《美国观察》132 | 美国为什么没有电子政务？

本文作者：朱燕

加州大学伯克利分校公共政策研究员、加州大学伯克利分校工程系“团队管理与领导力”项目指导员、前人民网舆情数据中心主任分析师

一是美国大社会小政府的定位，限制了政务的职能范围和影响力，为商业服务腾出空间。以医疗服务为例，中国主要是公共医疗，而美国医疗服务和医保大都由商业公司提供。比如凯撒是全美最有名的商业医保品牌之一，拥有大量私人医疗记录和数据。美国公司为员工买保险，也是选择商业医保。公立医院存在，但费用也不低；至于牙医等基本是私人诊所，且每个机构接受的保险和理赔范围不一。有些医疗机构和CVS联网，病人可以去CVS取药，但需要加手续费。对于个人保险覆盖的疫苗，民众在填写保险信息后可以去CVS接种；面向全民的疫苗，比如秋季的流感疫苗，政府为了鼓励更多人接种，所有人不论国籍身份，可以直接去CVS接种，甚至不用出示证件。因此，美国个人医疗行为和信息，包括就医、购药、疫苗等，多由商业公司记录、掌握。政府在不直接掌握个人信息的情况下，难以做到信息联网和服务整合。

即使仅从“政务新媒体”角度看，政务机构在Twitter、Facebook、Ins等社交媒体开设机构账号并不流行，受关注度也不高。联邦机构层面，也仅有部分机构开设社媒账号，如教育部、能源部、劳工统计局等。据笔者统计，美国能源部在2022年4月至2023年3月期间，在Ins上发布150 篇内容，有16万关注者，篇均评论11次，篇均点赞260次，且点赞更多的内容为介绍科技突破的图文；在Twitter上发布约500篇，点赞评论整体更高（未统计具体数据），拥有 82万关注者。然而，美国大多数的城市政府并无社媒账号。

二是美国各州法律法规不一致，阻碍政务信息沟通和整合。在美国联邦制下，各州拥有相对独立的立法权和政策制定权，不同州之间的法律规定不同很常见。这些差异，有时是本质不同，比如加州作为民主党大本营，大麻、堕胎等合法；而共和党主导的州对堕胎有非常严格的限制。

例如，驾车是美国人最常见的可能会和政府打交道的行为。不同州之间，驾照不同，换州生活需换领当地驾照。在加州，驾照和本地居住证明（Real ID）合二为一。没有驾驶资格的人，无论是否外籍，也可以申请Real ID，但只起到证明身份、年龄等作用；有驾驶资格的人则可以一证两用。由于服务人群广，提供办理驾照/Real ID的政府部门DMV（Department of Motor Vehicles，类似于国内车辆管理局）对接民众比较密切。即使如此，它也存在着未实现无纸化、线下服务点位少、预约时间长等问题。申请人在网站上提供所有材料后，可以预约线下制证服务，一般需等1-2周，人多时间更长；线下办理时，需要再次提交纸质材料。并且不同的州，有各自的身份证明证件系统与手续。

三是美国不同政府机构间（即使州内），也缺乏信息流通渠道。比如在美国，和纳税相互绑定的个人信息是SSN（Social Security Number，社会保障号码）。无论国籍，在美国工作的人士都需要申请该号码以报税。SSN号不分州，每个人有唯一编号，从功能角度，更像国内身份证编号（非身份证本身）。外籍人士（包括留学生）需要SSN才能申请大部分主流信用卡，有了信用卡，才有信用分，便于租房等行为。按国内逻辑，SSN 和个人居住证明，如Real ID等，可以绑定；在美国却是功能不同、独立运行的两套系统，两个证件上也不会有另一个证件的号码。比如驾照无法凭SSN来办理，申请人需要提供其他居住证明，如租房合同、水电费记录、信用卡地址等申办；反之亦然，有Real ID无工作，个人也不能申请SSN。而办理SSN的时效呢？从个人在社保局成功办理的那天开始，至少需要等待10个工作日。并且，作为重要证件之一，政府在寄出SSN时，不提供快递单号，以至于出现问题无法追踪、查询（注：SSN是一张单薄的纸，泄露SSN有风险）。从这点上可以看出，政府服务效率不高。

