租、刍稿。”[55]对一些地区邮人的优待做出特别说明，恰恰表明大多数地区的邮人没有此种优待。如里耶“除邮人简”所示，里典和邮人的地位相似，两者的待遇应差不多。不排除部分里典存在赋役减免的情况，但整体而言，里典并无多少优待。

秦代典、老具有差役的性质，因此担任典、老就带有强迫性，这在“不更以下无复不复，更为典、老”的规定中可以明显看出来。但典、老的产生方式不止一种，律文也要求典、老应经“里相推”产生，且须具有“无害”的品质，这看似与差役性质相冲突。那么应如何理解这一矛盾，又或者说，这两种冲突的典、老选任方式为理解秦代国家统治的逻辑提供了何种契机?

如上文所论，《尉卒律》中关于典、老选任规定的动力在于最大限度地役使民众和汲取资源，让因家贫、年老、复除等原因不能或不须服役的人担任典、老，不仅可以避免减少本应服役的“丁者”数量，也可以实现不服役者的再利用。那么为何会有这种资源汲取的强大冲动?这在一定程度上应与秦朝庞大官僚体系带来的财政压力有关。据里耶秦简《迁陵吏志》（简7—67+9—631）记载，迁陵县“吏员百三人”，而且这一数量还不包括实际存在并领受俸禄的“员外”群体，[42]而迁陵县的户数至多不过几百。[43]编户民之外，迁陵县还有为数众多的徒隶，[44]百三人的吏员编制不少是为管理他们而设。这些徒隶需要负担国家统治运作的大量杂务，虽然其中包含“生产”性的工作，如田作、养牲畜、工造等，[45]但其生活也要依靠官府之廪食。迁陵县位置偏远，这一数量的比较是否具有“代表性”还需审慎，但仍可窥见秦代地方官僚组织及其附属人员的庞大。以当时农业为主（而且还是早期极不发达的农业）的经济生产方式，供养如此庞大的食禄、廪食群体，其难度可想而知。此外，当时的赋税之用，“赋共车马甲兵士徒之役，充实府库赐予之用。税给郊社宗庙百神之祀，天子奉养百官禄食庶事之费”，[46]百官俸禄只是一部分，其它大型工程、战争尚未包括其中。[47]

在官僚体系中，层级越往下，人数越多，而且往往是成倍地增加。据西汉后期的尹湾汉简《集簿》统计，当时的东海郡共有里正（即秦代的里典）2 532人，而在员内的所有吏员共2 203人，[48]里正比吏员还多。而且这还是当时平均一里百余户情况下的里正数量，秦里规模多在30户以内或30户左右。[49]可以想见，虽然存在小里“与其旁里共典、老”的情况，但相对各自时代的户数而言，秦代的里典数量应比尹湾汉简反映的西汉后期的里正数量为多。[50]

如此庞大数量的里典，假使如一些学者认为的需要薪俸供养，哪怕再微薄也是一笔极大的开支。考察其论据，主要有两条，一是江陵凤凰山10号汉墓简牍中，“算钱记录”里有“吏俸”二字，二是里监门有收入的记录。[51]关于第一条，凤凰山汉简“算钱记录”的“吏俸”应是里上缴给乡（即乡向里征收）的名目，[52]而非里内开支的名目。关于里监门，其有收入是毋庸置疑的，传世文献中对此记载颇多，张耳、陈余、郦食其均曾在秦朝统治时期担任此职以自食。但监门的性质又与典、老不同。张家山汉简《二年律令·户律》规定：“募民欲守县邑门者，令以时开闭门，及止畜产放出者，令民供食之，月二石。”[53]虽然这里规定的是“守县邑门者”，但守里门者亦应与此类似，招募民众承担此事，由“民供食之”，而非国家供养。其职责不过按时开闭门，“止畜产放出者”而已。因此，不能以里监门的情况去比附里典，里典和里父老应均无薪俸。[54]

有学者认为，“里吏有艰苦的劳动付出，常因连坐受法律判罚较重，也应当有相应的物质回报”。[56]从现代的一般逻辑讲，责任、压力与报酬应是成正比例的，但实际上不可能做到。水间大辅也指出不任典、老是有爵者的特权，不过他始终没有走出将里典、老视为有特权和报酬的官吏的认识，因而不得不弥缝其说，认为典、老的特权、报酬与其负担相比不匹配。[57]但典、老并无优待，不是“官吏”而只是差役，前引尹湾汉简《集簿》将里正和吏分开统计，也显示两者性质的不同。[58]只有确认这一点，才能彻底脱离传统官制研究的思路。

