2018年4月10日，自然资源部挂牌成立。

自然资源部的成立是重构性的，标志着我国自然资源管理体制改革进入了一个全新的历史阶段。此前，我国自然资源管理体制先后经历了从1949年中华人民共和国成立至1998年近50年的分散管理阶段、从1998年至2018年20年的“部分集中”管理阶段，目前的管理体制呈现“总体集中+部分协同”的管理格局，实现了资源要素更为集中的管理。但这只是表象，其本质上的变化更为深刻，即自然资源管理内容从原来的经济发展要素管理转向自然生态管理。管理职能也从原来的经济建设责任部门转向生态文明建设主责部门。这一变化是根本性的，通俗讲就是从原来的单纯“踩油门”变成了现在的“油离配合”。

结合这些年来的工作实践，就我国自然资源管理机构的历史沿革、改革前自然资源管理体制存在的主要问题、世界主要资源大国的自然资源管理经验借鉴、党的十八大以来自然资源管理重大改革探索、初创时期自然资源管理工作的重点和面临的主要问题等几个方面，做一简要梳理。

    一、我国自然资源管理机构的历史沿革

自然资源是天然存在、有使用价值、可提高人类当前和未来福利的自然要素的总和，具有经济、社会、生态等多重属性和功能，既是经济社会发展的重要物质基础，为人类生产力的发展和进步提供源源不断的“本底”资源，又是整个生态系统中不可或缺的主体构成要素和生态文明建设的空间载体，为人类带来了绿水青山和形式多样的生态产品，不断满足人民群众日益增长的资源、生态需求。在推进生态文明建设过程中，既要保护好资源，又要节约利用好资源，保护了自然资源，就是保护了生态环境，节约利用好了自然资源，就会减少对生态环境的破坏和干扰。

从自然资源部“三定”方案看，主要管理土地、矿产、森林、草原、湿地、水和海洋七大类自然资源。关于自然资源的分类众说纷纭，目前尚无定论。仅就自然资源部管理的这七类资源的空间分布而言，我把它分为陆域资源、海域资源和域下资源三大类。其中，陆域资源包括土地、森林、草地、湿地和水流水域；海域资源包括海洋、海岛、海岸线及其他海洋资源；域下资源包括矿产、地下水、地热能及地下空间资源等。从性质上看，陆域资源属于显性资源，海域资源属于半显性半隐性资源，域下资源属于隐性资源。在三大类资源中，水是一体的、联通的、动态的，在不同空间又表现为不同形态。从管理方式看，土地、矿产、海洋属于资源、资产、产业全链条直接管理（同时管理与自然资源调查评价密切相关的测绘地理信息和地质勘查行业）；森林、草原、湿地由自然资源部直接负责资源调查和确权登记，其他通过国家林草局进行间接管理；而水资源自然资源部只负责调查和确权登记的部分管理，其余管理主体是水利部。

伴随我国经济社会发展和现代化建设进程的推进，我国土地、矿产、森林、草原、湿地、水和海洋等七大类自然资源管理都经历了重大的历史变迁。

（一）土地资源管理

我国的土地资源管理经历了从内务部地政司到自然资源部的演变过程。从中华人民共和国成立初期的内务部地政司到1986年国家土地管理局成立、1998年并入国土资源部，再到2018年自然资源部成立，我国地政管理体制实现了一个从多头分散管理到统一管理与分级管理相结合的演变过程（图1）。

图1　我国土地资源管理机构的历史沿革图

改革前，土地资源管理职责主要分布在国土资源部、农业部、住房和城乡建设部。国土资源部主要承担保护与合理利用土地资源的职责；承担规范土地资源管理秩序、优化配置土地资源的职责；承担土地利用总体规划编制；承担全国耕地保护职责，确保规划确定的耕地保有量和基本农田面积不减少；承担及时准确提供全国土地利用各种数据的职责；承担节约集约利用土地资源的职责；依法征收土地收益，规范、监督资金使用。农业部主要负责指导农用地的保护和管理。住房和城乡建设部负责依法组织编制和实施城乡规划，拟订全国风景名胜区的发展规划、政策并指导实施，负责国家级风景名胜区的审查报批和监督管理。滩涂管理与国家海洋局存在一定的交叉重叠问题。

（二）矿产资源管理

我国矿产资源管理，经历了从找矿到找矿、管矿并重，管理资源从分散到集中的演变过程。1950年8月25日，政务院第四十七次会议通过

李四光提出的关于组织全国地质工作，成立“一会”和“一会”领导下的“两所”“一局”的报告（其中，“一会”即中国地质工作计划指导委员会，“两所”即中国科学院地质研究所、中国科学院古生物研究所，“一局”即中国地质工作计划指导委员会矿产地质勘探局）。1952年8月7日，中央人民政府委员会第十七次会议决定，撤销中国地质工作计划指导委员会，成立地质部。1970年，撤销地质部，改设国家计划革命委员会地质局；1975年改为国家地质总局。1979年设立地质部。1982年，地质部改为地质矿产部。1998年，组建国土资源部，原冶金工业部、煤炭工业部、化学工业部、中国核工业总公司、中国有色金属总公司等部门和单位行使的矿产资源行政管理职能均划入国土资源部。2018年，组建自然资源部（图2）。

图2　我国矿产资源管理机构的历史沿革图

改革前，矿产资源管理职责主要分布在国土资源部、国家发展改革委和国家能源局。国土资源部主要承担保护与合理利用矿产资源的职责；承担规范矿产资源管理秩序、优化配置矿产资源的职责；负责矿产资源开发管理；负责管理地质勘查行业和矿产资源储量；依法征收矿产资源收益，规范、监督资金使用；组织实施矿山地质环境保护，监督管理古生物化石、地质遗迹、矿业遗迹等重要保护区、保护地，依法管理水文地质、工程地质、环境地质勘查和评价工作，承担基础地质、矿产地质、城市地质、农业地质、旅游地质调查、评价工作。国家发展改革委和国家能源局负责组织制定煤炭、石油、天然气、水能、生物质能等矿产资源和能源的产业政策和相关标准。其中，能源矿产的勘查开发由国土资源部管理。

（三）森林资源管理

我国的森林资源管理经历了较为复杂的发展过程。1949年10月，设立中央人民政府林垦部，管理全国林业经营和林政工作。1951年，林垦部更名为林业部，其所管辖的垦务工作移交给农业部负责。1956年，成立森林工业部。1958年，林业部和森林工业部合并为林业部。同时，扩大地方权限，下放森工企业管理权，省营林业与森工体制合二为一，组成地方林业厅。1970年，林业部与农业部、水产部合并成立农林部。1978年，成立国家林业总局。1979年，农林部撤销，成立农业部和林业部。1997年，林业部改为国家林业局，对森林资源采用条块结合的管理体制，东北、内蒙古、西南大片国有林区的森林资源，由国家林业局为主进行管理；其他森林资源则由省、地、县人民政府负责管理。2018年成立国家林业和草原局，由新组建的自然资源部管理（图3）。

图3　我国森林资源管理机构的历史沿革图

改革前，森林资源管理职责主要在国家林业局，负责全国林业及其生态建设的监督管理，组织、协调、指导和监督全国造林绿化工作，承担森林资源保护发展和监督管理的职责，负责林业系统自然保护区的监督管理，承担推进林业改革，维护农民经营林业合法权益的职责，监督检查各产业对森林资源的开发利用等。指导国有林场（苗圃）、森林公园和基层林业工作机构的建设和管理。

（四）草原资源管理

我国的草原资源管理职能长期放在农业、农牧部门，经历了由以家畜为重向以草原生态为重的转变。1949年10月，政务院设立农业部。1970年，撤销农业部、林业部和水产部，设农林部。1979年，撤销农林部，分设农业部和林业部。1982年，将农业部、农垦部、国家水产总局合并设立农牧渔业部。1988年，撤销农牧渔业部，成立农业部，全国草原监督管理工作仍然由农业部主管。2018年划归新成立的国家林业和草原局管理，该局由自然资源部管理（图4）。

图4　我国草原资源管理机构的历史沿革图

改革前，草原资源管理职责主要在农业部，负责草原资源的保护和管理工作。

（五）湿地资源管理

1992年我国加入《湿地公约》，国务院明确由林业部负责组织、协调履约工作，国家层面建立了林业部门牵头组织协调国土资源、农业、水利、建设和海洋等部门分部门实施的湿地保护管理体制。1997年，国务院机构改革之后，由国家林业局负责牵头湿地保护工作。2005年，中编办批准成立了中华人民共和国国际湿地公约履约办公室（国家林业局湿地保护管理中心）。2007年，国务院批准成立中国履行湿地公约国家委员会。根据国务院2008年批准的“三定”规定，国家林业局负责组织、协调、指导和监督全国湿地保护工作，有关部门按照职责分工，分别负责湿地保护相关工作。2018年，明确由成立的国家林业和草原局管理，并在国家林业和草原局内设立了湿地管理司（图5）。

