30省份的最新“分工”，意味着什么

学术 2024-11-04 00:02 北京

文|曾思怡

来源|读城记工作室（ID：DUCHENGJIPLUS）

有不少曾经兴建的工业区、产业园，如今处于凋零、闲置状态。

也有城市争当交通枢纽，以期“路通财通”，但有些投入大量资金建设的高铁站、客运站，如今客流稀疏甚至暂停运营的比比皆是。

出现上述情况，与地方发展定位和比较优势有关。如何因地制宜，精准发力，高效发展？

国土空间规划应运而生。

从概念上看，国土空间规划，指的是结束过去设计国土空间的多头调查、多头规划、多头管理的“九龙治水”模式，通过“多规合一”，画好国土空间规划“一张蓝图”，为今后各类开发、保护、建设活动提供基本依据，助力实现科学的统筹安排。

事实上，国土空间体系和区域经济布局是一组相互联系相互促进的关系。

中国国土经济学会理事长肖金成指出，新的国土空间规划包含人口分布、产业布局、城镇建设、交通发展和生态保护等五大要素，有助于区域政策更加精准高效发力。

从2018年组建自然资源部，2019年发布《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，2022年推出首部国家级国土空间规划（《全国国土空间规划纲要（2021-2035年）》），其后各省市自治区国土空间规划也相继出炉......国土空间规划“一张图”，从畅想、设计、协调走到了相继落地的层面。

近期，除湖北省之外，全国所有省份、直辖市国土空间规划均已获国务院批复，各省市批复文中也被予以最新定位，既体现了当地经济社会发展中最显著的比较优势，也为今后明确发展重点和肩负的责任。

如：广东要站在改革开放最前沿；长三角一体化要持续推进；川渝要肩负战略腹地之责、抓住战略腹地发展机遇；湖南、沈阳、辽宁、山东的工业转型升级迫在眉睫......

国土空间规划，有多重要？

早在2018年，为“统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，着力解决自然资源所有者不到位、空间规划重叠等问题，实现山水林田湖草整体保护、系统修复、综合治理”，自然资源部应运而生。

其中一项重要职责，就是编制国土空间规划，对国土范围内的所有资源开发利用和保护活动，做出统筹安排。

时任中国土地勘测规划院研究员黄小虎曾发文指出，组建自然资源部，统一管理国土范围内的自然资源，彻底终结了过去设计国土空间的多头调查、多头规划、多头管理，部门之间相互矛盾、相互掣肘、相互摩擦的局面，为市场经济条件下更好发挥政府作用，奠定了坚实的组织、制度基础，“其重要意义，无论怎么估计都不过分”。

黄小虎解释，2018年国家政府机构改革之前，中国国土空间的开发利用，分属于若干不同的部门管理，资源生态的保护又分属于另外若干部门管理。部门分割、各自规划，使得资源的开发利用与保护，几乎无法作出科学的统筹安排。实践中，要么是开发建设破坏了资源环境，要么是僵硬的保护措施限制、耽误了应有的发展。

这方面的案例不胜枚举。

华东师范大学城市发展研究院院长曾刚在接受时代周报记者采访时举例，比如为了争夺交通枢纽定位，不少城市盲目大兴土木，导致机场、高铁站重复建设、浪费十分严重，出现了不少“晒太阳工程”。

“像江苏盐城南洋国际机场、山东东营胜利机场运能闲置现象严重；南京市紫金山东站、南京市江浦站、云南省玉溪阳宗站、宁波东站等20多座高铁站建成后从未投入运营。”

自然资源部组建一年后，2019年5月，《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》发布，提出将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”。

其后的2022年，国家级国土空间规划（《全国国土空间规划纲要（2021-2035年）》）发布，以第三次全国国土调查成果为底数，在资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价基础上，统筹安全和发展，指导深入实施区域重大战略、区域协调发展战略、主体功能区战略，科学谋划农产品主产区、生态功能区、城市化地区三大空间格局等。

其后至今，各省市国土空间规划陆续获批，进入更具挑战性的实操阶段。

30个省份有了最新定位

截至目前，除湖北省之外，全国所有省份、直辖市和自治区国土空间规划均已获国务院批复，各省市批复文中也被予以最新定位。

△ 图源：每日经济新闻资料来源：根据国务院批复整理

时代周报记者梳理发现，各省市自治区的定位，既体现了当地经济社会发展中最显著的比较优势，也为今后明确发展重点和肩负的责任。

如沿海省市定位中，“开放”二字大都位列其中。不过最强调开放还是广东，被赋予“改革开放的排头兵、先行地、实验区，向世界展示我国改革开放成就的重要窗口”的定位。

事实上，作为全国经济第一大省，广东的过去、现在和将来，改革开放都是首要推动力和最大比较优势之一。香港中文大学（深圳）公共政策学院创始院长郑永年曾指出，美国成为今天全球资本技术人才高地，最重要的推动因素就是开放，“而广东是中国最开放的省份，从地理条件和制度优势来说，大湾区开放的条件是最好的，这里也将成为中国第三次开放新的动力”。

