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国家发展改革委主任郑栅洁表示，目前7000亿元中央预算内投资已经全部下发。用于“两新”的1万亿元超长期特别国债已经全部下达到地方。明年继续发行超长期特别国债，并优化投向，加力支持“两重”建设。
据悉，2025年超长期国债项目近日将开始申报。我国发行的国债按照国债发行对象和资金用途，可分为普通国债、定向国债、专项国债和特别国债。其中，特别国债其专款专用、用途灵活、不列入财政赤字等特点，可为财政有效开源增支，是助力经济增长的“增量工具”。
为助力各地更好争取国债资金支持，按照2024年申报的经验，本文梳理了今年特别国债的实施要点，仅供参考。
一、2025年超长期特别国债项目储备谋划
今年网络热词“两重”，即国家重大战略实施和重点领域安全能力建设。国家重大战略实施和重点领域安全能力建设（简称“两重”建设），涉及资金规模大、覆盖面广、综合性强，是一项复杂的系统性工程。在推动“两重”建设的过程中，坚持统筹谋划、全局思维，坚持分步实施、有序推进，形成推动项目落地实施的合力。发行超长期特别国债支持“两重”建设，是党中央着眼强国建设、民族复兴全局做出的一项重大决策。
10月8日，国务院新闻办发布会上强调：将扩大有效投资作为重点，加快形成实物工作量，用足用好各类资金。目前7000亿元中央预算内投资已经全部下达，用于“两重”建设和“两新”工作的10000亿元超长期特别国债已经全部下达到项目和地方，目前正在加快推进项目建设和资金拨付。
国家发展改革委主任郑栅洁表示，将在年内提前下达明年1000亿元中央预算内投资计划和1000亿元“两重”建设项目清单，支持地方加快开展前期工作、先行开工实施。同时与此相关的一项重要工作就是加快推动以人为本的新型城镇化建设。经过梳理，续建基础设施、农业转移人口市民化、高标准农田建设、地下管网建设、城市更新等领域增量资金需求较大。
二、项目申报要点
（一）申报流程
进入申报期后，项目单位根据申报通知要求，准备符合申报条件的项目同时从线上（国家重大建设项目库）和线下（项目单行材料）两条线进行申报；由发改部门会同行业主管部门对照专项管理办法和申报通知要求逐级审核、逐级上报。线上：拟申报中央预算内投资项目基本信息，由项目申报单位经互联网端口录入国家重大建设项目库，并推送至属地发改部门；由属地发改部门会同行业主管部门进行筛选审核，并将最终通过审核的项目纳入国家三年滚动计划库，逐级推送。线下：项目业主单位准备项目申报材料，包括资金申请报告、项目审批（核准、备案）文件、真实性说明、资金承诺函等单行材料，同步报送至属地发改部门。最终由省级发展改革部门汇总上报国家发展改革委进行项目审核，确定支持项目清单。
（二）申报报告主要内容
申报报告应包含以下内容：
1、项目单位基本情况；
2、项目基本情况：包括全国投资项目在线审批监管平台生成的项目代码、建设必要性及可行性、建设内容、总投资及资金来源、建设条件落实情况、项目建成后的经济社会环境效益等；
3、项目列入政府投资项目库和三年滚动投资计划，通过在线平台完成审批情况；Ø申请投资支持的主要理由和政策依据；
4、项目建设方案：包括项目建设的必要性、选址、建设规模、建设内容、工艺方案、产品方案、设备方案、工程方案等。
5、项目投资估算：包括主要工程量表、主要设备表、投资估算表等；
6、项目融资方案：包括项目的融资主体、资金来源渠道和方式等；
7、具体管理办法要求提供的其他内容；
8、相关附件：包括项目城乡规划、用地审批、节能审查、环评等前期手续复印件以及资金到位情况。
（三）资金支持方式
采用资金直达机制、中央还本付息，以缓解地方财政收支和债务压力，且依据各地项目上报情况进行分配。
（四）审核要点
项目汇总申报单位应当依托在线平台（国家重大建设项目库），对申请专项投资的项目开展审核，并对审查结果和申报材料的真实性、合规性负责。审核后将符合条件的项目，推送至年度投资计划申报区，上报专项年度投资计划申请报告、绩效目标表并附项目资金申请报告。
