DHH原创｜我国物业管理的法律规制现状和问题分析

随着城市化进程的加快，物业管理成为城市管理的重要组成部分，但物业管理行业在快速发展的同时也暴露出一些问题，如服务水平不高、业主权益得不到有效保障等。为推动物业标准化、规范化管理，我国加快了物业管理行业法律法规的建设进程，从中央到地方，各项法律法规与政策都不断制定并修改。

我国《民法典》作为私法领域的基本法，“物权”编和“合同”编都对物业服务做出了规定。国务院出台的《物业管理条例》（2018修正）自2003年发布以来，为物业管理活动提供了基本规范，明确了物业管理的定义、业主和物业服务企业的权利与义务、物业管理活动的监督管理等。此外，物业管理的各方面也有相应的法律法规进行规范，如：规范物业服务企业选聘的法律法规有《中华人民共和国招标投标法》、《前期物业管理招标投标管理暂行办法》；规范物业管理行业运营和收费的部门规章有《物业服务收费管理办法》发改价格〔2003〕1864号、《关于加强和改进住宅物业管理工作的通知》建房规〔2020〕10号和《住宅专项维修资金管理办法》等。《物业服务企业资质管理办法》（2018废止）废止后，《中华人民共和国标准化法》重新修订，建立企业标准自我声明和公开监督制度，取代政府发放物业服务资质等级证书划定物业服务标准的制度。这一制度设计，减轻了企业的备案环节负担，增加了企业公开服务所依据标准的法定义务，同时赋予业主、公众和独立第三方以监督权，有助于解决“形式化备案”、难以做到实质性监管的问题。

各地根据本地实际情况，制定了相应的物业管理地方性法规、规章等规范性文件，在细化国家层面的法律条款的同时，也结合地方特点进行了创新，如：昆明市2022年实施的《昆明市物业管理条例》，深圳2024年最新修订的《深圳经济特区物业管理条例》等。物业收费方面，《云南省物业管理规定》（2023）中明确规定：物业服务收费应当区分不同物业的性质和特点，实行政府指导价和市场调节价。实行政府指导价的物业服务收费标准，由州（市）、县级人民政府根据省人民政府定价目录，结合当地实际，综合考虑物业服务质量、服务成本等因素制定并公布；实行市场调节价的物业服务收费，由业主与物业服务人在物业服务合同中约定。关于物业管理服务标准，中国物业管理协会也印发了《普通住宅小区物业管理服务等级标准》（试行）（中物协〔2004〕1号）文件，督促物业管理企业提供质价相符的服务，引导业主正确评判物业管理企业服务质量。

最高人民法院出台了《最高人民法院关于审理物业服务纠纷案件适用法律若干问题的解释》（2020修正），指导法院在解决物业服务纠纷时如何对业主和物业服务人的行为进行评价，指引物业管理中的各方行为。各地法院纷纷发布物业服务纠纷典型案例，以案释法，如：广东省高级人民法院发布物业服务合同纠纷典型案例，主要涉及业主车位充电桩安装、物业管理费收费标准调整、业委会更换物业期间各方权利义务等与群众生活息息相关的民生案件。

《民法典》合同编中对物业合同的定义为：“物业服务合同是物业服务人在物业服务区域内，为业主提供建筑物及其附属设施的维修养护、环境卫生和相关秩序的管理维护等物业服务，业主支付物业费的合同。”《物业管理条例》第二条规定，“物业管理，是指业主通过选聘物业服务企业，由业主和物业服务企业按照物业服务合同约定，对房屋及配套的设施设备和相关场地进行维修、养护、管理，维护物业管理区域内的环境卫生和相关秩序的活动。”从以上规定中可以看出，物业行业的主要经营范围是常规性公共服务，主要为物业管理区域内房屋管理、房屋装修管理、物业共用设施设备管理、环境清洁卫生管理、绿化管理及安全管理等服务。同时，根据《物业管理条例》规定，物业服务企业享有以下权限：“有权制止违反规章制度的行为，有权要求业主委员会协助管理，有权选聘专营公司（如清洁公司、保安公司等）承担专项管理业务，可以实行多种经营，以其收益补充小区管理经费。”《物业服务收费管理办法》中也明确物业服务企业有权依照物业管理合同和有关规定收取管理费用。