不过律文首先要求的是“年长”而“无害”者，又要“里相推”，那么在秦代国家的理想中，经推举产生的具有良好品质及声望的人才是典、老的最佳人选。学者多注意到这一要求，因而总是将其与乡里的“自律秩序”或尊老习俗联系起来。[59]可以说这也是秦代国家的期许，乡里制是贯彻统治的工具，但制度终究要依靠人来执行。国家权力本身也是建立在对地方的控制上，而这一控制不是自生的，反而需要依靠地方自有秩序来实现，具体而言，就是借助地方得人信服者，以他们个人在乡里的威望来实现国家的统治意图，包括汲取资源、稳定治安和教化民众等。有声望的父老在秦汉之际参与叛乱的过程中所发挥的作用，充分说明了他们对地方的掌控力。[60]睡虎地秦简《法律答问》即记载：“‘率敖’当里典谓也。”[61]包括整理者在内的学者一般认为，“率敖”即乡里中豪强有力者、基层社会领袖。[62]因此，从统治的实效来讲，由里内推举年老而“无害”之人出任典、老是较好的选择。

但是典、老需要承担包括对里内民众身份、财产、垦田等信息的证明、担保和赋役征发、维持治安等诸多事务，而切实的权力却集中在上级的县廷诸官而非典、老，他们还要为里内各种事项的问题连带受到惩罚。[63]同时因其庞大的数量，国家根本无法为典、老提供报酬及优待。因此，从这一逻辑而言，虽然国家期待更有威望者担任典、老，但民众只会将其视为苦差而避之唯恐不及。国家不切实际的期待只能不断落空，因而也只能在《尉卒律》中不断追加条文，[64]放宽要求，最后甚至（也必然）需要民众“更为典、老”。律文虽不断变化，但担任典、老不能影响徭役征发的原则却是一以贯之。

但当《尉卒律》为适应现状不断追加条文，律文复杂甚至相互矛盾，民众也就易于寻找制度的漏洞。里耶“除邮人简”中，迁陵县廷除正值壮年的“成”为里典，显然与里典需达到免老年龄的要求不合，不知此处成获得除任，是否利用了“不复而不能自给”的规定，表明“不能自给”而任典、老从而规避了更繁重的徭役?从常理推想，当时应会有这样的情况。国家以律令尽力榨取民力，民众也利用律令的自我矛盾而逃避统治。

概言之，推举与轮替这两种相互抵牾的典、老选任方式并存，制度设计本身自相矛盾，这反映的正是秦朝国家在地方行政上既要取得实效又想控制成本（客观上也承担不起这一成本）的愿望与纠结。

如前文所论，秦代典、老选任的方式，主要是秦代国家出于保证徭役和控制成本的考虑。但既然国家不放弃对乡里的直接控制，就必然会产生成本，只不过被转嫁给了承担国家职能的民众。因此，在一般的徭役之外，国家对民众的役使扩大了。

秦汉国家与民众发生联系，主要是通过乡里组织实现的。这些联系中，除去次数并不多的身份、户籍、财产登记或公证，及诉讼、治安事件的处理，最日常和最主要的，是赋役的征发。赋役既是国家获取资源的方式，也是国家统治民众的方式，国家与民众关系的理念亦从中可窥。《汉书·食货志》称：“民年二十受田，六十归田。七十以上，上所养也；十岁以下，上所长也；十一以上，上所强也。”“强”，颜师古注：“勉强劝之，令习事也”。[65]在民众的生命中，不同年龄阶段与君主的关系各有不同：10岁以下的幼年之时，民众尚在懵懂、幼弱之中，需要君主保护和抚育；过了11岁，民众智力稍开，体力稍长，需要“强”之习事；20到60岁，则受田耕作；到70岁以上，身体衰弱，需要君主赡养。汉初匈奴冒顿单于给文帝的信中，宣称息战的目的是“使少者得成其长，老者得安其处，世世平乐”，[66]可见君主对年幼、年老之民的责任，是当时公认的观念。民众与君主，在不同年龄阶段的各自责任上，建立起了理念上的直接关系。同时，这也为君主及其所代表的国家向民众征发赋役提供了理由：民众在年幼、年老之时由君主供养，则壮年之时应当奉养君主。

《汉书·食货志》中的年龄规定只是泛指，但其模式确与秦汉赋役制度相对应。民众从傅籍开始，即须承担国家的徭役，直到达到免老的年龄，而免老之前存在“睆老”的阶段，徭役减半。傅籍之前、免老之后，于理无需承担徭役，即“免老及敖童未傅者，县勿敢使”。[67]不过实际情况要更复杂。如前文所论，里典、老的选任要求之一即是免老者，如此既可以让更多丁者服役，也可以使免老者承担职事。典、老虽不算徭役，但也可归于差役一类，民众在免老之后实际上还要被国家役使。而在傅籍之前，岳麓秦简《徭律》在规定不得“使”免老和未傅之敖童后，又称“载粟乃发敖童年十五岁以上”。[68]也就是说，虽然还未傅籍，但15岁以上的“敖童”仍需承担载粟等相对轻松的役事，这与“上所强也”相对应。因此，秦代民众被役使的年限被向前、向后延长了。可以说，秦汉时代民众的一生，除去幼年懵懂的时光外，剩下的漫长岁月，都在用自己的劳动，不论是直接提供劳动的徭役还是间接提供劳动的赋税，来供养国家或君主。这也是整个中国传统时代民众的宿命。