审核要点包括：
1、项目是否纳入国家重大建设项目库和三年滚动投资计划；
2、项目是否符合支持范围；
3、项目是否具有项目代码，通过在线平台核验项目代码真实性以及申报材料与在线平台上的项目信息是否一致；
4、项目是否重复申报；
5、项目单位是否被列入严重失信主体名单；
6、申报投资是否符合支持标准；
7、项目是否完成审批、核准或备案程序；
8、原则上支持计划新开工、续建项目，不得用于已完工项目，计划新开工项目前期工作条件是否成熟、具备开工条件。在建项目各项建设手续是否完备，是否投资计划一经下达即可开工建设；
9、地方建设资金是否落实；
10、日常监管直接责任单位及监管责任人填报是否规范等。
三、前三批国债项目没过的原因分析
自今年三月政府工作报告明确宣布发行本年度超长期特别国债用于“两重”项目建设以来，因其中央自发自还或仅需偿还利息的特性，各地方政府发改及相关部门积极踊跃，争相谋划布局申报，但由于申报投向领域及相关具体的实施方案细则迟迟没有明确出台，直至四月底五月中旬，各个地方发改才获取到具体的投向领域及相关项目申报审核细则要求，造成在短时间内既需要对原有项目进行审核筛选，又需要多角度研读投向领域政策文件要求，从各个投向领域角度，补充谋划新项目，以免错过本批次政策资金窗口。由于留给各个地方政府的时间窗口十分急迫，在谋划布局新项目时，难免出现未对项目综合要素做出充分考量的情况。我们在帮助各地方政府梳理过程当中发现相当一部分项目，尚处于初步设想阶段，建设内容也仅仅只有简短的文字描述，相关立项审批手续、可研批复、用地手续、配套资金落实情况、环境影响评价手续均未办理，并且一些项目土地规划问题根本无法落实。根据申报要求，新开工项目要求前期研究论证充分,具备一定的前期工作基础,原则上能够在2024年底前开工建设；在建项目的开工时间应在2021年1月1日之后,能在2024年形成较大实物工作量；已完工或投资完成额超80%的项目不得报送。同时要严格落实各渠道建设资金，确保项目资金拼盘完整闭合，这就造成即使各个地方政府确实很积极踊跃推动，也谋划了不少项目，但最终审核筛选通过率很低。在早期申报准备阶段，由于各地方政府发改尚未获取到明确的超长期特别国债的投向领域，大多根据各个渠道获取的相关领域投向进行谋划储备，有一部分地方政府仍将去年增发的万亿救灾抗灾国债投向领域作为标准。谋划申报储备项目库当中，防洪抗灾救灾、应急保障体系建设方面的项目占比很高，但今年国家发改委及财政部一直积极推动的农业转移人口市民化、大规模设备更新及消费品以旧换新、人口高质量发展等超长期特别国债支持力度很大的投向领域布局谋划申报比例却较小。其中大规模设备更新及消费品以旧换新，财政部更是专门发文提出《关于加力支持大规模设备更新和消费品以旧换新的若干措施》统筹安排3000亿元左右超长期特别国债资金，加力支持大规模设备更新和消费品以旧换新，但各地政府对设备更新领域谋划布局申报项目比例依旧不大。初期梳理过程当中，各地存在较多产业发展类项目，如农业方面的牛羊畜的智慧饲养、农业设施蔬菜产业发展、特色林下经济种养等，文旅方面的特色酒店民宿、商业街、景区开发建设等产业发展类项目。根据现有投向领域来看，关联性较弱，在审核筛选时，无疑也会大大降低通过率，最终导致结果不尽如人意。根据以往国债项目申报，对于申报项目投资额往往不同领域设置有一定的规模条件限制，各地政府在报送项目清单过程中，大部分采取的方式为由各项目单位独立报送各自权属范围内的项目需求清单，报送后再由县发改局统一对报送项目是否符合投向领域、是否满足规模要求、是否满足成熟度要求、是否与其他资金矛盾等进行审核。而本年度超长期特别国债资金申报窗口期很短，大多发改在收集各单位项目需求后时间有限，在短时间内无法做到面面俱到的审核筛选，再加上各地政府在争资时往往都面临着各项压力，大多采取应报尽报的原则，希冀能提高争资的额度和审核通过率。这往往造成项目需求申报时，各单位独立报送的项目零散，整体缺少统筹的现象。