《美国观察》131 | 拜登执政时期的美国生物多样性治理：行动、特点及影响

本文是《美国观察》栏目推出的第131篇文章，梳理了拜登执政时期的美国生物多样性的策略和治理行动，结合政策文本和具体行动分析该时期美国生物多样性治理的特点及其政治影响。

作者简介：外交学院国际关系研究所博士研究生 赖爽

美国是生物多样性资源的大国，其丰富且多样的物种和生态系统共同构成美国文化和自然遗产的一部分，从大平原到广阔的沿海森林再到西南部高地沙漠，美国各州及部落生物多样性资源具有极其重要的经济价值和生态价值。2023年，美国自然保护协会（Nature Serve）发布一份名为《生物多样性聚焦：美国版》的报告，该报告揭示了美国超三分之一的物种和生态系统面临消失危险，其中34%的植物和40%的动物面临灭绝危险，41%的生态系统面临全范围崩溃危险。[1]另一方面，自1992年联合国《生物多样性公约》（Convention on Biological Diversity, CBD）签署以来，全球生物多样性治理不断推进。[2]与之对应的是当前全球生物多样性丧失速度、物种灭绝速度比人类历史上任何时候都要快。生物多样性丧失不仅涉及美国本土生态安全，更关乎全球生态系统和人类福祉。美国作为生物多样性资源丰富的发达国家，同时又是全球自然科学和自然保护的早期领导者，其国内外生物多样性治理引发关注。

根据美国布鲁金斯学会统计，特朗普执政期间已采取74项废除或削弱环境保护的政策行动。[3]其中，相关生物多样性政策包括削弱保护野生动物和湿地的措施、重新定义《濒危物种法案》（Endangered Species Act，ESA）中的关键术语、修订国家有害空气污染物排放标准、缩小《清洁水法》（Clean Water Act，CWA）的范围、将《信息自由法》（Freedom of Information Act，FOIA）中的全国18%溪流和51%湿地排除在联邦保护之外、允许在国家森林覆盖土地上开采石油和天然气等。上届政府以破纪录量的政策行动破坏美国国内外生物多样性保护相关机构、制度和治理观念，加速美国生物多样性丧失。拜登政府在生物多样性治理议题上有一套截然不同的优先事项和立场，随着拜登政府任期步入尾声，回顾其四年来的治理成果，生物多样性治理成为值得深入探讨的话题。

特朗普政府在生物多样性治理方面的政策表现相对消极，在国内层面表现为弱化相关政策并减少保护行动力度，在国际层面表现为退出相关国际协议与合作，例如，大幅削减对全球环境基金（GEF）的认捐额、退出《巴黎协定》、停止履行国家自主贡献（NDC）、停止向绿色气候基金（GCF）提供资金。面对这些“环境遗产”。

拜登政府重塑、回归或增强了生物多样性的相关政策。拜登上任初期，总统任命凸显美国生物多样性保护的关键机构和部门领导层变化。其中，联邦政府最核心的环境机构是环保署，拜登任命吉娜·麦卡锡（Gina McCarthy）和迈克尔·里根（Michael Regan）为该署署长。麦卡锡和里根在环境治理上经验丰富，麦卡锡是五位州长的环境顾问，在奥巴马时期担任过环保署署长；拜登任命众议员德布·哈兰德（Deb Haaland）为内政部部长，该部管理数百万英亩的美国公共土地、国家公园、野生动物保护区，哈兰德是第一位原住民内阁成员和绿色新政共同发起人，也是上届政府土地使用政策上一位直言不讳的反对者。布伦达·马洛里（Brenda Mallory）任命环境质量委员会主任，也是环保署的总法律顾问和环境律师。在此团队的带领下，拜登执政四年间共采取了322项环保行动。[4]

