​特许经营与投资人+EPC的模式对比分析

（一）模式内涵

基础设施和公用事业特许经营，是指政府采用公开竞争方式依法选择中华人民共和国境内外的法人或者其他组织作为特许经营者，通过协议明确权利义务和风险分担，约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益，提供公共产品或者公共服务。

（二）政策体系

1.《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》的通知（国办函〔2023〕115号）；

2.国家发展改革委办公厅印发《政府和社会资本合作项目特许经营方案编写大纲（2024年试行版）》的通知（发改办投资〔2024〕227号）；

3.国家发展改革委、财政部、住房城乡建设部、交通运输部、水利部、中国人民银行六部委联合发布第17号令《基础设施和公用事业特许经营管理办法》；
    4.国家发展改革委办公厅关于印发《政府和社会资本合作项目特许经营协议（编制）范本（2024年试行版）》的通知；

5.国家发展改革委办公厅关于建立全国政府和社会资本合作项目信息系统的通知（发改办投资〔2024〕151号）。

（三）操作流程和交易结构

地方各级人民政府可依法依规授权有关行业主管部门、事业单位等，作为特许经营项目实施机构。实施机构牵头编制特许经营方案，并比照政府投资项目审批权限和要求履行审核手续。审核特许经营方案时，要同步开展特许经营模式可行性论证。“一案一论证”完成后，按照政府采购、招投标法及实施条例等相关法律法规要求，履行投资+施工两标并一标的招标程序，选定社会资本。社会资本中标后依法组建项目公司，项目公司负责本项目的投资、建设、运营、移交等全过程管理。特许经营期满后，项目公司无偿将本项目资产和权属移交政府或其指定机构。

（四）主要边界条件

1.发改委四条红线

（1）聚焦使用者付费项目，可以一视同仁原则在项目建设期对使用者付费项目给予政府投资支持，可以按行业统一规定补贴运营，不能补贴建设成本，不得针对单个项目私设补贴标准。不因采取PPP模式而额外新增地方政府的财政。

（2）准确把握使用范围，对于市场化程度高商业项目、产业项目，纯公益性项目不得采取特许经营项目。

（3）最大程度鼓励民营企业参与，115号文中列出了民企参与特许经营项目的清单，明确提出行业类别，应该由民营企业控股、参股的一定要按清单严格执行。

（4）严格落实PPP新机制地方本级国企的参与要求，除了资本金注入外，地方本级国有独资和控股企业不得作为PPP项目的投标方、控股方。

2.项目可行性方面

（1）特许经营者通过向用户收费、获得与特许经营项目相关的其他开发经营权益等方式取得收益。对于盈利能力不足的项目，研究分析通过多种方式提升项目总体盈利能力的可行性，主要包括合理确定特许经营期限、政府在建设期提供投资支持、依法依规合理调整土地规划用途和开发强度、提供与项目合理相关的资源补偿等。

（2）市场化程度高的商业项目和产业项目，以及没有经营收入的公益项目，不得采用特许经营模式；不得将以上类型项目相互“打捆”，或者与适合采用特许经营模式的项目“打捆”开展政府和社会资本合作。

3.招标条件方面

对特许经营者应具备的条件提出要求，明确特许经营者应具备的项目管理经验、专业运营能力、企业综合实力、信用状况等，并将项目运营方案、收费单价、特许经营期限、政府支持条件等作为选择特许经营者的重要评标标准。

4.项目立项方面

政府采用资本金注入方式投资的特许经营项目，应当按照《政府投资条例》有关规定，履行审批手续。企业投资的特许经营项目，应当按照《企业投资项目核准和备案管理条例》有关规定，履行核准或者备案手续。特许经营项目法人确定后，如与前期办理审批、用地、规划等手续时的项目法人不一致，应依法办理项目法人变更手续，项目实施机构应给予必要支持和便利。

5.适用领域

特许经营模式适用的领域为有经营性收入的基础设施和公用事业项目主要包括：公路、铁路、民航基础设施和交通枢纽等交通项目，物流枢纽、物流园区项目，城镇供水、供气、供热、停车场等市政项目，城镇污水垃圾收集处理及资源化利用等生态保护和环境治理项目，具有发电功能的水利项目，体育、旅游公共服务等社会项目，智慧城市、智慧交通、智慧农业等新型基础设施项目，城市更新、综合交通枢纽改造等盘活存量和改扩建有机结合的项目。