任何行业的经营行为都必须合乎法律规范，物业管理作为民生保障的重要部分，其企业经营行为必须严格遵守法律规范，正确行使法律和物业服务合同赋予的管理权限。首先，成立与经营范围方面，物业服务企业应根据我国《民法典》、《公司法》、《物业管理条例》等法律法规规定，进行合法成立登记并确认其经营事项，保证企业在营业执照上的经营事项和法律规定的范围内从事经营活动。其次，物业收费方面，物业公司应遵守《物业服务收费管理办法》等相关收费管理法规，合理划定不同物业服务等级及其对应的物业费用收取标准，采取合法方式收取物业服务费，并及时进行公示费用明细，保证收费透明化。第三，物业管理企业应严格按照中国物业管理协会颁布的《普通住宅小区物业管理服务等级标准》规定，与业主订立物业服务合同，并向业主提供与规定和合同约定相对应标准的服务，保障业主的合法权益，及时解决业主反映的问题。第四，除了对外经营，物业企业还应注重自身其他义务，如税务和环保等，物业企业需严格按照《中华人民共和国税收征管法》等法律法规进行纳税申报，并缴纳相关税费，保证税务合规。

《物业服务企业资质管理办法》废止后，物业服务企业不再有资质等级区分，但物业服务相关法规政策和行业协会对物业服务质量标准仍有规定，且《中华人民共和国标准化法》鼓励企业建立自我标准并公开，接受监督。物业服务企业应按照合同约定的服务标准提供物业服务，确保服务质量符合法律法规和合同约定。对于不同等级的物业服务，明确相应的服务内容和质量标准，例如：服务响应时间——物业服务企业应设立24小时服务热线，对业主的报修、投诉等事项应及时响应和处理，但具体的响应时间可能因物业服务等级和合同约定而有所不同。政府停止以发放资质证书评价物业企业服务质量，在准入阶段转由市场这一无形的推手自发选择，优胜劣汰，这并不意味着相关职能部门放松了对物业服务企业的监管。根据相关法律规定，物业服务企业应当接受政府监管部门、物业协会、业主委员会和居民的监督与评估，及时改进服务质量，并建立信用档案，记录其经营活动和服务质量情况，接受社会查询。

物业服务企业若服务质量不达标，根据不达标程度，需要承担不同的法律后果。根据我国《民法典》合同编与物业服务合同规定，物业服务企业未按照合同约定提供服务的，业主有权要求其承担违约责任，如物业企业存在违规行为并给业主造成了人身财产损害，物业服务企业应承担相应的赔偿责任。业主对物业服务企业提供的服务质量有异议的可以提出书面投诉，投诉期间内可以暂停支付服务费用。政府职能部门（如地方住房和城乡建设厅、住房和城乡建设局等）可以处罚违反服务质量管理规定的企业，处罚措施包括警告、纠正、暂停或撤销经营许可证、公开通报等。物业协会可对服务质量不达标的物业企业采取警告、通报批评、罚款、取消会员资格等处罚措施。

物业管理行业的监管体制以政府职能部门为主，物业协会为辅，业主委员会也有监督和协助物业服务企业履行物业服务合同的职责。但物业协会的监督权力来源于会员权利的让渡和政府的支持，业主委员会的监督需基于合同内容进行，政府职能部门的权力则完全由法律赋予。《物业管理条例》规定中华人民共和国住房与城乡建设部和国家发改委负责全国物业管理活动的监督管理工作。除此之外，县级以上地方人民政府房地产行政主管部门负责本行政区域内物业管理活动的监督管理工作，县级以上人民政府价格主管部门会同同级房地产行政主管部门共同监管物业服务收费项目。政府职能部门的职责具体来说，一是负责制定物业管理相关的政策、法规和标准，并监督其执行；二是对物业服务企业的经营活动和服务质量进行监督检查，对违法违规行为进行处罚，并追究相关责任；三是政府监管部门负责调解物业管理活动中的纠纷和矛盾，维护物业管理的正常秩序和业主的合法权益。