秦代对民众役使的扩大，还包括内容的扩大。从载粟的规定来看，免老之后、傅籍之前不得徭使，但可以使未傅之敖童载粟，表明载粟不能算严格意义上的徭役。“徭”的概念在当时既较模糊，又有确指。[69]因此，虽然秦汉国家对民众徭役的时间或强度有具体规定，但种类繁多的役使并非都可计为这一“徭”。睡虎地秦简《徭律》：“……其近田恐兽及马牛出食稼者，县啬夫材兴有田其旁者，无贵贱，以田少多出人，以垣缮之，不得为徭。”[70]在田边为防止动物吃庄稼而“以垣缮之”的活动“不得为徭”，其原因应是，此种劳作虽是由县啬夫所兴，但其目的是为了民众自己的利益。岳麓秦简《徭律》则称“补缮邑院、除田道桥、穿陂池、堑奴苑，皆县黔首利也”，因此“自不更以下及都官及诸除有为也，及八更，其睆老而皆不值更者，皆为之”。[71]参与这些“黔首利”工程的，是当时不该服“徭”役的人，则此类劳役自然不能算“徭”。这与前文提到的赋役理念有关，即赋役既然是民众对君主或国家的责任，那么只是对民众自己有利的工程、事务，自然不能算作“徭”。但是对民众来说，不论是正式徭役还是这些所谓“黔首利”的役事，都需要他们付出劳力和时间，没有什么本质上的差别。

此外，秦代县及以下的行政运作，不可能只依靠数量并不多的员吏及员外低级佐史，尤其是大量的杂务，如行书、吏养、廪人、捕鸟，皆需要徒隶或编户民无偿承担。如里耶秦简9—31：

贰春乡需要捕鸟、猿，但乡守行称“乡毋吏徒，行独居”，即贰春乡此时只有乡守一人。这只是个例或特殊情况，但可窥见秦代县下行政机构的吏员数量情况。因此，当遇到捕爰之类的事务时，就必须要请求县廷调配人手。捕爰之事实际上就是役使徒隶完成，而上文列举的其它行政事务应也大抵与此类似。徒隶本有负担役使之责，一般民众也同样承担杂事，如里耶秦简8—166中，“高里士伍□行”，[73]即由没有任何职役身份的一般编户民来承担文书传送任务。杂务之外，任典、老及邮人等职，亦无报酬可领，虽然看似被赋予了某种“管理”的功能，但也只是差役。这些行政相关的事务，实际上与一般力役并无本质区别，皆是无偿付出时间、劳力。因此，此类职事也属于国家役使民众的内容或范围。

秦代里典、老的选任规定，使得国家对民众的役使，在时间、内容上扩大了。这种役使，看似只是针对担任典、老的个人，但最终还是由里内民众共同承担。河南偃师出土的《汉侍廷里父老买田约束石券》记载，侍廷里于季等25名父老成员共同买下土地，约定中成员为里父老者，可借用这些田并收获“田上毛物谷实自给”。[74]父老需要承担职事，因此里内民众组成父老，出资置办田地给任父老者使用，这相当于内成员共同承担了父老的成本。当然，这一石券的年代已是东汉，在秦及西汉是否存在此种父老尚无确证，东汉的父老与秦代的父老恐怕也有所差别。但担任典、老者事务多、责任重却无报酬，这无疑是不合理的，发展出类似父老的形式，从逻辑上讲是很有可能的。而且秦尚未统一之前，里内就有民众互助的组织。岳麓秦简《为狱等状四种·识劫案》中，有“即入宗，里人不幸死者出单赋，如它人妻”[75]的记载。里内存在为不幸亡故的里人所出的里单赋，那么为里内民众承担职事的典、老，也应能获得类似东汉侍廷里父老的待遇。

