“隐性债务”清零后，城投还会不会融资？

文摘 2024-11-25 11:07 北京

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“隐性债务”清零是“十年化债”需要，理论上清不掉，因为统计口径尺度很难一致且精准

2018年8月，中共中央、国务院发布《关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》中发〔2018〕27号文，明确了隐性债务的定义，对政府债务进行分类，包括显性债务、隐性债务、关注类债务和企业自身债务，此次划定的隐性债务包括以往分类中隐性债务和2015年1月至2018年8月间增加的隐性债务。同时，提出用五至十年的时间化解地方政府隐性债务，并对隐性债务的市场化化解等工作，进行了总体部署。即，该文件设置的隐性债务的化解最晚时间是2028年。这个文件是地方债务政府化解的大纲，是此后所有监管政策的最终依据。国务院办公厅2024年7月印发的国办函[2024]134号，将化债的最终时间确定为2027年6月。

但是特别需要注意的是，财政部隐性债务系统的数据是有着严格的要求的，限定为以往分类中隐性债务和2015年1月至2018年8月间增加的隐性债务。隐性债务的实际规模可能比财政部系统内统计规模要大，主要是存在两方面的差异：

1、2015年之前的部分隐性债务或者2018年9月以来新增的隐性债务可能并没有纳入到隐性债务系统中。

2、即使是在2015年1月至2018年8月间增加的隐性债务，部分地区因为各种原因瞒报、漏保，未能将部分实际存在的隐性债务纳入到隐性债务系统。

因此，如果实际的隐性债务规模大于隐性债务系统内统计的债务金额，即使是将系统内统计的隐性债务全部化解完成，也并不意味着隐性债务清零。目前的隐性债务清零更多的是“化债”的需要，清零并不代表隐性债务全部消失，部分地区依然存在隐性债务，也依然存在各种非合规方式的融资行为，可能会进一步增加隐性债务金额。

“隐性债务”清零实现了是“债务显性化”，而债务总规模并没有减少。当然，此举有助于地方政府少支出利息，增加政府腾出时间和财力发展经济

财政增量政策是通过发行地方政府债券置换隐性债务，只是改变了债务形式，将银行贷款、信用债券、信托贷款、融资租赁、应付账款等形式的债务变更为地方政府债券，将原本不透明的隐性债务转化为公开透明的政府债券，但是债务规模总体并没有减少，长期债务风险仍然存在，债务风险并没有从根本上消失。

当然可以肯定的是，通过发行地方政府债券置换隐性债务对于助力地方经济发展是有着很明显的好处。目前存续的隐性债务是由城投公司、地方国有企业甚至医院、高校形成的，实际融资成本很高。通过发行政府债券的方式对隐性债务进行置换，可以有效降低融资成本，拉长债券发行期限，优化债务结构，有助于减轻地方政府的付息压力。通过新一轮财政增量政策，能够有效优化地方债务结构、降低债务付息压力，推动地方政府工作重心从化债化险转移到发展经济和提供公共服务。提前完成隐性债务清零工作将有助于地方政府将重点工作放到经济发展中，实现地方经济高质量发展。

“隐性债务”清零，债务置换是刚刚开始，绝不是结束，存量“债务规模”较大且离不开继续“置换”

地方政府债务不仅仅局限于“隐性债务”，还包括政府债务和城投债务。目前国内已经有多地发文明确进行三债统管，比如山东省人民政府官网于2024年4月23日披露的《坚决贯彻落实总体国家安全观深化以高水平安全保障高质量发展的山东实践》[1]，明确提出“强化政府债务、隐性债务、城投债务三债统管，坚决遏制增量、消减存量”。我们分别来看一下这三类债务的总体金额情况：

1、政府债务方面，根据财政部的统计数据，‌截至2024年9月底，全国地方政府债务总额为44.74万亿元‌，其中一般债务为16.45万亿元，专项债务为28.29万亿元[2]‌。

2、隐性债务方面，根据财政部的统计数据，截至2023年末，经过逐个项目甄别、逐级审核上报，全国隐性债务余额为14.3万亿元[3]。

3、城投公司债务方面，根据Wind资讯中城投公司2023年年度报告中关于有息债务的统计数据，截至2023年12月31日，国内城投公司有息债务金额为64.10万亿（包括短期借款、一年内到期的流动负债、长期借款、应付债券、租赁负债和长期应付款等）[4]。