1. 行政处罚方面，当物业企业违反法律规定，县级以上地方人民政府房地产行政主管部门可以做出责令限期改正，警告，罚款，一定期限内禁止招投标等处罚。例如：物业服务企业擅自改变物业管理建筑物用途的，擅自占用、挖掘物业管理区域内道路、场地的，由县级以上地方人民政府房地产行政主管部门责令限期改正，给予警告，并处以罚款，具体罚款数额需根据《物业管理条例》相关条款确定。合同终止或解除时，物业企业不履行相关义务的，责令限期改正，并在一年内不得参加物业管理招标投标活动。

2. 民事责任方面，根据我国《民法典》相关规定，物业服务人在提供物业服务过程中违反了合同约定或者法律规定，如未尽到安全保障义务导致业主或物业使用人的人身、财产受到损害，应当承担违约责任或侵权责任。当物业服务企业存在合同违规行为时，业主有权通过民事诉讼追究其责任，法院可以判令物业服务企业承担违约责任，并赔偿受损业主的经济损失及相应违约违约金等。
   

3. 刑事责任方面，根据《物业管理条例》第65条规定：“业主以业主大会或者业主委员会的名义，从事违反法律、法规的活动，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予治安管理处罚。”另外，物业服务企业私自拆除或破坏业主财产，涉及财产犯罪的，或物业服务企业泄露业主信息资料，构成犯罪的，都应当依法追究刑事责任。

总体上，物业服务企业违规的处罚措施涵盖了行政、民事和刑事等多个方面，旨在确保物业服务企业严格遵守法律法规，规范经营行为，保障业主的合法权益。

我国当下形成了以《民法典》和《物业管理条例》为基础与核心，以行政法规、部门规章、地方性法规规章和行业准则等加以补充细化，配套司法解释、指导性案例进一步规制的物业管理制度体系。但社会主义市场经济发展形势不断变化，物业行业发展面临诸多问题，现行法律中尚未出现物业管理的专门法律予以规制，现行《物业管理条例》属于行政法规，法律位阶较低。为推动物业行业健康发展，规范物业管理法规制定的依据，我国也需要制定专门性物业管理法。我国《物业管理条例》自颁布以来历经三次修改，最近一次修改是在2018年，距今已有6年。在此期间，我国《民法典》颁布实施，其中部分物业管理相关规定与现行《物业管理条例》存在冲突。以有关业主共同决定的标准规定为例，《民法典》增设专门章节规范物业服务合同，但现行《物业管理条例》对此的规定过于原则化，不够细致。同时，《物业管理条例》中部分规定滞后于行业发展，已难以满足规范企业经营行为，解决企业与业主矛盾纠纷的要求，可以加快修改进程，以适应当下物业管理发展需要。

各地虽积极将物业管理服务纳入基层治理体系，但物业管理服务在基层治理中的具体职责仍不完全明确，相关主体之间的协同监管机制尚未完整构建，回应群众诉求的效率较低。现行《物业管理条例》对物业企业违规处罚规定较为原则化，可操作性较弱，这导致了住建局等部门执法时难以有效实施，对物业企业违规行为震慑不足。此外，基层执法人员工作范围广，工作量大，做出行政处罚后往往难以持续监督，无法保证物业企业真正改正了违法违规行为，需要其他主体予以配合进行长期监督。当前很多物业企业，尤其是作为“前期物业”的物业企业大多存在“多一事不如少一事”的想法，对小区公共区域堆堵杂物、墙皮老化脱落、停车难等难题缺乏主动解决的动力，很多时候简单地进行处理只是“治标不治本”，甚至部分企业会将问题“踢皮球”给社区居委会。但社区委员会相较物业企业而言，专业能力稍显欠缺，更无法解决物业企业管理中遇到的难题。社区居委会事实上是政府和社会之间沟通的桥梁，但当前的物业管理中，社区居委会也难免会存在无法实际帮助业主解决问题、无法对物业管理企业起到引导作用等障碍。物业管理在基层治理体系中的定位不清，各主体之间虽讲求协调合作，但在基层事务处理中如果职责分工不明确，在处理物业管理和社区治理相关问题时将会出现相互推辞、无人牵头的局面。