图5　我国湿地资源管理机构的历史沿革图

改革前，湿地资源管理职责主要分布在国家林业局和农业部。国家林业局主要负责组织、协调、指导和监督全国湿地保护工作，包括负责组织、协调有关国际湿地公约的履约工作，监督检查各产业对湿地资源的开发利用等。农业部主要负责指导宜农滩涂、宜农湿地资源的保护和管理。

（六）水资源管理

我国的水资源管理，经历了成立—撤销—重建—再撤销—再重建的演变过程。1949年10月1日，成立水利部，对全国范围内的水利事业进行统一领导和管理，后历经水利电力部等机构变革。1998年，国务院机构改革方案，撤销水利电力部，重新组建水利部，负责全国水资源统一管理工作，对水资源采用按流域管理和行政区相结合的管理体制。2018年，水资源调查和确权登记管理职责划入新组建的自然资源部（图6）。

图6　我国水资源管理机构的历史沿革图

改革前，水资源管理职责主要分布在水利部、国土资源部。水利部主要负责保障水资源的合理开发利用，拟订水利战略规划和政策，组织编制国家确定的重要江河湖泊的流域综合规划、防洪规划等重大水利规划；负责生活、生产经营和生态环境用水的统筹兼顾和保障；负责水资源保护工作；负责防治水旱灾害，承担国家防汛抗旱总指挥部的具体工作；负责节约用水工作，负责水文水资源监测、国家水文站网建设和管理，对江河湖库和地下水的水量、水质实施监测，发布水文水资源信息、情报预报和国家水资源公报；指导水利设施、水域及其岸线的管理与保护，指导大江、大河、大湖及河口、海岸滩涂的治理和开发；负责防治水土流失综合防治等。国土资源部主要负责监测、监督防止地下水过量开采和污染的职责。

（七）海洋资源管理

虽然我国曾经是世界上开发利用海洋最早的国家之一，但是中华人民共和国成立初期，我国没有设立专门的海洋管理机构。直到1964年国家海洋局才正式成立，并由海军代管。1993年，国务院决定国家海洋局由国家科学技术委员会管理。1994年，国家南极考察委员会办公室更名为国家海洋局南极考察办公室。1998年，国家海洋局划归国土资源部管理。2013年，国务院重新组建国家海洋局，以中国海警局名义开展海上维权执法，接受公安部业务指导。2018年，中国海警局转隶武警部队，国家海洋局并入新组建的自然资源部（图7）。

图7　我国海洋资源管理机构的历史沿革图

改革前，海洋资源管理职责主要在国家海洋局，负责起草内海、领海、毗连区、专属经济区、大陆架及其他海域涉及海域使用、海洋生态环境保护、海洋科学调查、海岛保护等法律法规、规章草案；负责组织拟订海岛保护及无居民海岛开发利用管理制度并监督实施；负责组织编制并监督实施海洋功能区划，组织拟订并监督实施海域使用管理制度，负责组织开展海洋生态环境保护工作等。

总的来看，2018年机构改革前，我国土地、矿产、森林、草原、湿地、水、海洋等自然资源分散在不同的管理部门，每个部门又同时承担该资源的资产管理和产业监督管理职责。

    二、改革前自然资源管理体制存在的主要问题

改革前，我国部分集中的分门类自然资源管理，有利于充分发挥各自专业优势，在促进资源严格保护、节约利用、优化配置和保障经济社会发展等方面发挥了重要作用，但是总体上缺乏系统性、协调性，与生态文明建设和全面深化改革的要求还不完全适应，存在一些突出问题。

（一）自然资源资产所有者不到位

根据《中华人民共和国宪法》及相关法律规定，矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源属于国家即全民所有，由国务院代表国家行使所有权，但没有明确由哪个部门代理或受委托管理，自然资源资产在法律上缺乏具体明确的代表主体。在实际工作中，自然资源资产所有者职责由相关管理部门代行，所有者职责不清晰，产权虚置或弱化，所有权人权益不落实。

“公地悲剧”就是一个典型的案例。1968年，英国学者哈丁（Hardin）在《科学》杂志上发表的一篇题为《公地的悲剧》的文章提出，作为理性人，每个牧羊者都希望自己的收益最大化。在公共草地上，每增加一只羊会有两种结果：一是获得增加一只羊的收入；二是加重草地的负担，并有可能使草地过度放牧。经过思考，牧羊者决定不顾草地的承受能力而增加羊的数量。于是他便会因羊只的增加而收益增多。看到有利可图，许多牧羊者也纷纷加入这一行列。由于羊群的进入不受限制，所以牧场被过度使用，草地状况迅速恶化，悲剧就这样发生了。“公地悲剧”展现的是一幅私人利用免费午餐时的狼狈景象———无休止地掠夺，没有规则，没有所有者，没有产权制度，最后，导致公共财产———那个人们赖以生存的摇篮的崩溃。“公地悲剧”说明的是产权不明，使得企业和个人使用资源的直接成本小于社会所需付出的成本，而使资源被过度使用。就资源使用者而言，由于产权高度抽象模糊，没有产权意识，没有行使产权的内在动机。

其结果是，产权流于“国家所有，人人所有，又人人没有”和“谁都应负责任，谁都不负责任”的状况。

（二）自然资源管理的系统性不强

山水林田湖草是一个生命共同体，具有整体性、系统性特点。本轮机构改革前的管理体制将水流、森林、草原等自然资源分别由不同的部门管理，人为割裂了自然资源之间的有机联系，同时协调机制不够健全，顾此失彼，容易造成生态的系统性破坏。例如，多年来，人们时常看到这样一种现象：遇到地貌有些特点的山，国土资源部门给一个“地质公园”的牌子；山上有一片森林，林业部门给一个“森林公园”的牌子；如果动植物比较珍稀，就给一个“自然保护区”的牌子；山腰里建了水库，水利部门给一个“水库风景区”的牌子；山顶有一座古庙，文物部门给一个“文物保护单位”的牌子；庙里有僧人，宗教部门也有权来管理。人们对这种现象用“九龙治水”这句成语来概括，既生动又准确。这种现象意味着长期存在交叉重叠、多头管理或“三不管”现象，在诸如资源保护、环境治理、建设利用、经营管理等方面得不到合理有效解决。

再举两个关于“青蛙”的例子。一个例子是，某博士在湖北基层挂职锻炼时遇到“青蛙归谁管的难题”。在被纳入国家公园体制试点之前，神农架因为是国家级自然保护区、世界地质公园和生态旅游区，同时受到林业局、国土资源局和旅游局等几个部门的多方管理。“谁都不愿少管，真有事又不知道找谁”曾是一种常态。“这土地是荒土时归国土资源部；土上长了草，归农业局；长了树就归林业局。”局长曾经告诉他。更有意思的是山里的湖泊，当湖泊里的水超过6米，归水利局；低于6米则是湿地，又归林业局。事实上，还有更传神的描述———两栖动物青蛙。青蛙，在河里的时候归水利局管，到了岸上就属林业局管了。

另一个例子是，有一种珍稀青蛙，生活在湖泊、湿地和周围的农田、山林之中。为了保护好它，法律赋予了林业和渔业部门的主管职责。不过，在此之前，大型湖泊和水库同时归属于水利部门管理，而农田、山林同时涉及国土资源部门。这样一来，问题就出现了，青蛙在水里游就归渔业部门管，跳到岸上就归林业或者国土资源部门管，被人抓了呢，就归工商部门管……很自然地，在青蛙的管理上，我们很容易看到类似于基层执法时“七八个大盖帽，管不好一个破草帽”的“政出多门”“九龙治水”现象。

（三）重开发轻保护

由于我国自然资源实行中央与地方分级管理，在实际工作中，绝大部分自然资源由地方进行管理。个别自然资源的实际控制人片面追求自然资源的经济价值，忽视其生态价值和社会价值，在自然资源开发与保护工作中，当管理目标出现冲突时，容易选择开发而不是保护，造成自然资源的过度开发和生态环境的破坏。例如，2016年中央巡视组在某省巡视时发现，该省9个国家级自然保护区中，6个存在新建或续建开发活动点位149处，其中106处为新建点位。某国家级自然保护区86家采矿企业中，81家为露天开采，破坏地表植被，矿坑没有回填，未对渣堆等实施生态恢复。一央企煤矿2个采区侵占保护区核心区和缓冲区面积108hm2，且切断生态保护区生物廊道，弃土弃渣沿山随意堆放，破坏林地347hm2等粗放开发，破坏生态的事例多起。巡视还发现，该省有关部门违规办理某保护区林地审批手续67宗，新设置或延续采矿权20宗。