从上述数据可以看出，地方政府债务的总体金额还是非常大的，即使是完成了隐性债务置换，总体债务金额也并没有减少。所以即使是“隐性债务”清零，地方政府的债务风险依然是存在的，而且存在债务规模不断增加的风险。所以，治理地方政府债务是一个持续的过程，并不会因为隐债清零就结束了。在后续的经济发展过程中，需要高度重视地方政府债务问题，防止边化债、边新增，尤其是需要重点关注部分区域城投公司的非标融资问题。目前多个区域内的城投公司存在各种非标融资新形式，综合融资成本很高，是不符合当前地方政府债务化解的监管思路的。

“隐性债务”清零，债务置换是刚刚开始，绝不是结束，存量“债务规模”较大且离不开继续“置换”

债务水平是衡量一国经济金融安全的重要指标，受到各国普遍关注。目前我国政府全口径债务总额为85万亿元，其中，国债30万亿元，地方政府法定债务40.7万亿元，隐性债务14.3万亿元，政府负债率为67.5%[5]。与主要经济体和新兴市场国家相比，我国的债务率总体处于较低水平，还有较大的举债空间和赤字提升空间。

我们应该客观看待债务问题，适当举债在一定程度上是可行的，发达国家的债务也在不断提升。与经济发展相匹配的举债是可以接受的，不能“一刀切”，认为只要有债务就都不行。融资投入要重视回报，如果投资后债务不断滚雪球式增长，这样的投资是无效的且会造成更多的债务问题；如果投资回报高，则有助于经济发展，有助于债务化债。

在进行债务管理时，需要根据债务的性质进行分类管理。债务置换需根据地区债务风险进行差异化管理，应充分考量不同地区的经济财政实力以及债务风险状况，施行差异化的置换策略。同时，需要充分考虑各地区的新增资金问题，根据区域经济发展情况和债务情况确定新增额度上限，适度新增融资规模，为地区经济发展提供一定的金融资金支持。

此次“隐性债务”清零后，城投公司依然是托底地方经济发展的主力，融资肯定会继续，市场化转型是关键

首先需要说明的是，隐性债务在城投公司有息债务中的占比并不高，部分城投公司甚至没有隐性债务。这意味着，目前的增量财政政策用于化解隐性债务，并不能有效解决城投公司的债务问题。部分城投公司的主营业务是以公益性业务为主，虽然有营业收入，但是很难形成有效的现金流。因此对于城投公司来说，需要一定的增量资金支持才能保障公司的正常运营。目前城投公司日常运营资金缺口较大，但是缺乏有效的增量资金渠道，还是会通过各种渠道新增融资。城投公司的资金支出主要是包括三方面：

①城投公司存量有息债务的利息。目前的信贷政策主要是“借新还旧”，一般都不包括利息，所以有息债务的利息部分需要城投公司自筹。

②城投公司日常运营支出。城投公司每年的人员工资、办公场所租金、水电费用、物业费用等也是较大的支出，尤其是人员工资问题需要稳定的资金渠道支持。

③城投公司的拆借和往来款。城投公司与地方政府及其职能部门、地方国有企业之间存在着因为各种原因形成的拆借款和往来款，金额每年都在增加，对城投公司形成了较大的资金占用。

有效解决城投公司的债务问题，必须要推动城投公司进行市场化转型。通过市场化转型，可以为城投公司构建独立运营的产业类业务或者市场化业务，具备独立经营能力和造血能力，创造真实、可持续的现金流来源，能够为公司带来可预测的、持续的利润。只有通过市场化转型，才能真正解决城投公司现有的存量债务问题，才能帮助城投公司实现可持续发展。目前监管机构对于市场化转型成功的发行人还是很支持的，已经有多家公司实现了新增债券融资规模。

注：

[1]资料来源：山东海洋局网站，http://hyj.shandong.gov.cn/xwzx/ttxw/202404/t20240425_4722108.html。

[2] 资料来源：财政部网站。

[3] 资料来源：财政部网站。

[4] 资料来源：腾讯网，https://news.qq.com/rain/a/20240613A00T3E00。

[5] 资料来源：财政部网站。

作者：

胡恒松（河北金融学院教授，中国城投50人论坛秘书长）

苑德江（城投之家常务理事）

图片来源：网络

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模块三、17号令下特许经营及融资、存量资产盘活

模块四、专项债、超长期特别国债和中央预算内资金申报

模块五、新质生产力产业园区投融资实操与合规招商运营

模块六、综合开发项目政策联动自平衡模式

模块七、城中村改造及保障性住房项目融资模式及难点问题解决

模块八、“三大工程”相关重点政策解读及合规运作

模块九、城市更新项目投融资实务

模块十、地方政府“股权财政”转型实务

模块十一、150号文后城投公司从“融资端”向“投资端”转型

模块十二、中央企业产业投资基金范围及央地合作新模式

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