物业管理服务与基层治理密不可分，其中住宅物业管理尤其重要，但不论是哪一领域的物业管理都面临法律法规宣传范围有限、业主和物业企业对法律法规了解有限，难以实际运用等情况。业主遇到困难无法运用法律武器维护自身合法权益，物业企业也深陷管理困难、难以和业主进行有效沟通的困境。当前大多群众对物业法律法规的认知还停留不用则不主动了解的层面上，且物业相关法律法规宣传多以宣传栏上的标语，或社区讲座等传统方式等方式进行，互联网宣传仍处于探索实践阶段，群众接触的途径有限。受制于大数据推送机制的局限，若用户日常使用互联网时并未较多关注物业相关知识，一般情况下很少能刷到物业相关互联网推文、视频等。因此，物业法律法规宣传总体宣传上创新性、针对性有待加强，应多拓展宣传方式，创新宣传形式与内容，吸引更多人主动了解物业法律法规。

我国《民法典》第九百四十四条明确规定，“物业服务人不得采取停止供电、供水、供热、供燃气等方式催交物业费”，这一条款直接禁止了物业企业通过停水停电等方式来催缴物业费，但实践中部分物业企业仍知法犯法，采取断水断电甚至暴力催收等方式催缴物业费，很多业主并不清楚这一行为的违法性，难以合理维权。如：老旧小区产权复杂，人员流动性差，物业服务级别低，多数业主长久习惯不变的物业服务，对法律法规变化不甚了解；部分物业企业抓住这类空子，以物价水平上升为由加收物业费但不改进物业管理服务，侵害业主合法权益。此外，物业企业自身也面临对业主不交物业费的救济途径单一的问题，根据《物业管理条例》第六十四条规定：“违反物业服务合同约定，业主逾期不交纳物业服务费用的，业主委员会应当督促其限期交纳；逾期仍不交纳的，物业服务企业可以向人民法院起诉。”该条虽规定了业主不交物业费物业企业的法律救济途径，但对于物业企业来说，诉讼所需的时间、金钱、人力无形中加大了企业负担。同时因群众的避诉心理，容易在小区内业主间对物业企业声誉造成不良影响，破坏业主对物业企业的信任，反而增大物业管理难度。

1.合规成本上升，经营压力增大

随着法律法规的不断完善和执法力度的加强，业主对物业服务水平和从业人员的要求也在不断提高，物业行业人力成本持续上升。无论是聘请专业法律顾问，还是加强员工培训、完善内部管理制度都需要物业企业增加合规资金投入，这导致了物业管理企业普遍面临较大的经营压力。而基层岗位和临时性等岗位的用工多存在社保缴纳、工时计算不合规等问题，也增加了企业的用工风险。当前房地产行业遇冷，物业企业作为其关联企业，发展趋势并不向好，用人成本、合规成本增加，经营压力增大，物业企业的难以持续规模化发展。此外，市场竞争激烈，著名企业已占据大部分市场份额，行业遇冷下，小型物业公司无法投入太多资金提升物业服务水平，但越不提升越难以在市场立足，生存空间实在有限。

2.专业人才资源不足

物业管理规范化，专业化必然要求从业人员的专业化，尤其是不同等级的物业服务所对应要求的从业人员水平也不同。我国当前物业企业及从业人员众多，但高等院校开设物业管理相关专业的少之又少，缺乏专门的人才培养机制。进入行业后，部分物业管理企业追求经营收益最大化，从业人员受到的培训不足，甚至无物业资格证的人员也在从事物业管理工作。物业企业面临从业人员素质不高，尤其缺乏具备专业高级服务能力的人才的问题。人才不足导致的问题在老旧小区物业管理方面格外严重，老旧小区产权复杂，在引入物业服务时，难以协调属地街道办，此时更需要专业人才搭建起老旧小区与街道办等基层治理组织之间的桥梁，运用物业管理专业知识和法律知识进行规划管理，及时回应业主诉求，解决问题。