（一）“美丽美国”倡议下的美国生物多样性治理总框架

2021年1月，拜登政府承诺“到2030年保护、连接和恢复美国30%土地和海洋”的“30×30”目标。值得注意的是，这一目标与联合国《生物多样性公约》缔约方大会（COP15）上制定的“30×30”目标和共识相呼应。为了实现这一目标，拜登政府发起“美丽美国”倡议（America the Beautiful Initiative）。[5]虽然美国没有国家性质的生物多样性总战略，但“美丽美国”倡议设定美国有史以来第一个国家自然保护目标，为美国各领域生物多样性保护提供一个新的治理框架。

（二）生物多样性相关制度规范回归与重建

在“美丽美国”倡议框架下，拜登政府致力于推动生物多样性相关制度的回归工作，包括恢复《濒危物种法案》（ESA），扩大上届政府对法案中“栖息地”一词的定义范围，并对濒危物种进行更多保护；恢复上届政府废除的《候鸟条约法》（MBTA）《野生动物法案》（WPA）《清洁空气法案》（CAA）和《清洁水法案》（CWA）。2022年4月，拜登政府恢复特朗普政府废除的1970年《美国环境法》（NEPA）部分内容。[6][7]拜登政府也恢复和加强联邦生物多样性相关部门和机构领导自主权，如重建环保署、成立环境保护局和国家海洋和大气管理局。

（三）“美丽美国挑战”为美国生物多样性治理保“价”护航

拜登执政期间的生物多样性治理与保护投资达到历史新高。2022年4月，拜登政府启动一项10亿美元的“美丽美国挑战”（ATBC）计划，这与“美丽美国”倡议一致，旨在促进美国生物多样性保护。[8]2023年，拜登牵头颁布史上规模最大的环境资助法案。[9]2022年8月，拜登签署《通胀削减法案》，其中包括美国历史上最大的联邦气候变化投资，强调气候和生物多样性之间的交织效应。[10]对各州的生物多样性治理，国会于2023年通过《恢复美国野生动物法案》（RAWA）。[11]该法案每年向各州提供的自然保护资金增加到每年14亿美元，这是美国在各州野生动物和栖息地保护方面规模最大、最具变动性的投资，将对各州保护动物和生态系统的能力产生巨大影响。2021年11月拜登签署了《基础设施法案》，这是拜登政府环境政策的主要支柱，其中3.5亿用于新的野生动物通道和走廊试点项目。[12]

值得注意的是，美国国际开发署（USAID）被视为美执行发展战略的主要机构，该机构的权限与运作反映美国政府全球治理战略演变。[13]拜登执政后，授予国际开发署更多权力与资源，现今国际开发署在约60个国家开展工作，以保护发展中国家生物多样性。[14]

（四）“30×30”生物多样性保护目标具体化表现：海洋、极地和公地上的行动策略

美国因广阔国土面积和多样地形具备多样的生态系统，为推进“30×30”目标下，对海洋、极地和美国公地上的森林、荒野地区开展一系列保护行动。海洋生物多样性治理是拜登政府生物多样性治理的优先项，2023年，拜登总统宣布6月为国家海洋月。[15]

2024年6月3日，拜登政府发布可持续海洋管理战略，扩大美国海洋保护区（MPA）网络，扩大太平洋偏远岛屿海洋国家纪念碑保护范围，以促进海洋生物多样性进而可持续地发展海洋经济。[16]拜登政府在此之前还推出“海洋气候行动计划”的海洋保护计划；签署《关于非法、未报告和无管制捕捞及其有害行为的国家安全备忘录》。

极地是美国历届政府重视的全球公域，拜登政府则更注重极地生态安全，2021年6月，内政部暂停北极国家野生动物保护区所有石油和天然气租约。2024年5月7日，拜登签署南极地区国家安全备忘录（NSM），保护其相对原始的环境和生态系统。[17]关于美国公地，在拜登执政期间，不断扩建国家纪念碑，建立大量自然保护区和国家公园，并将“30×30”的目标和投资同步在美国森林和荒野区。