姑且不论秦代是否存在父老一类的形式，但这显示了秦汉里典（正）、老制度在历史上一种演变的可能。秦里典、老是差役，但又须“里相推”“无害”，两者存在逻辑上的冲突。父老这种里内民众共同分担任父老者成本的形式，可以在一定程度上缓解冲突。《尉卒律》规定，典、老要么由年长而“无害”者被推举担任，要么由“复未当事或不复而不能自给者”轮替担任。对国家而言，只要能实现对乡里的统治和资源汲取，谁担任典、老并不重要；但对里内民众而言，任典、老者的素质则切身相关。因此，付出一定代价以换取有声望者愿意担任典、老，未必不是民众不能接受的。由此，父老实际上代替国家支付了父老的薪俸，国家在里一级的统治成本，最终转嫁给了里内民众。前文所提“守县邑门者”由“民供食之”，而修筑垣、门并以时开闭，很大程度上也是国家控制民众的要求，但其成本亦需民众共同承担，与此处类似。

这也并非秦代独有的现象，而是整个中国古代王朝的困境。大量一般性政务需人承担，官府又无法为此支付报酬，因此只能由无官职的地方人士无偿承担，从而产生后世的胥吏、差役、书吏群体。他们无法从官府领受薪俸，往往通过陋规从一般民众获取收入，用以维持个人生计和官府运作，这事实上也是官府将统治成本最终转嫁给了一般民众。清代资料丰富，相关研究很多。[76]

因此，秦代里典、老之任，不论是直接役使民众无偿充任，还是由里内民众以父老或与此类似的其它形式共同支付其薪俸，以及县及以下官府役使民众（编户民或徒隶）承担行书、吏养、捕鸟等与行政相关的杂务，都是将本该国家承担的统治成本转移给了民众。当然，其中存在本就属于民众徭役（也就是国家本就掌握的资源）的内容，徒隶的被役使是其分内之事。同时，哪怕是直接由国家支给典、老等参与行政者报酬，这些报酬也还是从民众中获取的，本质上区别不大。因为国家行政组织本身只能通过赋役向社会或民众获取资源以维系。可以说，只要国家职能延伸或扩张，其统治成本最终都会由社会或民众承担（虽然有些成本是必要的）。不过两种成本的支付方式毕竟不同。典、老的设置，最终目的是为了加强对民众的人身支配，但国家将里的统治成本直接转移给民众，由此催生了父老或类似的民间组织，实际强化了民众之间的联系及典、老等职的地方属性。这种吊诡的结果，是传统时代的集权统治无法解决的困境。

岳麓秦简《尉卒律》规定的秦代典、老人选，是爵位在不更以下，由里中推举的“免老”且“无害”者，或被强制轮替担任的“复未当事或不复而不能自给者”。年老、复除及不能自给者的共同特点是无需或不能承担徭役，以他们担任典、老，既可以利用其劳力，也可以避免减少本应服徭役的“丁者”人数，从而最大程度地榨取民力、汲取资源。可以说，《尉卒律》这些规定的首要考虑就是徭役。秦代国家之所以有如此强烈的资源汲取冲动，应与庞大的官僚体系带来的供养压力有关。而建立这一官僚体系的目的在于，加强国家的控制能力和向民众汲取资源的能力。官僚系统的扩大带来的是食禄、廪食者的增加，增加了供养负担，又导致汲取冲动，从而形成循环。

但显然，这一循环不可能无限展开，尤其在水平较低的农业经济形态下。但国家又不愿放弃其强力控制，唯一的办法就是让一部分实际承担国家职能的群体不拿薪俸，而这一群体只能是体系中最低的层级，他们身份低微但数量又最多。具体到秦代，就是典、老、邮人等群体。担任典、老者没有薪俸，但承担的工作多、责任重，实际上具有了差役的性质，而绝非有的学者认为的“官吏”。

典、老的这种差役性质，导致了两大制度后果。其一，要求以爵位在不更以下的人担任典、老，无爵者优先，无爵者不足，先以下爵。这使得不担任或不优先担任典、老成为爵高者优待的组成内容，从而在这一层面将民众纳入二十等爵制的等差制度中，并借由这一制度实现秩序的整合与重构。同时，爵位限制也有便利行政的考虑。其二，“更为典、老”。秦代国家出于行政实效的考虑，希望能够由里内推举年长而“无害”之人担任典、老，但在成本的压力下又不能给予他们对应的待遇，最后只能强迫“复未当事”或“不复而不能自给者”轮替担任。

里典、老选任的要求，反映出秦代国家对民众役使的扩大。时间上，民众在傅籍之前、免老之后仍需承受国家役使；内容上，所谓“黔首利”之事和与行政相关的杂役，皆须民众付出时间和精力来无偿承担。“黔首利”之事不算正式徭役，与赋役理念有关，即赋役是民众对君主的义务。包括典、老在内的县下行政杂役，由民众无偿承担，实际上是将统治成本转移给了民众。但是任典、老的成本使得里内发展出父老或类似的民间组织来分担，以加强对民众人身支配为目的的典、老制度，最后却促进了民众的联系和典、老的地方属性，这是传统集权统治的困境。