（四）职责交叉问题突出

在实行分类管理的同时，对于同一自然资源又按照不同的管理环节或者功能用途，归口不同的部门管理，造成职责交叉，问题突出。

1.空间规划“交叉打架”

我国现行空间性规划类型众多，在特定历史条件和发展时期均发挥了积极作用。其中，综合性的空间规划有：主体功能区规划、国土规划、土地利用总体规划和城镇体系规划（后两者为法定规划）。此外，还有交通、水利、能源、环境等专项规划。这些规划分别由国土资源、住房建设、发展改革、环境保护、交通、水利等部门主管。空间性规划层级详见图8。

图8　现行空间性规划层级图

空间性规划名目繁多、体系复杂。受部门利益固化影响，各部门之间规划缺少衔接，交叉重复、相互掣肘现象普遍，呈现“各自为政”局面。如相关规划之间协同性不够，规划标准不一，内容交叉、空间重叠甚至相互“打架”；权威性不够，有规不依、执法不严、质量不高等现象较为突出，区域开发保护的指导约束作用不强；操作性不够，规划审批效率低，政策性不强，缺乏可操作性。

针对上述问题，2014年国家发展改革委会同国土资源部、住房城乡建设部、环境保护部共4部委组织开展了28个市县的“多规合一”试点，2017年又开展了9个省级空间规划试点，为空间规划改革奠定了实践基础。各地也尝试通过“多规合一”，加强空间性规划之间的衔接。其中，北京市、上海市规划期至2035年的新一版城市总体规划，已分别由中共中央和国务院批复，批复中肯定了两市在“多规合一”理念、方法等方面的改革探索。但由于在法律基础、数据基础、标准规范等方面存在障碍，多数“多规合一”试点并未形成可复制、可推广的经验。

2.资源认定标准不一

国土资源、林业、农业等部门对耕地、林地、草地的定义和统计口径不同，导致数据差异大。例如，国家林业局与水利部在湿地认定标准上存在较大分歧。国家林业局在《湿地保护管理规定（征求意见稿）》中，提出“符合国际湿地公约标准的湿地，可申请指定为国际重要湿地”，但是，水利部并不认可。国土资源部与国家海洋局对海岸滩涂的认定标准未统一，即沿海平均大潮高潮位的痕迹线与低潮位之间的海侵地带，究竟属于海域还是土地存在明显分歧。国有土地使用权分散在不同部门管理，包括农业部管理的草原与部分国有农场土地、国家林业局管理的林地、国资委管辖的117家中央企业用地、财政部管理的23家国有金融机构用地、中直机构与国务院机关事务管理局管辖的中央单位土地等，造成数据口径各不相容，国有土地数据存在较大数量的范围交叉与数据冲突。国家统计局反映，某市2014年林业部门提供的林地面积比国土资源部门提供的林地面积大39%，某市农业部门统计的草地面积比国土资源部门统计的大574%。

3.“一地两证”现象多发

由于认定标准不一致，加之部门利益驱使，各部门对所管自然资源分头确权发证，出现大量“一地两证”现象。调研发现，某省的林地和草原交错分布，林下有草、草中有林，“一地两证”现象极为突出，如该省某市80%的天然灌木林具有草原证，该省某地区颁发的草原证和临时放牧证的面积涵盖了林区的全部林地面积。某国家公园体制改革试点，由于先前土地类型划分存在交叉，特别是在高寒灌木丛草甸区域，老百姓持有的林权证、草场承包证所对应的土地存在空间重叠，导致同时领取公益林补助和草原奖补，也给征地及其补偿带来困扰。

4.执法监管重叠与盲区并存

我国海上执法体制改革前，相关执法职责分散在海洋、渔政、港监、边防、海关等多个部门，海事部门主要职责是负责海上的交通管理，但只管运输船，不管渔船；渔船则由隶属于农业部的渔政部门管理，而渔政部门又不管海洋环境；海洋环境由隶属于国家海洋局的中国海监总队管。另外，像打击走私等属于武警边防；救助打捞属于交通运输部的管理范畴等。各执法系统都有各自的职责范围，各守一摊，各自为政，导致重复建设、多头执法、效率低下。与此同时，海陆管理分界线不明确，导致在海陆交界区域存在执法依据不一致或执法盲区；入海河口管辖权限模糊，入海水体污染执法主体不明确，导致实际执法中存在矛盾。

5.水资源管理割裂

自然界的水资源是一个动态变化的整体，但在管理上却被人为地割裂。水质与水量、地表水与地下水、水流与水体、用水与节水、水资源与水工程等本应作为整体管理的内容，被划分到了水利、环境保护、国土资源、发展改革、建设等不同部门，水利部负责水资源合理开发利用、水资源保护、防治旱涝灾害、水文水资源监测、水利设施及岸线管护、防治水土流失等，环境保护部负责地表水和地下水污染防治；国土资源部负责监测、监督防止地下水过量开采引起的地面沉降和地下水污染造成的地质环境破坏；发展改革委负责水资源节约和综合利用。这一管理体制条块分割、各自为政、交叉重叠，甚至互不买账、互相推诿，不利于水资源综合开发、利用和保护。

6.河道采砂监管职责未落实

2015年，国土资源部、水利部、交通运输部印发《关于进一步加强河道采砂管理工作的通知》（水建管〔2015〕310号），规定非季节性河流的采砂管理由水利部负责颁发采砂许可证；季节性河流的采砂管理由国土资源部负责颁发采矿许可证。实践中除2个省份由国土资源部负责颁发采矿许可证外，其余省份的河道采砂管理均由水利部门负责，国土资源部门全面退出河道采砂管理，但从实际效果上看，违法违规采砂问题并未杜绝，亟须进一步完善体制机制予以解决。

7.矿山地质环境治理分散

矿山地质环境保护和治理涉及国土资源、环境保护、林业、水利、发展改革、安监等多部门，国土资源部门负责矿区地面塌陷、地质灾害防治、土地复垦等；环境保护部门负责矿区排放的“三废”治理；水利部门负责水土保持；林业部门负责植被修复，各部门职责交叉、条块分割、各自为政。矿山环境执法管理涉及多个执法部门，职责交叉，“谁都管、谁都不管”，一定程度上影响了矿山环境保护工作。对违法、非法开采和破坏地质环境的行为难以及时彻底制止，处罚力度也不够。

8.湿地管理相对滞后

从目前我国湿地保护的制度安排来看，采用了综合协调、多部门管理的模式，即国家林业局负责组织协调，国土资源、林业、农业、环境保护、水利、海洋、建设等部门按职责分头管理，这就把湿地当成了“土”“水”“野生动物”等单一生态要素，而不是从整个生态系统加以管理。

由于湿地立法牵涉多部门利益，相关立法进程缓慢，造成湿地保护缺乏法律依据。如《中华人民共和国农业法》规定禁止围垦国家禁止围垦的湿地，但国家禁止围垦的湿地“是什么”“在哪里”“围垦了怎么办”都没有规定；又如按用途将土地分为农业用地、建设用地和未利用地，湿地既不是农业用地，也不是建设用地，自然而然就归入了未利用地，成了开垦对象。

9.自然保护地“山头林立”

自然保护地种类繁多，管理职能分散在不同部门，如自然保护区、地质公园、风景名胜区、湿地公园、森林公园、水利风景区、沙漠公园、海洋公园等（表1），分别由环境保护部、国土资源部、住房和城乡建设部、国家林业局、水利部、国家林业局、国家海洋局等不同部门主管，且管理层级过多。而且，一些自然保护地的基层监管能力薄弱，不少保护区管理机构难以开展基本的巡护管理、资源调查等活动。据统计，我国2700个自然保护区中，约有30%的保护区未建立相应的管理机构。地方政府的主管部门既负责景区的规划、开发、保护与监督，又负责景区的日常经营，易造成经营质量难提高、监管不到位的问题。