如我们在对某县域申报项目清单进行梳理时，发现某县域内的旅游公路基础设施及配套类项目由文旅局和交通局分别进行了需求申报，建设内容高度重合。另有一县域卫健部门在申报项目需求时由县域各医院分别独立报送了各自的需求，但基本都是医院的设备更新改造提升，新型医疗辅助器械的采购等雷同项目。这种同类型需求由不同主体分别进行申报，一方面，各自规模都较小，可能无法达到领域申报的规模要求，另一方面也较散乱，申报时无主次易弱化项目重要性及必要性。项目申报时，还存在项目虽然符合投向领域，但申报主体不符合的情况。如我们在对某著名历史文化名城县域进行国债项目梳理时，当地县域文旅投集团积极谋划，报送需求，其中一个是历史文化名城街区保护设备提升改造建设项目，建设内容为对本县域的历史文化街区进行保护修复，以及历史建筑数据监测设施设备的更新，还有一些古建的消防设施设备更新，按照设备更新领域要求，项目是十分符合投向的，但在报送后，最终没有通过审核，经反馈了解，其原因在于该类历史文化名城的古街区保护项目只能由历史建筑集中地区的市县级住建部门（历史建筑管理部门）来进行申报，当地由文旅投公司进行申报，不符合其主体要求，十分遗憾。今年我们在帮助各地梳理超长期特别国债项目时，还遇到一个特殊情况，各地区县在收集汇总各项目单位项目需求清单上报市发改局后，很多项目市发改局反馈由市级统一部署安排，区县不做独立申报，如我们在某西南省份梳理超长期特别国债项目时，遇到一个县政府想要申报西部陆海新通道的高铁物流枢纽信息化提升改造，按照投向领域是符合要求的，且本地区也为纳入该省重要陆港型国家物流枢纽承载城市，且各项要素均已落实，成熟度较高，按照国债审核要求来看，各项条件是符合要求的，但在申报过程中，市级反馈该类项目名额有限将由市级统一部署申报，各县区项目不做独立需求申报，最终只能继续等待下一批次再进行安排。我们在梳理过程中不少项目都存在此类情况，本年度一万亿超长期特备国债资金安排为央地各五千亿，僧多粥少，各地在申报时难免会有轻重缓急的项目优先级划分安排，具体到不同的领域，又会有不同的考量，面对大量的项目报送清单站在市级层面不得不做出取舍，也多为无奈之举。最让人惋惜遗憾的莫过于有一类项目，明明投向是符合的，投资规模及各项手续要素条件也都满足要求，但却因为建设内容方面的规格条件不符，最终导致申报流产。在湖北某县开展超长期特别国债项目梳理时，有项目为新建设一所幼儿园，投向领域符合农业人口转移市民化超长期特别国债要求，但在建设内容方面，为新建一所15班的幼儿园（450人），根据湖北省人民政府办公厅关于印发湖北省政府支出负面清单（第一批）的通知：对超国家标准谋划的幼儿园项目，不得安排政府支出；幼儿园办园规模不宜超过12班（360人）；人均建筑面积不得超过15平方米。该项目在当时谋划建设时未能考虑该项标准，最终未能通过审核，遗憾落选。还有为某市重点新材料产业园配套基础设施建设项目，该项目总投资16亿（且建设内容当中道路建设、景观提升、园林绿化工程部分占据比重高达45%左右，为主体建设工程），为典型政府支出负面清单内容，最终也未能通过审核筛选。诸如此类的园区建设项目，往往存在实际为争取资金解决无收益道路建设的情况，在审核时大多成为重点关注对象，最终导致争资失败。谋划争取超长期特别国债资金，需紧跟时代政策背景，先发谋划布局。当前我国面临经济下行压力，内需不足，产业结构亟待转型升级，如何实现进一步的高质量发展，是当前主要矛盾。本次超长期特别国债的发行，具有其特定的历史时代特征，是为完成特定的历史时代任务而诞生的产物，而实际的载体体现为当前党和国家政府为谋求进一步深化改革，实现高质量发展而出台的重要政策文件，所以各地政府在谋划争取超长期特别国债时，可深度结合近年及未来国家发布的相关重点规划任务，从中探求国家深化改革时期的方向目标，以此作为基础，在开展超长期特别国债项目谋划资金争取时，才能做到先发优势。有依据有目标，紧跟时代政策背景，是提高超长期特别国债资金争取成功率的重要优势。