3.科技应用滞后

在信息化、智能化快速发展的今天，业主对智慧物业管理的需求越来越大，但物业管理智能化水平低，线上线下服务融合发展不够是客观存在的问题。引入智能化设备和系统意味着初期的大量资金投入，后续较高的人工培训和运营维护成本，并非所有小区都有能力进行引入。早期商品房公共维修资金缴存系数低，导致当前资金不够，对于一些资源有限的小区来说，难以调度资金，且一些老旧小区建设标准低、配套设施不足，无法直接引入智能化系统，需要进行改造和升级，这进一步增加了成本。管理智能化成本高，且精通智能化系统的人才不足，难以尽快实现智能化管理，与居民要求高效便捷智能先进的物业服务出现冲突，成为了物业企业提高服务水平的一大挑战。

1.业主自治运行困难且效率不高

现代社会人口流动性大，生活节奏过快，小区居民之间的联系互动少，关系松散，集中统一意见难度大，且设立业委会程序复杂，缺乏政府机构支持与指导，小区业委会设立较为困难。这导致物业企业难以得到业委会的有效监督，服务质量难以提升。且由于业主参与度低、意见不统一等原因，导致业主大会和业主委员会难以成立或发挥作用，小区管理混乱、执法不力，业主的权益往往难以得到保障。在没有组织的情况下，业主单独维权往往难以获得有效的支持，维权过程漫长且效果不佳。

2.物业服务质量参差不齐

物业服务企业资质登记取消，行业准入标准降低，物业服务标准不明确，一些物业企业在服务过程中，服务标准不明确，导致业主难以评判物业企业的服务是否到位。部分物业企业服务质量不稳定，甚至存在多收费少服务、强制业主服从管理等行为，严重损害了业主的合法权益。物业企业作为业主共有财产的管理者，有义务公开资金流向和明细，应定期向业主公布物业服务费用收支情况、维修资金使用情况等，接受业主的监督，确保业主的知情权得到保障。但部分物业公司利用很多业主不主动关注物业服务费用收支情况的现象，隐瞒真实情况，损害业主利益。

3.业主法律维权意识有待加强

信息不对称的客观存在导致业主往往难以获取与物业管理相关的全面、准确的信息，加之部分物业企业收费、维修管理等工作并未公示，业主更难以充分了解自身权益和物业公司的管理工作内容。当业主无法确认自身是否享有某项利益，便不能意识到物业企业管理时损害到了此项利益，更无从谈起通过法律途径进行维权。此外，很多业主对物业管理相关的法律法规认识不足，对法律上赋予自身的合法权益认识模糊，缺乏主动了解动力，也不清楚该如何维权。同时，部分业主可能受到传统思维和维权成本的影响，总是尽量避免通过诉讼等方式解决与物业企业之间的纠纷，不愿意采取法律手段来解决问题。还有一些业主在维权过程中采取过激或不当的方式，如堵塞交通、扰乱公共秩序等，这不仅不能解决问题，还可能引发更大的矛盾。

从1981年第一家物业管理企业成立到现今，我国物业管理领域在摸索中不断发展，已取得了突破性发展和良好的成绩，并形成了以《民法典》和《物业管理条例》为基础与核心的物业管理制度体系和基层治理各主体协调监督的机制。中央及地方不断出台法规政策规范物业管理行业，党、政府机关、基层组织和行业协会等主体不断探索物业管理的监督规范路径，物业企业和业主也在冲突磨合中寻求共赢。但在社会经济快速发展的当下，现有的法律规制和监督机制在引导规范物业管理发展上仍有继续完善的空间，物业管理仍面临诸多困境，如何良性发展、协调共赢仍是每一个参与其中的主体需要思考与实践的问题。

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