和粤港澳大湾区一样，长三角三省一市也是我国经济最活跃、最聚集的地区之一。最新定位中，上海是“国际经济、金融、贸易、航运、科技创新中心”，江苏、浙江、安徽均将“长江经济带发展、长三角一体化”做为重要一笔，背后指向以上海为龙头、其余三省为广阔腹地的发展模式潜力巨大。

“长江经济带发展、长三角一体化是新时期国家重大区域发展战略，享受长江、长三角两大国家战略的叠加效应，对于江苏、浙江、安徽推进省内各城市之间、省际城市之间合作十分重要，而国内外区域发展实践表明，与邻近地区的协调发展是提升城市竞争力的捷径。”

曾刚指出，一个普遍的规律是，科创资源往往会高度集聚于小部分城市，不过科创成果、研发成果的利用，恰恰必须有广泛的腹地，大城市的研发优势可以与中小城市的生产优势结合，以此获得更低的生产成本，同时也带动了中小城市发展。这正是上海和周边地区的发展关系。

“消除城市间各种要素交流障碍、建设跨地域创新共同体、多市联合建设产业集群，也就成为上海、江苏、浙江、安徽争做中国式现代化排头兵的必然选择。”

各有侧重，也有共性

再来看各省份定位中出现的一些关键词。

打造、升级交通“枢纽”，被写入多地国土空间规划，不过在国家层面批复的定位中，仅有重庆、天津两座直辖市被定位为“国际性交通综合枢纽城市”。

曾刚表示，重庆、天津定位为国际性交通综合枢纽城市，是由它们位于沿海（天津）、长江黄金水道（重庆沿江）的自然地理位置以及它们直辖市的行政地位所决定的，“但这并不是说，国内只有重庆、天津两市拥有国际性交通综合枢纽城市功能，上海、广州等城市交通地位也非常突出、重要”。

有4个省份定位提到“工业”。包括“老工业基地”吉林、辽宁，经济大省山东是“重要的工业基地”，中部大省湖南是“工业发展的重要省份”。

为什么是上述四省？曾刚认为，壮大工业、发展实体经济是中央新时期经济工作的重点之一，工业在吉林、辽宁、山东、湖南四省中地位重要，但四省工业结构老化现象严重，战略性新兴产业发展迟缓，迫切需要加大老工业改造力度，先进制造业发展方面取得新的突破。

四川是唯一在定位中提及“战略腹地”的省份。梳理发现，四川是国家三线建设核心区域，也是中西部经济总量第一大省，制造业基础好，水、天然气、矿产、粮食和农产品等能源和粮食资源储量大，被视为统筹发展和安全，以中国式现代化引领强国建设、民族复兴的战略选择。

曾刚补充，定位好四川，重庆等地的建设目标。有助于提升全国经济布局的韧性和安全性，这些区域肩负着‌粮食安全、能源原材料供应、促进区域平衡发展的责任，也将更多受到国家优惠政策倾斜、中央重点投资和知名度提升。

“战略支点”意指某些地区崛起的重点、支撑点和着力点，出现次数不少，与相关地区自然经济社会优势条件、区域所肩负的战略任务密切相关。

如：广东和江苏要同时打造“国内国际双循环的战略支点”；山东是北方地区经济发展的战略支点；山西是支撑黄河流域生态保护和高质量发展的战略支点；海南自贸港的任务是打造“21世纪海上丝绸之路的战略支点”；广西要打造“西南中南地区开放发展新的战略支点”......

时代周报记者梳理发现，上述各省份的定位各有侧重点，但同一区域之间也呈现一定的共性，背后则在于临近省市在地理自然条件、产业基础有一定的趋同性，以及国家战略需求布局。如：东南沿海多提及“开放”；东北多提及“老工业”“粮油基地”；西北地区“生态屏障”的概念频频出现......

曾刚解释，东部沿海地区对外交流的历史、现实条件优越，是我国参与全球经济分工、国际竞争的重点地区，发挥便利海运的区位优势，强化对外开放功能，是“拉长版”的理智选择。

西北部地区干旱少雨，生态系统脆弱，同时还是黄河等大江大河的源头，受西高东低地势、高空西风带等因素共同影响，西部地区生态环境质量直接关系到我国大片国土的生态安全，建设西方生态屏障是保证我国中东部地区可持续发展的关键。

东北地区工业基础雄厚，是我国粮食生产的“北大仓”，东北老工业基地改造不仅有助于东北地区实现高质量发展目标，而且还有助于巩固我国制造大国、强国地位。

值得一提的是，此番国土空间规划广受关注之际，一些建设性建议也陆续走进大众视野，如：为优势地区优化土地要素供给，从而提高劳动生产率，赋能经济增长；对农业、能源和生态安全保障地区，建立相关补偿机制，给与更多的转移支付，推动区域协调发展和基本公共服务均等化。

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