面对当前内需不足的压力时，国家曾在2022年发布《扩大内需战略规划纲要（2022－2035年）》明确提到“展望未来一段时期，国内市场主导国民经济循环特征会更加明显，消费已成为我国经济增长的主拉动力”，这为今年反复宣贯甚至单独拿出3000亿超长期特别国债资金进行支持的《推动大规模设备更新和消费品以旧换新行动方案》做了早期铺垫。同时设备更新当中又不难看出其设备更新的节能降碳、超低排放、资源循环利用与碳达峰碳中和远景规划目标的息息相关，一笔资金，完成多项政策目标。因此，在今后年度，超长期特别国债如果进行常态化发行，那对当前热点政策的出台关注及深度研读十分必要。各地方政府在进行超长期特别国债项目谋划申报时，应当重视实际需求，勿进行过度包装，打包掩饰。超长期特别国债资金的申请有关部门按照职责分工，会加强对地方的督促指导，统筹开展线上监控预警和线下实地核查，对资金分配不及时、使用迟缓、挤占挪用等问题，将进行督促整改，相关单位须严格管理超长期特别国债资金，不得用于平衡地方预算、偿还地方政府债务、地方“三保”，不得通过举债筹集配套资金。对于不符合要求、违反财经纪律的，将及时收回资金，严肃追究相关责任人员的责任。同时对于切实有效建设需求，产生较好社会效益、经济效益的项目，应当深度结合投向领域，调整不符建设内容，使其加强与投向领域的强关联性。如在谋划农业人口转移市民化项目时，对于人口净流入城市，除可谋划布局一般配套的城市安居工程－-保障性租赁住房建设项目（需纳入相关计划）满足农业转移人口住房需求外，根据国务院关于印发《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》的通知：就业权益保障方面：促进农业转移人口在城镇稳定就业－－重点支持制造业龙头企业、职业院校（含技工院校）面向社会提供培训服务，稳定职业院校面向农业转移人口招生规模，实施职业教育产教融合赋能提升行动，就可以谋划布局相关的职业教育产教融合技能培训基地项目，稳定农业转移人口的就业权益保障。子女教育方面：以公办学校为主将随迁子女纳入流入地义务教育保障范围，实施县域普通高中发展提升，加大公办学校学位供给力度，加快将随迁子女纳入流入地中等职业教育、普惠性学前教育保障范围。重点人口净流入城市可进一步谋划相关普通高中、职业教育、学前教育基础设施提升扩能，满足外来农业转移人口子女受教育的需求。医疗保障方面：加强高水平三级医院规划布局，县医院综合能力提升等重点任务，同时还可结合国家发展改革委等部门关于印发推动医疗卫生领域设备更新实施方案的通知，高端医疗设备短板要加快补齐，县域基层医疗设备条件要持续改善，有力支撑基层医疗服务能力提升和分级诊疗制度建设，应对重大公共卫生安全风险的医疗设备保障和应急能力得到明显提升。支持服务人口多、基本医疗服务能力强的乡镇卫生院，配置X射线计算机断层扫描系统（CT）、数字射线成像检测（DR）、彩超、 全自动生化分析仪等设备，以及呼吸机、肺功能仪等满足基本医疗服务需求的通用和专用设备，加快提升常见病、多发病诊疗以及预防保健、康复护理、健康管理、医养结合、中医药健康服务能力， 提高设施设备适老化水平。就可重点谋划县域综合医疗服务能力提升设备更新改造建设项目，对现有县域内医疗辅助设施设备进行更新换代采购，更好满足农业转移人口市民化的基本医疗需求，同时提升县域综合医疗服务水平。按今年政府工作报告宣布的情况，超长期特别国债将在未来年度内持续发行，不排除未来年度将进一步加大资金额度支持比例的情况，超长期特别国债资金项目尽量争取提前谋划，提前部署，做好项目前期手续推进落实。建议各区县域能成立专班进行工作统筹，实践也证明，在对超长期特别国债项目申报这种“急难险重”任务或阶段性工作时，工作专班往往能够起到集思广益、协调联动的作用，而且工作专班集纳了工作涉及的各方面负责人，任何问题都能在最短时间内沟通、协商、解决，大大减少了沟通成本，提高工作效率与实效性。