（一）模式内涵

投资人+EPC模式主要适用地方国企实施的公益性或准经营性项目，前期建设资金存在缺口，预计会在未来通过财政支出、上级财政补贴以及用户付费（使用者付费）收入、市场化经营等方式实现资金平衡和合理收益，前期需要社会资本阶段性的提供资金支持，社会资本可以选择权益类或债务类方式支持地方国企，权益类包括直接认购平台股权、与平台共同成立项目公司、社会资本组建基金认购项目公司股权、社会资本购买政府引导基金或平台发起的产业基金份额等，债务类包括自行或引入担保机构为平台融资提供担保、为平台提供融资租赁或保理等融资路径、引入非标定融产品为平台融资等。

（二）政策依据

1.《关于国有企业工程界定与分类的指导意见》（国资发研究〔2015〕170号）

2.中共中央国务院印发《关于深化国有企业改革的指导意见》（2015年8月24日）

3.《关于国有资本加大对公益性行业投入的指导意见》（财建〔2017〕743号）

4.《国务院办公厅关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》（国办发〔2018〕101 号）

5.《国务院关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》（国发〔2018〕23号）

6.《国务院关于印发改革国有资本授权经营体制方案的通知》（国发〔2019〕9号）

7.《国务院办公厅关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》（国办发〔2022〕20号）

（三）操作流程及交易结构

地方国企取得政府法定授权或者自行以市场化主体开展企业立项，拥有一定区域范围或项目的投资、建设、运营等权限，地方国企通过“两招并一招”模式，通过“社会投资人+EPC”模式公开招标选定社会投资人，中标社会投资人与地方国企组建项目公司或提供融资服务，由项目公司负责该区域的投融资和建设运营，施工部分由具备施工能力的社会投资人自行实施。社会资本与地方国企约定退出机制、节点和退出方式，社会资本的目标是阶段性（包括项目全周期）为政府地方国企提供资金支持，让渡资金的机会成本和时间价值，通过基建项目的施工利润总体平衡。

（一）特许经营新机制优劣势

1.优势

一是合规性较强。本模式较好地响应《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（国办函〔2023〕115号）文的要求，纳入发改委信息库后有助于项目获取低息贷款。二是激发市场活力，优化资源配置。引入新的竞争主体和经营模式，促进市场的多元化和创新发展。吸引更多社会资本参与，使资源得到更有效的配置和利用，合作期结束后政府可无偿获取项目经营性资产。三是土地成本较低。特许经营模式具备公益属性，项目用地可采取划拨、政府出资代表以土地作价出资入股等无偿方式获取，有助于降低项目总投资和各方资金压力。

2.劣势

一是新机制PPP政策要求严格。机制要求特许经营项目要聚焦使用者付费，可以一视同仁原则在项目建设期对使用者付费项目给予政府投资支持，可以按行业统一规定补贴运营，不能补贴建设成本，不得针对单个项目私设补贴标准。不因采取PPP模式而额外新增地方政府的财政。二是地方国企受约束。严格落实PPP新机制地方本级国企的参与要求，除了资本金注入外，地方本级国有独资和控股企业不得作为PPP项目的投标方、控股方。三是央企中标受限。按照特许经营新机制要求，对民营企业参与特许经营有强制性要求。

（二）投资人+EPC优劣势

1.优势

一是流程相对简洁，有利于控制项目进度。不需要履行漫长严密的论证和审批程序，承包方能够基于项目运营的视角，引入前期规划设计，确保设计、施工和运营各个环节有效衔接，实现项目全生命周期的高效管理。二是项目运营期有效延长。特许经营模式允许最高至40年的特许经营期。但在此模式下，仅需要通过政府授权地方国企或者项目公司作为市场化主体长期持有和运营项目资产，从而使运营期能够延续至本项目投资回报所需年限。三是有助于统筹运用资金和整合资源。以股权合作模式成立项目公司，便于统筹运作，打捆多个子项目，安排补偿资源，创新组合，充分发挥多种资金来源的撬动作用。

2.劣势

一是EPC总承包方与社会投资人“两标并一标”存在一定瑕疵。按照《招标投标法实施条例》第九条规定“可以不进行招标”情形的第（三）项“已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供”。在本模式下，不属于特许经营项目，“两标并一标”在政策合规方面存在一定瑕疵。二是土地成本较大。此模式下需要地方国企或项目公司以出让、租赁、作价出资等有偿方式获取项目用地，增加项目总投资和各方资金压力。