表1　2018年机构改革前我国自然保护地的基本架构表

注：数据截至2016年6月。①705处国家湿地公园中，52处为正式授予，其余为试点。②55处国家沙漠公园中，9处为正式授予，其余为试点。

    三、世界主要资源大国的自然资源管理经验借鉴

虽然不同国家的自然资源管理体制和框架是由该国的历史传统、政治格局、资源禀赋、经济发展阶段、偶然事件等因素形成的，但也存在一些共同的基本特征和规律。世界主要资源大国皆采用了“多门类资源综合管理”的体制架构，资源管理范围在横向上逐步拓宽，彰显出多门类资源适度综合、与资源产业发展理性结合及与生态管护日益密切的演进趋势。

（一）世界主要资源大国自然资源管理体制的基本特点

1.多采取“多门类资源综合管理”的体制架构

例如，美国内政部是负责管理自然资源和环境诸多领域的综合性政府机构。同样，美国50个州中有40个州采取了相对综合的自然资源管理体制。俄罗斯自然资源和生态部，加拿大自然资源部，巴西矿业和能源部，澳大利亚资源、能源和旅游部等，也均采用综合体制，差异仅在于综合程度的高低。

经济发达的资源大国均采取一个部门管多种资源的体制模式，那种一个部门只管一种资源的体制，仅出现在一些相对落后的发展中国家。

2.重视综合立法、资源综合调查、科学技术等方面的支撑和依托

一是强调自然资源的综合立法及各门类资源立法之间的协调。如新西兰的《自然资源管理法》、澳大利亚南澳大利亚州的《资源管理法》、美国针对联邦拥有所有权的自然资源的《联邦土地政策与管理法》、俄罗斯的《自然环境保护法》等，都是以综合性的资源环境法为基础，阐述自然资源环境政策、调整各资源管理机构及资源门类之间的关系等。在单门类资源的立法中，基本都涉及与其他资源门类及生态环境的协调。

二是强调自然资源的综合调查评价。例如，隶属于美国内政部的地质调查局，其许多计划都是综合性的，强调要强化包括地质学、水文学、地理学、生物学和地球空间信息学的综合调查、综合评价、综合研究。

三是强调自然资源的综合规划。以各类资源要素综合优化配置为目的，推进国土空间的综合整治和生态环境的综合治理。欧盟的综合空间规划，对欧盟的可持续发展起着关键的协调和指导作用。

四是强调自然资源的综合性信息化服务平台建设和信息共享。以信息化实现自然资源的全程管理，提高资源综合管理的效率。美国和欧洲的自然资源综合信息平台都有较成熟的经验。

3.管理体制演进方向是以资源为基础向多领域延伸

第一种是资源管理与产业管理相结合。加拿大和澳大利亚等国家的资源管理部门，既负责广义的资源管理和资源资产管理，也负责资源产业政策的研究、制定与执行。第二种是资源管理与生态管理相结合。这种模式在资源利用和管理过程中强调资源的合理利用、环境保护和生态平衡，如美国和俄罗斯就属于这种模式。第三种是资源管理、资产管理和产业管理一体。美国内政部主要负责管理联邦所有的公共土地和自然资源，兼有资源开发利用管理、生态保护和资产管理等基本职能。

4.遵循“谁所有、谁管理、谁受益”的管理原则

自然资源作为一项重要的国民财富，首先是一类能直接产生经济收益的经济资产，需要符合经济资产运行管理的一般规则；其次是一类特殊的资源性资产，需要符合自然资源管理的特殊性；再次是一类属国家所有的资产，需要符合国家利益。

国家获得国有自然资源资产收益的方式主要有三种：第一种是长期的兼顾代际利益的基金方式，如加拿大艾伯塔省的国家自然资源基金、英国的统一基金（所谓“统一基金”，是政府在英格兰银行的公共账户名称，政府所有的收入均应纳入“统一基金”，所有的支出均应由“统一基金”支付）等；第二种是以权利金、税费等方式由政府支配的形式，如美国内政部的自然资源收入主要在本部内收支平衡，有的国家是上缴财政部，实现本年度收支平衡；第三种是投资于国有企业的生产经营管理当中，获取国有公司的股份收益，如美国的田纳西山谷管理局、威列斯火山口信托及巴西淡水河谷公司等。

（二）世界主要资源大国自然资源综合管理的实践

20世纪50年代兴起于西方市场经济国家的大部制改革对现代政府管理模式产生了深远的影响，也引发了自然资源综合管理的演进。美国、澳大利亚、加拿大、俄罗斯等国家在自然资源领域都进行过这方面的实践。

1.美国内政部不断拓展自然资源管理的类型和职能

20世纪初的保护主义运动及其他事业部门的成立，使美国内政部杂事越来越少，更加趋向聚焦于自然资源管理。作为管理对象的自然资源的内涵外延也在不断扩大，比如洞穴、沙漠、荒地等都作为自然资源。其对自然资源的综合管理，是在各利益团体包括政府各部门之间博弈的漫长过程中实现的。1849年成立美国内政部，1872年建立黄石国家公园，1879年成立地质调查局，1902年成立复垦局，1910年成立矿业局，1916年成立国家公园管理局，1940年成立鱼类和野生动物管理局，1946年成立土地管理局，1982年成立矿管局，2010年矿管局重新命名为海洋能源管理局。美国内政部一直努力合并森林局，但主要是因为政治博弈而未能成功。

2.澳大利亚对资源管理部门多次向综合性方向调整

澳大利亚经济对初级产品具有高度的依赖性。为进一步增进澳大利亚资源开发、旅游服务、工业制造的国际竞争力，霍克政府上台后，立即对联邦政府机构进行了大改组，将原由国家发展部、矿产能源部、初级产业部的职能全部合并到新成立的工业、旅游和资源部，由其负责制定和实施统一的资源产业政策改革和规划项目，打造有竞争力的澳大利亚产业，尤其是要打造有竞争力的矿业、农业、渔业、森林业、旅游业、能源及加工业。该部管理的跨度较宽，从矿产资源和矿业管理、能源和环境管理、旅游和小产业管理，到工业项目管理和产业服务，都由该部负责。2007年陆克文政府执政后，该部进一步升级为资源、能源和旅游部，不仅继承了原工业、旅游和资源部的全部职能，还整合了原环境和水资源部的资源管理职能，成为一个对多门类自然资源进行综合管理的大部门。

3.加拿大对能源、矿产和森林管理机构进行了整合

鉴于自然资源在经济中的重要地位，1995年克雷蒂安政府采取的最直接措施就是建立以加拿大自然资源部为代表的联邦政府机构及相应的地方机构，共同保护和促进自然资源产业的可持续发展。实际运作中，自然资源部整合了能源、矿产及资源部和森林部这两个部的全部职能，对能源、矿产、森林资源进行统一管理。其目标，就是组织相关利益方通过共同努力，保障加拿大的资源产业优势，提高资源产业的竞争力和保护环境。时至今日，自然资源部仍是加拿大联邦政府中最稳定的大部，并与农业和农产品部、渔业和海洋部、环境部等部门协作，一起应对资源与环境的挑战。

4.俄罗斯在自然资源综合管理的基础上向生态拓展

俄罗斯叶利钦执政期间，对自然资源管理体制进行了综合性的调整。包括：1992年在苏联时期地质部基础上组建了地质和地下资源利用委员会，负责俄罗斯联邦的地质研究、矿物原料基地生产建设；1993年成立水利委员会，主管国家的水资源政策和水利事业；1994年成立环境和自然资源保护部，核心任务就是制定和实施国家的资源保护政策、环境影响评价政策。1996年成立自然资源部，其初始班底正是环境和自然资源保护部、地质和地下资源利用委员会、水利委员会，而且基本上是沿袭了这一部两委的职能。

2000年，普京当政开始，俄罗斯政府又一次对自然资源部进行改组，林业局被并入自然资源部。2008年，成立自然资源和生态部。目前，该部已发展成为世界上管理资源门类最多的一个大部门。俄罗斯的自然资源，除了土地主要由经济发展部负责，能源主要由能源部负责之外，其他如矿产资源、水资源、林业资源、海洋资源的管理，水文气象服务，动植物资源和生态环境保护等职能，绝大部分都集中于自然资源和生态部一个部门。

（三）世界主要资源大国自然资源管理体制演进的启示

1.产权保护是基础

从世界范围看，在自然资源产权制度上先后进行了两个方向相反但“殊途同归”的改革。以土地私有为主的西方国家传统上不直接介入自然资源管理、不干预自然资源资产经营，但从19世纪中叶开始，伴随自然资源保护和环境保护运动，政府对自然资源的管理开始加强，绝对的私有权不再存在，在其上附加了资源、环境保护等公共权利。我国30多年来的自然资源产权制度改革，则是从传统的公有制向多种所有制过渡，所有权和用益物权逐步分离。实践证明，这一改革有利于克服“公地悲剧”，促进资源的节约和高效利用，减少对生态环境的侵扰。