同时工作专班的成立，对下可以收集了解各项目部门单位的项目需求，统一进行归纳分类整理，对于同质化零碎项目，可以统筹进行融合打包，同时还能着力谋划一批跨区域、跨领域、跨部门的重大项目，更多发挥专班在项目规划、资金安排中的主导作用；对于效益低下，同时投向领域相关度较低的项目，也可以在初筛时就做出取舍研判，保证报送上级项目清单的清晰化条理化，提高申报超长期特别国债项目整体质量，进而提升整体项目申报成功率，最高限度争取相关专项资金支持。对上则可统一申报对接，将各个项目部门单位在申报过程中的问题，存在的疑问收集梳理后，统一列明清单进行上级问询，提升效率的同时，减少沟通期间的信息误差，同时各个上级部门下发的相关国债资金争取要求，实施及审核细则，也可由专班先做分析解读，了解清晰明确后，对各项目部门单位开展培训讲解，将大幅提升工作效率和深化政策贯彻落实程度，加深各项目单位对投向领域申报要求的理解，无疑对超长期特别国债的申报具有事半功倍的效果。超长期特别国债资金申报，对于项目成熟度要求格外严格，相关资金申请报告中，明确要求需列明项目前期手续文件落实情况，并将相关材料手续作为附件清晰列明于资金申请报告当中，包括不限于项目立项审批/核准/备案手续、可研批复、建设工程规划许可、用地审批、节能审查、环境影响评价报告，以及资金到位情况等，并对所列附件真实性、合规性做出书面承诺，对已完成项目审批、核准或备案手续、亟需支持但缺少环评、用能等部分手续的项目，可按权限由各级人民政府出具能够在开工前完成相关手续办理的书面承诺函，并附各项前期工作完成时间表和责任人。所以，对于超长期特别国债资金的申请，需格外注意项目申报前的各项手续材料，最好提前完成办理，以免耽误错过申报材料提交日期。同时我们在梳理项目过程中发现，对于项目资金拼盘，不同省市地区、不同领域项目，配套资金可能存在不同的要求。如我们在帮助西南某省做文旅设备更新超长期特别国债项目梳理过程中，关于文旅设备更新领域，省专项审核就明确要求报送的项目应未申请过中央预算内投资、地方政府专项债券中央财政资金等其他财政资金。但在另一省份，在帮忙梳理县域医疗服务能力提升设备提标改造更新项目时，根据国家发展改革委等部门关于印发推动医疗卫生领域设备更新实施方案的通知当中明确提到：医疗卫生领域设备更新所需资金，由超长期国债、地方财政资金、地方政府专项债券等资金筹措安排。对于地方项目，国债资金属于补助性质。同一项目原则上不得重复申请不同中央专项资金，避免重复投入。各地要积极调整自身财政支出和投资结构，统筹用好地方政府专项债券等资金渠道，切实履行公立医疗卫生机构投入和保障主体责任，确保有关设备更新配置资金足额到位。
可以看出，超长期特别国债资金属于补助性质中央财政下达资金，原则上申请过其它中央财政预算内资金后，再申请超长期特别国债资金的可能性很小，但项目是否可同时申请地方政府专项债券资金用作配套拼盘，可能存在不一致的情况，还需具体情况具体分析，建议如项目同时还做地方政府专项债券资金用作配套组成资金拼盘，最好提前与发改财政部门做沟通，避免后期上报之后由于资金路径冲突，造成麻烦，影响审核通过。2024年11月19日，国家发展改革委新闻发布会上提到：设备更新政策聚焦工业、农业、建筑、教育、交通、文旅、医疗等7个重点领域，拿出1500亿元超长期特别国债资金直接安排到项目，同时在能耗、污染物排放等方面发布112项标准，支持企业开展工艺更新、数字赋能、绿色转型，促进产业向“新”向“绿”发展，有力推动传统产业转型升级......另一方面，我们将研究提出未来继续加大支持力度、扩大支持范围的政策举措，待履行相关程序后适时公开发布，持续以“两新”政策推动群众受益、企业获利、经济向好。
设备更新政策主要聚焦工业、农业、建筑、教育、交通、文旅、医疗、能源等重点领域，根据上述政策文件，重点梳理出九大领域设备更新谋划方向如下：以上是各个领域设备更新项目谋划的大致方向，具体到各省市、各年份，会略有不同或有更详细的要求，应以所在地相关政策与正式申报要求为准。符合重大战略重大规划相关的项目可优先申报。