第一，拜登政府形成跨部门、全政府的协同生物多样性治理模式。具体看，联邦政府与州、地方、部落以及私营部门、非营利组织、工会和自然科学界协商，共同保护和治理生物多样性。在国家层面引领下，部分州积极响应，纷纷出台或调整相关政策，加大力度推进生物多样性保护和治理工作，以确保与国家战略保持一致。加利福尼亚州、纽约州、犹他州、佛蒙特州和华盛顿州等一些已设定“30×30“目标。[18]美国各州也通过相关立法，以获得跨部门和两党支持。例如佛罗里达州的野生动物走廊法案、佐治亚州和马里兰等州颁布限制野生动物贩运的立法、俄勒冈州和加利福尼亚州通过野生动物疾病传播立法。[19]此外，内政部、国家鱼类和野生动物管理局、美国森林服务局、自然资源保护局和国家海洋渔业管理局等负责监管落实各项法规，这些部门之间紧密合作，共同确保生物多样性保护政策的有效执行。

第二，优先考虑自然和基于科学的解决方案。拜登政府在生物多样性采取跨领域策略和行动方案，以加强科学、自然与政府在生物多样性治理政策之间的联系。拜登第一份总统备忘录是宣布“回归科学”并恢复机构威望和尊重，并在海洋、森林、极地和荒野区的治理方案中都提到优先考虑自然和基于科学的解决方案。[20] 拜登政府成立多个跨部门工作组和委员会，支持基于科学的生物多样性研究，如支持生物多样性政府间科学政策平台（IPBES）、海洋科学技术分委会（SOST）的生物多样性跨机构工作组等。在制定生物多样性政策时，拜登政府强调土著居民文化和价值观中“自然存在”的概念，将土著传统自然知识纳入科学决策过程。

第三，在全球生物多样性治理上进行有选择的国际合作。由于国内批准程序繁琐和共和党长期抵制，美国依旧没有加入《生物多样性公约》，但美国依托其强大的生物资源和科技实力，通过参与国际谈判、合作和资金支持等方式，在全球生物多样性治理上发挥领导作用。同时，在生物多样性治理上的三方合作也在加强，如美国国际开发署与菲律宾马辛罗克当地政府和生物多样性保护组织合作。拜登政府强调美国在全球生物多样性治理上的伙伴关系，在G20巴厘岛领导人宣言中重视生物多样性合作并呼吁共同治理框架。美法、美澳和美越都在强调实现全球土地、水域和海洋生态系统的可持续管理。[21] 面对全球南方，拜登政府主要以提供技术和资金支持等方式，帮助发展中国家提升生物多样性保护能力。

根据美国进步中心的一份报告，拜登政府在生物多样性保护方面创下记录，引领了史上最快的环保进程，仅三年多时间就保护了超过4100万英亩的土地和水域。总的来说，拜登政府在生物多样性治理上的政策、立法和资金支持是美国环境进步和领导力的典范，有望实现“30×30”目标。但从长远审视，美国生物多样性治理国内外影响及前景仍较为消极。

从国内影响看，生物多样性治理的世代间问题与政府更迭短期领导问题之间的矛盾会持续下去。与能源、就业、粮食等亟需短期解决方案的发展议题不同，生物多样性治理是一个跨越世代的长期挑战，美国各阶层也意识到这一问题，在多个报告中提及“为了我们的子孙后代”，然而在生物多样性议题上的“反复横跳”从布什—奥巴马时期就有，近两届政府的对比更是将这种“摇摆不定”表现得尤为突出。拜登政府的生物多样性目标也需要在2030年甚至2050年有明显效果，所以美国领导人短期执政更迭对环境倒退或进步的长期影响仍待观察。

从国际影响看，美国的区域治理和全球协同治理之间存在的张力与冲突，会拉扯全球生物多样性治理。冷战后，美国历届政府基于实用主义立场看待全球性问题，根据国家利益选择参与全球治理的领域。[22]拜登政府的全球生物多样性治理行动，主要集中在特定区域、国家或组织基于自身利益共同制定的生物多样性保护措施，虽能有效应对地方性挑战，却可能因缺乏统一标准与跨界合作而限制全球生物多样性保护的整体效果。