2.用途管制是手段

用途管制主要解决市场机制下空间开发利用的负外部性问题。1922年美国最高法院裁定土地区划（Zoning）合宪，此后用途管制逐步从美国推广到各国，成为空间规划实施的基本工具。其主要做法是通过土地用途分区，并辅之以开发许可、开发权转移等手段，控制土地用途改变，维护公共利益。1998年修订的《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）确立了土地用途管制制度，对保护耕地、控制建设用地等发挥了重要作用。2019年8月审议通过的《土地管理法》第四条进一步强调“国家实行土地用途管制制度”，使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。增加的第十八条规定：“国家建立国土空间规划体系。”“经依法批准的国土空间规划是各类开发、保护和建设活动的基本依据。”为了解决改革过渡期的规划衔接问题，新《土地管理法》还明确：“已经编制国土空间规划的，不再编制土地利用总体规划和城乡规划。”同时在附则中增加规定：“编制国土空间规划前，经依法批准的土地利用总体规划和城乡规划继续执行。”随着国土空间规划体系的建立和实施，土地利用总体规划和城乡规划最终将被国土空间规划所取代，实现用途管制扩大到所有国土空间，覆盖全部自然资源。

3.资源节约是根本

自然资源是生态系统的物质基础、能量来源和空间载体，资源利用方式和水平不仅影响到经济发展方式和水平，也直接影响生态环境状况。近年来我国生态环境问题高发频发，一些地区大气、水、土壤污染问题集中出现，与国土资源开发强度在时空上高度契合。同时，一些地区通过控制开发规模、推进资源节约，实现了经济发展与生态环境改善的双赢。这都表明资源节约是保护生态环境的根本之策，是破解保护与发展难题的关键之举。针对存在的问题，要进一步采取措施，推动全面节约和高效利用资源。

4.利益协调是关键

资源环境保护中存在的开发与保护、当前与长远、局部与全局的矛盾，其背后都是利益矛盾。处理好开发与保护的矛盾，需要完善资源有偿使用制度，使资源使用价格充分反映市场供求状况和资源稀缺程度，抑制不合理需求。处理好当前与长远的矛盾，需要完善资源税收制度，使资源使用成本足以抵偿生态修复成本，抑制过度开发，防止透支未来。处理好局部与全局的矛盾，需要完善中央对地方财政转移支付方式，建立地区间生态补偿制度，充分调动各方面积极性。

5.综合管理是趋势

自然资源系统的整体性和系统性决定了自然资源管理的综合性。专业管理有助于提升管理的精细化水平，但综合管理更利于实现自然资源最优利用，因此各国自然资源管理体制改革总体上呈现综合管理的发展态势。但同时，自然资源管理体制改革应坚持综合管理与分类管理相结合，综合管理以分类管理为基础，由于自然资源的整体性，分类管理必须以综合管理为统领。许多国家在综合管理组织架构下都建立有单门类资源专业管理机构，实现了同一类事尽可能交由一个部门管，以消除部门冗余和职能重叠。

6.法治建设是保障

鉴于生态环境问题的广泛性和严峻性，运用法律手段协调人与自然关系、推动生态文明建设成为当代各国的共同行动。严格依法管理是发达国家自然资源管理的基本特征，一般由宪法和自然资源基本法、自然资源门类法、自然资源机构法等组成。在具体立法上，节约优先、保护优先、占用补偿、损害担责、公众参与等是基本原则，预防、管控、救济等是基本制度。系统完备的法律体系，保障了自然资源管理的法治化和规范化。

    四、党的十八大以来自然资源管理重大改革探索

（一）《生态文明体制改革总体方案》指向

《生态文明体制改革总体方案》（中发〔2015〕25号）（以下简称《总体方案》），是落实党的十八届三中全会关于全面深化改革精神的时间表和路线图。《总体方案》共列举8个方面47项改革任务，其中对自然资源管理体制改革指向明确。明确要“健全国家自然资源资产管理体制。按照所有者和监管者分开和一件事情由一个部门负责的原则，整合分散的全民所有自然资源资产所有者职责，组建对全民所有的矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、海域、滩涂等各类自然资源统一行使所有权的机构，负责全民所有自然资源的出让等”。针对自然资源监管体制改革，《总体方案》提出“将分散在各部门的有关用途管制职责，逐步统一到一个部门，统一行使所有国土空间的用途管制职责”。针对环境治理监管体制改革，《总体方案》提出“将分散在各部门的环境保护职责调整到一个部门，逐步实行城乡环境保护工作由一个部门进行统一监管和行政执法的体制。有序整合不同领域、不同部门、不同层次的监管力量，建立权威统一的环境执法体制”。

从《总体方案》具体内容来看，中央编办独立牵头承担“健全国家自然资源资产管理体制（主要成果和完成时间分别是：自然资源资产管理机构改革方案和2018年）”“完善自然资源监管体制（主要成果和完成时间分别是：自然资源监管机构改革方案和2019年）”“完善环境保护管理制度（主要成果和完成时间分别是：环境治理监管职能整合方案和2018年）”，体现了资产管理、监督管理和环境治理“三权分治”的思想。

（二）自然资源资产管理体制改革试点结果偏离预期

为落实《总体方案》要求，2017年中央深改组审议通过的《关于健全国家自然资源资产管理体制试点方案》（厅字〔2017〕10号），提出在福建、江西、贵州3个国家生态文明试验区、三江源国家公园、东北虎豹国家公园等开展健全国家自然资源资产管理体制试点，时间为1年半左右。试点方案明确了3项主要任务：一是将全民所有自然资源资产所有者职责从自然资源管理部门分离出来，集中统一行使。国家对全民所有自然资源资产行使所有权并进行管理，履行占有、使用、收益和处分的权利，主要是负责各类全民所有自然资源资产的管理与保护，开展资源调查评价，统筹资源配置，统一标准规范，建立以有偿使用为核心的资产处置制度，依法获取资产收益并上缴公共财政，推动实现全民共享等。二是探索中央、地方分级代理行使全民所有自然资源资产所有权。将试点区域内各级政府履行的全民所有自然资源资产所有者职责进行整合，跨省试点区域由国务院委托有关部门代理行使所有权，同一省份范围内由国务院委托省级政府代理行使所有权，具体由统一行使全民所有自然资源资产所有权的机构承担。县乡政府原则上不再承担全民所有自然资源资产所有者职责。三是按照精简统一效能的原则整合设置国有自然资源资产管理机构。试点地区国有自然资源资产管理机构，原则上在现有机构基础上整合设置，并按程序报批。对同时承担多项试点任务的区域，原则上通过采取加挂牌子的方式整合设置管理机构，试点省份设置的国有自然资源资产管理机构暂列入省级政府直属机构序列。

《试点方案》还明确，国家对国土范围内自然资源行使监管权，履行国土空间用途管制职责，对各类自然资源开发利用保护行为进行监管，也包括对全民所有自然资源资产所有者权利的监督和制约。试点期间，各类自然资源的监管职责仍分别由各级政府的国土资源、环境保护、水利、农业、林业、能源、海洋等部门承担。

但本轮机构改革表明，全民所有自然资源资产所有者职责并没有与监督管理职责分开。

（三）党的十九大报告对生态文明体制改革方向做出进一步明确

党的十九大报告明确提出，改革生态环境监管体制，设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构，完善生态环境管理制度，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，统一行使监管城乡各类污染排放和行政执法职责。构建国土空间开发保护制度，完善主体功能区配套政策，建立以国家公园为主体的自然保护地体系。从而，对各项改革进行了全面系统性总结和结论性归纳。

从本轮机构改革结果来看，由自然资源部统一行使全民所有自然资源资产所有者职责、统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责的“两统一”职责，由生态环境部统一行使监管城乡各类污染排放和行政执法职责，也就是说通过试点工作，将之前确立的资产管理、监督管理和环境治理“三权分治”的改革方向调整为资产管理与监督管理合并，环境治理单列的格局。

事实上，基于法理逻辑、管理实践、国外借鉴，在自然资源管理体制改革研究过程中，国土资源部也多次建言自然资源资产管理与监督管理不宜截然分开，理由是：第一，二者都是政府的管理职责，政府既是国有自然资源资产的所有者，又是自然资源资产的行政管理者。第二，国有自然资源资产管理与政府对自然资源资产的监督管理是部分和整体的关系。第三，我国实行自然资源公有制，大部分自然资源属于国家所有，在自然资源管理中占主体地位，将国有自然资源保护和合理利用的管理职能包括规划管控、市场监管等拓展到集体所有的自然资源，顺理成章、简便易行。第四，从国内外的实践看，就单门类自然资源情况看，国有自然资源资产处置与自然资源保护和合理利用的行政管理通常是紧密结合在一起的，由一个部门实行统一管理。这样做有利于降低管理成本，提高管理效率。从随后的机构改革实践看，2017年11月，福建成立国有自然资源资产管理局，运行一段时期后，2018年11月5日，根据《福建省机构改革方案》《福建省省级机构改革实施方案》，将省国土资源厅、国有自然资源资产管理局职责，以及相关其他职责整合，组建省自然资源厅，国有自然资源资产管理局职责回归到自然资源厅，也表明资产管理与监督管理没有分开。

（四）我们的预研究成果逼近标准答案

从2012年开始，按照中央改革部署和国土资源部党组要求，我们持续组织开展了自然资源管理体制改革系列研究，通过专题研究、实地调研、座谈研讨、国外借鉴等，形成系列研究报告，提出了相关意见建议，分别报送党的十八大、党的十九大报告起草组及中央改革办、中央财办（中央经济体制和生态文明体制改革专项小组）、中央编办，或者是由国土资源部领导向中央政治局常委会做出汇报，及时为本轮机构改革提供决策参考。

总体看，对照本轮机构改革，土地、矿产、森林、草原、湿地、水、海洋7种主要自然资源基本实现了集中统一管理，多次反复提出的“统一调查评价、统一确权登记、统一用途管制、统一监管信息平台、统一整治修复”的“五个统一”基本实现了，特别是《生态文明视角下的自然资源管理制度改革研究》中明确提出了“组建‘一部多局’的自然资源部”。这也恰好证明多年来的研究成果及主要核心观点和意见建议对改革确实是起到了支撑和参考作用，甚至达到了超乎预期的效果（表2）。

表2　国土资源部关于自然资源管理体制改革的核心观点表

（五）自然资源部应运而生

2018年2月，党的十九届三中全会审议通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》提出“改革自然资源和生态环境管理体制……设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构，完善生态环境管理制度，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，统一行使监管城乡各类污染排放和行政执法职责。强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用，推进‘多规合一’，实现土地利用规划、城乡规划等有机融合”。

《深化党和国家机构改革方案》提出“组建自然资源部。建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计。必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，统筹山水林田湖草系统治理。为统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，着力解决自然资源所有者不到位、空间规划重叠等问题，将国土资源部的职责，国家发展和改革委员会的组织编制主体功能区规划职责，住房和城乡建设部的城乡规划管理职责，水利部的水资源调查和确权登记管理职责，农业部的草原资源调查和确权登记管理职责，国家林业局的森林、湿地等资源调查和确权登记管理职责，国家海洋局的职责，国家测绘地理信息局的职责整合，组建自然资源部，作为国务院组成部门。自然资源部对外保留国家海洋局牌子”。

自然资源部的组建，是我国自然资源管理体制改革的新进展，也是本轮国家机构改革的重要成果。表3是自然资源部成立重大事件一览表。

表3　自然资源部成立重大事件一览表

本次机构改革，自然资源部职责划转可以概括为“五进五出”，即划入职责5项，分别是：组织编制主体功能区规划职责；城乡规划管理职责；水资源调查和确权登记管理职责；草原资源调查和确权登记管理职责；森林、湿地等资源调查和确权登记管理职责。划出职责5项，分别是：监督防止地下水污染职责；海洋环境保护职责；农田整治项目管理职责；地质灾害应急职责；自然保护区、自然遗产、地质公园等管理职责。其后，又在国务院协调下，将农村宅基地管理职能划归农业农村部。自然资源部转出22名行政人员、403名事业人员编制，转入17名行政人员、13名事业单位人员。另外，海警队伍转出21904人、武警黄金部队整体转入8785人。

自然资源部现有内设司局27个（691人编制），16个派出机构，即9个派驻地方的国家自然资源督察局（北京、沈阳、上海、南京、济南、广州、武汉、成都、西安）336人编制，4个测绘地理信息局（陕西、黑龙江、四川、海南）202人编制，3个海洋分局（北海、东海、南海）300人编制，共计1529人编制。按照中央编办批复的92号文，自然资源部所属全部直属单位（含中国地调局）156个，共计24062人编制。

新组建国家林业和草原局，由自然资源部管理，加挂国家公园管理局牌子。国务院机构改革方案提出，将国家林业局的职责，农业部的草原监督管理职责，以及国土资源部、住房和城乡建设部、水利部、农业部、国家海洋局等部门的自然保护区、风景名胜区、自然遗产、地质公园等管理职责整合，组建国家林业和草原局。内设司局17个（429人编制），派出机构15个，即跨地区设置的15个森林资源监督专员办事处，行政编制304名；直属单位20个。

目前，从省级自然资源机构改革来看，机构设置均已完成。总体上与自然资源部的设置保持一致，个别省（区、市）仅在林草机构和海洋机构的设置上突出了地方特色。除北京、天津、上海、山东4省（市）外，27个省（区、市）和建设兵团均单设了正厅或副厅级别的林草局（林业局），均由自然资源部门统一领导和管理；上海、福建、山东、广西4个省（区）单设了海洋局，浙江、广东、海南3省自然资源机构加挂海洋局牌子。

    五、初创时期自然资源管理工作的重点和面临的主要问题

自然资源部成立一年多来，按照中央精神和部党组要求全面履职尽责，奋力推进各项重点工作。但机构改革的渐次落地，也并不意味着所有问题都已解决。机构改革历来复杂敏感，涉及诸多方面，是一项系统工程，不可能一蹴而就、毕其功于一役，需要一个有序渐进和实践深化的过程。经过一段时期的工作开展和职责履行，仍然存在一些难点和面临的主要问题，需要进一步深化研究和厘清。

（一）自然资源管理工作的重点

1.落实习近平总书记的指示批示精神

习近平总书记十分重视自然资源管理工作。据统计，党的十八大至自然资源部组建，习近平总书记涉及国土资源部重要批示68件、国家测绘地理信息局3件、国家海洋局23件，合计94件，涉及的内容包括耕地保护和占补平衡、矿产资源勘探开发、围填海、海洋强国建设、极地和大洋科考、全球地理信息资源建设、“问题”地图、房地产调控等工作。

自然资源部组建至2019年9月底，习近平总书记涉及自然资源部重要批示共计65件，涉及的内容包括围填海管控与滨海湿地保护、自然保护区生态保护与修复、东北地下水超采、“大棚房”治理、违建别墅整治、房地产、坟地产、能源资源安全、地质灾害防治、青藏高原湖泊溃决、猪肉价格、“放管服”改革等问题。

按照陆昊部长要求，自然资源部坚持按照“四个步骤”和“六点要求”深入贯彻落实习近平总书记重要指示批示精神。“四个步骤”：第一步是认真学习传达，留出合理时间，结合以往工作基础和已经掌握的情况认真研究部署；第二步是深入调查研究，部领导带队现场调研，广泛听取各方面的意见特别是专家的意见、一线同志的意见和存在不同观点的意见，研究形成解决问题、推进工作的框架性意见；第三步是根据各方面意见，认真研究上报材料，努力做到数据、情况和各方面观点反映真实准确，防止上报材料表述中出现重大偏差；第四步是根据中央领导同志圈批意见，根据不同任务，分类持续推进落实，不能“批”完了事、“报”完了事，关键是做实做成，解决问题。“六点要求”：一是准确把握党中央精神特别是实质性要求；二是坚持问题导向，搞清主要问题，既要定性分析，也要定量分析；三是深入调研，归纳第一线经验；四是增强可操作性，充分考虑差异化和技术支撑、职责分工和财力保障程度；五是注重研究法理和相关法律；六是对创新性重大问题加强理论研究。

自然资源部组建以来，自然保护地问题是习近平总书记批示最多的问题。按照总书记重要批示精神，2018年自然资源部先后针对甘肃祁连山、陕西秦岭、重庆缙云山、内蒙古图牧吉、安徽扬子鳄等自然保护地生态环境破坏问题深入调研，并会同相关省级党委政府，查清事实、梳理矛盾，举一反三、推动整治，在广泛听取专家学者、基层干部群众意见的基础上，将有关改进工作的整体考虑体现在2019年6月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》中，研究提出《全国自然保护地整合优化方案及自然保护区范围和功能区调整规则》，明确自然保护地整合方案及自然保护区范围和功能区调整的原则和规则，明确核心区有关事项的退出要求和时间安排，并给予一定的过渡期，将“两区（核心保护区、一般控制区）”与“三线”划定工作全面衔接，实行差别化和精细化管理。

2.全面推进落实“两统一”职责

自然资源部成立以来，坚决贯彻落实党中央、国务院决策部署，按照自然资源部“三定”方案，全面推进落实“两统一”职责。在司局设置上，将第一个“统一”设计为自然资源调查监测、确权登记、所有者权益和开发利用4个环节，设立了4个相应的司局，履行新的职责任务。将第二个“统一”设计为国土空间规划、用途管制和生态修复3个环节，设立了3个相应司局。这7个司局的职责，大多是国家部委历史上没有过的新职责。

落实“两统一”职责，重中之重是要摸清家底，即开展第三次全国国土调查（以下简称“三调”）。在第二次全国土地调查（以下简称“二调”）成果基础上，全面细化和完善全国土地利用基础数据，国家直接掌握翔实准确的全国土地利用现状和土地资源变化情况，为确权登记、权益维护、开发利用及空间规划提供真实准确的底盘。如果没有这样的坚实底盘，“两统一”管理就只能是雾里看花、瞎子摸象。三调是一场硬仗，最关键的是“真实”二字。韩正副总理强调，宁要数据的真实性，不要虚假的前后一致。为确保三调数据的真实性，陆昊部长一再强调要讲两句话：一是毫不动摇、寸步不让、虚报严惩；二是与二调数据变化的要讲清原因。既要强化维护国家信用、切实严起来的立场，也向各级释放坚持实事求是、不要背“历史包袱”的信号。当前正值三调的关键时期，由于2019年6月之后气候条件导致自然灾害频发，加之省级以下机构改革刚陆续调整到位，给三调工作客观上带来了影响。为此对三调工作特别是对其真实性的把控采取了及时有效的措施。第一，压实县级责任，确保县级初始调查成果质量；第二，坚持时间服从质量，将县级上报时间从6月延迟到9月；第三，对调研中发现的问题，要求三调办给予明确答复；第四，及时改进、动态完善调查规则和方法。

落实“两统一”职责，还有一项同等重要的工作，就是构建国土空间规划体系，这是落实用途管制和生态修复职责的前提条件，也是实现“多规合一”的当务之急。根据中共中央、国务院2019年5月印发的《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，自然资源部于2019年5月印发《关于全面开展国土空间规划工作的通知》《关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》，7月印发《关于开展国土空间规划“一张图”建设和现状评估工作的通知》，全面启动国土空间规划编制审批和实施管理工作，实施“多规合一”，同时明确了“多规合一”的实用性村庄规划编制的目标、任务和组织实施，强化规划引导和用途管制。《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》正按程序呈报中共中央、国务院印发，起草《城镇开发边界划定指南》，制订生态保护红线管制规则，会同生态环境部制定印发《生态保护红线勘界定标技术规程》，开展海洋国土空间“两空间内部一红线”研究。通过对主体功能区战略和制度实施情况综合评估，目前正在深化主体功能分区、战略格局和配套政策专题研究。持续深入推进自然生态空间用途管制改革试点，基本完成福建、江西、河南、海南、贵州、青海等6个试点省份的试点任务，形成了《自然生态空间用途管制试点报告》《自然生态空间用途管制办法（修订稿）》等。

在生态保护修复方面，坚持山水林田湖草是一个生命共同体，研究自然资源领域生态保护补偿制度，推进建立健全山水林田湖草系统修复和综合治理机制。编制《全国重要生态系统保护和修复重大工程总体规划》，统筹山水林田湖草各生态要素，提出青藏高原生态屏障区、黄河重点生态区、长江重点生态区、东北森林带、北方防沙带、南方丘陵山地带、海岸带、自然保护地及野生动植物保护、生态保护和修复支撑体系等9项重大工程。形成《重点生态功能区生态修复工程工作方案》，实施七大类生态修复工程。2019年中办、国办印发《天然林保护修复制度方案》，着力建立全面保护、系统恢复、用途管控、权责明确的天然林保护修复制度体系。为贯彻落实党中央、国务院关于地质灾害防治工作的重大决策部署，本着对人民负责的精神，做好地质灾害防治工作，自然资源部成立了以陆昊部长为组长的地质灾害防治领导小组，主要职责是研究解决全国地质灾害防治重大问题，统一部署全国地质灾害防治相关工作，研究制定地质灾害防治重要政策措施，协调推进地质灾害防治重点任务；指导督促地方落实党中央、国务院有关要求，切实加强地质灾害防治工作。

3.进一步坚持和完善最严格的耕地保护制度和节约用地制度

保障国家粮食安全问题始终是土地资源管理的核心任务。改进耕地占补平衡管理，严控各类建设占用耕地，改进和加强耕地保护责任目标考核，研究建立强化耕地保护责任目标履行情况的动态监管措施。出台实施建设用地“增存挂钩”新机制，要求各地使用新增建设用地计划时，须同步完成2015年前批而未供和闲置土地两个“15%”的处置任务，未能实现处置任务的，2019年新增指标扣减20%，如期完成的奖励10%，既有效倒逼了地方盘活利用存量土地资源，也缩短了土地供应周期，支持了实体经济发展。

4.加速推进《中华人民共和国矿产资源法》修订工作

现行《中华人民共和国矿产资源法》（以下简称《矿产资源法》）制定于1986年，运行10年后于1996年修订，至今又运行了20多年。在这20多年里，执法主体从地质矿产部变为国土资源部，如今又变为自然资源部；经历了从重找矿到重管矿、再到重资源和生态的理念“三级跳”。矿产资源管理领域形势变化巨大、问题层出不穷，为解决问题，我们曾陆续出台了360多个政策补丁（包括行政法规和部门规章）。尤其近年来，我国矿产资源勘查开发全产业链持续下行，作为工业粮食的矿产资源保障能力捉襟见肘，在当前多变的国际形势下，国家完整健康的工业体系受到威胁。《矿产资源法》修订是一项浩瀚而又艰巨的系统工程，涉及矿产资源勘查、开采、闭坑修复全过程，涉及新思想、新理念、新制度的有机融合，涉及矿产分布规律、地质工作规律和市场经济规律的集中关照，涉及国家权益、探矿权人利益和矿产地人民福祉的统筹平衡，涉及资源节约、环境保护、经济发展和生态安全的协调一致等方方面面问题。

《矿产资源法》修订工作已经启动，并做了大量工作。当下是箭在弦上、任重道远。

5.深入推进自然资源领域重大改革落地见效

国土空间规划、用途管制、生态修复、资源保护和节约集约利用等相关改革在前面已经谈过，这里重点介绍一下农村“三块地”改革和自然资源资产产权制度改革。

一是农村土地制度改革三项试点工作两度延期、历时5年，2019年底将收官。自2015年启动以来，在党中央、国务院的坚强领导下，各项试点任务稳步推进，取得明显成效，符合预期。土地征收制度改革扎实推进，在缩小征地范围、规范征地程序、合理提高补偿标准、建立被征地农民多元保障机制等方面进行了积极探索。集体经营性建设用地入市积极稳妥推进，形成了比较完整的工作制度和政策体系，社会和市场对入市集体土地的接受程度逐步提高。宅基地制度改革审慎推进，在解决宅基地分配不公和农民建房难、盘活利用闲置农房和宅基地、增加农民财产性收入方面取得明显成效，农民群众的获得感明显增强。截至2019年6月底，33个试点县（市、区）按新办法实施征地2170宗、25万亩；集体经营性建设用地入市地块12202宗，面积1.96万亩，总价款约430亿元，收取调节金47亿元，办理集体经营性建设用地抵押贷款753宗、102.4亿元；腾退出零星、闲置的宅基地约24.1万户、13.1万亩，办理农房抵押贷款8万宗、196亿元。试点形成了一批可复制、可推广、利修法的制度创新成果，为2019年8月26日十三届全国人大常委会第十二次会议审议通过的《土地管理法（修正案）》提供了重要实践支撑，完善土地征收制度、集体经营性建设用地入市与国有建设用地同权同价、保障和落实宅基地用益物权、健全土地增值收益分配机制等方面的成熟做法被充分吸收。

二是在自然资源资产产权制度改革方面，以确权登记和有偿使用为先导，初步完成产权制度改革的总体构架。2014年国务院令公布《不动产登记暂行条例》，全面实现不动产登记机构、登记簿册、登记依据和信息平台“四统一”目标。2016年制定《自然资源统一确权登记办法（试行）》《自然资源登记簿》《自然资源统一确权登记试点方案》，加快推进土地、矿产、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域、无居民海岛、水流等自然资源统一登记。完成12个省份、32个区域自然资源统一确权登记试点，探索一套行之有效的自然资源统一确权登记工作流程、技术方法、标准规范，形成《自然资源部关于自然资源统一确权登记试点工作情况的报告》，报中央改革办同意。2019年印发《自然资源统一确权登记暂行办法》《自然资源统一确权登记工作方案》，在全国全面部署实施自然资源统一确权登记。

在自然资源资产有偿使用方面，2016年国务院印发《关于全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的指导意见》后，陆续出台了土地、矿产、海域海岛（无居民）有偿使用的改革意见，森林和草原有偿使用改革正在积极推进中。在山西、福建、江西、湖北、贵州、新疆6个省（区）开展了矿业权出让制度改革试点，在阿尔山林业和草原局开展了重点国有林区国有森林资源资产有偿使用制度改革试点，在宁夏、江西、湖北、甘肃、内蒙古、河南、广东等7个省（区）开展了全国水权试点工作。

2019年中办、国办印发的《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》，作为国家生态文明体制建设的“四梁八柱”之首，也是自然资源管理工作的纲领性文件。明确了自然资源资产产权制度改革的指导思想、基本原则、总体目标、主要任务、实施保障和时间表、路线图。其中，九大任务基本覆盖了自然资源部的主要职能，对自然资源资产产权制度改革进行了总体构架。现在，正在建立部际协调机制，明确任务分工，全面推进。

（二）自然资源管理工作面临的主要问题

1.耕地保护形势严峻

不少地方对耕地保护的极端重要性和中央要求认识不到位，耕地保护往往说起来重要、做起来不要。以“大棚房”为代表的违法占用耕地问题大量存在，一些地方借“新产业”“新业态”之名行违规之实，导致耕地非农化、农业园区非农化问题较为严重。一些地方补充耕地项目数量不实、质量不高，2018年随机抽取的6203个补充耕地项目中补充耕地不实、数量不足、质量问题严重的占10%，耕地补充后又被建设占用或撂荒、栽树及田间工程损毁等后期管护不到位的项目占23%。加上查处力度不够，导致违法占用耕地行为屡禁不止、屡查不绝。

2.重要战略性矿产资源形势出现新变化，部分矿产品高度依赖进口

稀土资源优势地位下降。我国稀土资源储量大、潜力大，累计查明储量和年产量长期居世界第一。近年来，我国稀土探矿权设置和新增储量较少，保有储量下降，而世界其他国家不断新增查明储量，我国稀土储量在世界的占比不断下降。石油、铁、铜等供应安全风险上升。原油对外依存度继续攀升，2019年5月底已达72.1%。国际铁矿石价格持续飙涨，已达到近5年新高。我国作为全球最大的铜消费国，国内铜资源自给率不足30%。与战略性新兴产业相关的钴、锂等矿产，对外依存度均在70%以上，特别是钴，95%境外资源供应依赖刚果（金）。2019年1月，刚果（金）亲美总统候选人菲利克斯·齐赛克迪在大选中获胜，2月新政府颁布法令，再次禁止铜钴精矿出口。中国在刚果（金）战略性矿产钴和铜的投资和境外供应面临较大的风险和不确定性，与钴利用直接相关的新能源汽车行业或将受到影响。

3.投入不足制约生态修复工作进展

我国在生态文明建设方面历史欠账多、问题积累多、现实矛盾多，生态修复任务艰巨。随着矿山地质环境恢复治理专项资金暂停、土地整治专项资金随高标准农田建设职责全额划出，中央财政投入不足，地方财政投入过少，加之市场化投入机制尚未建立，缺乏社会资本投入的有效激励政策，资金问题已成为生态保护修复工作的瓶颈制约。

4.统一行使所有者职责并未完全实现

按照自然资源部“三定”规定，主要负责管理土地、矿产、森林、草原、湿地、水和海洋7种主要资源，但管理的程度又分3种情况。其中，土地、矿产、海洋是直接的全链条管理；森林、草原、湿地是直接管理资源调查、确权登记和通过国家林业和草原局进行其他职能的间接管理；水资源的管理主体是水利部，自然资源部只负责水资源调查和确权登记管理职责，其他如水资源的有偿使用和收益分配、水资源配置、水资源监管等职责不属于自然资源部。还有一些中央部门事实上仍以行使所有权的方式对部分自然资源资产进行管理，如财政部作为出资人对黑龙江北大荒农垦集团范围内自然资源资产的管理、国家机关事务管理局对中央国家机关用地的管理、中央军委后勤保障部对军队土地的管理等，所谓“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责”并没有真正完整意义上的统一行使。

5.自然资源管理工作中还存在一些难题亟待破解这里，列举工作中反映比较普遍的几个难题。

一是建立全民所有自然资源资产所有权委托代理机制。《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》明确提出，要建立国务院自然资源主管部门行使全民所有自然资源资产所有权的资源清单和管理体制，探索建立委托省级和市（地）级政府代理行使自然资源资产所有权的资源清单和监督管理制度。其中的难题主要包括：直接行使和委托地方代理行使所有权的资源清单、代理行使所有权的方式、委托代理的相关制度和机构建设、收益分配机制4个方面。

二是“多规合一”的难点问题。在推进“多规合一”的国土空间规划体系改革中，生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线是国土空间规划的核心要素。制定三条线的划定标准并不难，难的是对事实上已经存在的各种冲突提出切实可行的解决方案。

三是关于生态产品价值实现机制。生态产品价值的实现，是践行绿水青山就是金山银山“两山”理论的重要途径。目前，生态产品价值实现机制试点工作取得了一定进展，学术界也积累了比较丰富的研究成果，但离中央的要求还存在差距，亟须深入研究实现生态产品价值的理论基础、方法路径、配套政策等，探索合理体现经济价值、生态价值、社会价值的全民所有自然资源资产价值评估、资产核算方法和标准。

四是关于生态保护补偿机制。党的十八大以来，中央对生态保护补偿机制做出了一系列决策部署，国务院办公厅印发《关于健全生态保护补偿机制的意见》，包括制度建设、试点探索等，探索建立政府主导、企业和社会参与、市场化运作、可持续的生态保护补偿机制，初步建立以财政转移支付为主导的生态保护补偿机制，覆盖了重点生态功能区和森林、草原、湿地、荒漠、海洋、水流、耕地等生态系统，并在引导和推动横向补偿方面有一定的突破，多元化、市场化补偿开始起步，但是对于生态保护补偿的概念和内涵，仍有不同理解，而且“谁来补?补给谁?补多少?怎么补?”等关键问题需要回答和解决好。

本文选自《科学思维的力量》，程利伟著

程利伟，研究员，博士研究生导师，自然资源部原总工程师。1983年于长春地质学院获工学学士学位，1996年于南开大学获经济学硕士学位。长期专注地质勘查、矿政管理和资源战略研究工作。多次获得国土资源科学技术奖和中国地质学会十大地质找矿成果。历任中国地质博物馆馆长、中央地质勘查基金管理中心主任、国土资源部调控和监测司司长、自然资源部综合司司长等职。

公司介绍

北京阳光创译语言翻译有限公司（Suntrans）成立于 2008 年 2 月。公司总部设立在北京，在美国纽约设有分公司，并在乌干达和巴基斯设有办事处。在董事长吕国博士的带领下，历时15年，阳光创译由最初只有6人的翻译团队发展至今成为拥有50 余名全职管理人员、 1024 名兼职译员和 68 名核心译审人员的专业队伍。

阳光创译是中国领先的专业领域多语服务提供商，是中国专业地质矿业语言服务领军品牌。目前是中国翻译协会成员、中国语言服务产业技术创新联盟成员和中国矿业联合会全球地质信息共享委员会理事会成员。阳光创译致力于为中国地质、矿业以及石油领域企业国际化和本地化提供整体语言解决方案，主要从语言翻译服务、人才培养和咨询服务三方面推进企业的国际化进程。

阳光创译的核心定位已经由最初的“阳光创译=矿业翻译”——中国地质矿业翻译领军品牌逐渐延伸扩展成“阳光创译=中国国际矿业服务大平台”，涵盖矿业翻译、矿业会展、矿业咨询、矿业猎头、“一带一路”矿业商会、矿业媒体等国际矿业服务板。

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