又比如，美国社会保障局负责发放针对弱势群体（低收入家庭、幼龄孩童等）的补助，并提供就业服务。以加州不少地方机构来说，由于需要服务的群体较广，郡县一级政府会将部分服务（咨询与培训等）外包。然而，提供服务的第三方机构（一般是非营利机构），却未能实现与政府部门，以及相互间的数据实时互通。美国有一个低收入家庭临时补助政策TANF（Temporary Assistance for Needy Families），属于联邦政府政策，各州有具体实施标准。在为旧金山湾区某地方政府做政策分析时，笔者发现该政府只要求第三方服务机构保存申请人的纸质材料满18个月即可。

同时，记录数据也存在不少问题，比如记录以个人为单位，无法区分夫妻双方是否都是享受者，也无法了解某人是否在幼时或青少年期间跟随父母享受过该政策。家庭内多名成员都成为该福利的受益方，是被允许的，但是数据的不完备及短期保存，导致了后续分析政策效果的困难。比如：个人的职业发展基本是长线行为，可是18月的数据记录，无法反映出该政策对个人就业和职业发展的长期影响，及其对家庭整体的作用；政府同时招募不同机构进行外包，可是不同机构间数据不共享，减弱了信息流动，减少为个人匹配更多更合适岗位的机会。

四是联邦政府与州政府，州政府与县、市政府的政策之间可能存在矛盾、分歧，削弱上级政府整合能力。美国行政体系包括联邦政府、州政府、县/郡政府（及部分大市）、市政府。大市比如旧金山，本身就是郡县级别；县/郡政府下面是市，一个县/郡有多个市，而市的范围较小。从面积上，可以把州类比作国内的省，把县/郡类比作地级市，把美国的市类比作国内的区县。然而，美国的大市、县，甚至城市在政策等方面拥有较高的自主权。

美国类似百度“萝卜快跑”的自动驾驶品牌是谷歌旗下的Waymo，于2020年推出，目前在旧金山、凤凰城等城市试运行。Waymo一经推出，便引发加州州政府、旧金山市政府、旧金山居民巨大争论。民主党主导的加州在应对气候变化方面姿态积极，提出到2035年实现乘用车销售100%电车化，Waymo是使用可再生能源的电动汽车，受到州政府支持。然而本地居民出于对安全、路权的考虑，出现很多反对声音；旧金山市议会也曾持反对意见。长期以来，Waymo只能在旧金山的一小片区域试行，且真无人驾驶服务只针对受邀用户免费开放。直到2024年6月，Waymo才宣布服务覆盖旧金山市，面向所有用户，但仍不包括旧金山国际机场片区。

不仅是州政府和市政府，有时县政府也未必能引导下级政府。笔者曾与一位加州湾区负责“政务信息化转型”的官员交流，他表示了解中国政府的信息化程度比较高，政府可能自建大型数据库；在美国，每个政府部门，每个市都可以自行决定云服务商，不同部门之间的信息很难打通，上级政府也难以统领下级县市。

民众对政府的不信任，对新技术的担忧以及对种族不平等等问题的考量，挤压了对电子政务服务的需求。不仅作为“供给方”的美国政府机构对建设“电子政务”的动力不足，作为“需求方”的民众，似乎也没有强烈的对公共服务联网化、智慧化的需求。由于美国大社会的概念，除了政府以外，大型企业、工会、非营利机构，甚至社区力量等，相互间都存在较大博弈。很多民众并不信任政府及其提供服务的能力、质量，而是相信其他组织。一来有党派争斗因素，如民主党的州对特朗普（共和党）执政期间就非常不满，不信任其政策。二来，很多民众对于隐私、安全等问题的担忧，超出他们对于获取公共服务的期望。某种程度上，他们也未曾体会过，便利的公共服务是什么样的。只看到提交信息的风险，却无法感知信息互通的便利，削弱民众对公共服务的预期。三来，部分网络技术手段，可能涉及种族、性别偏见（bias）等问题，加剧社会不平等，比如不少人认为人脸识别手段会更容易误判黑人群体，也有研究显示领英在推送职业信息时对有色人种或女性有偏见[5]。相对中国民众而言，美国民众对新技术的接受程度更低。

城市政府也存在对于新技术观望和反复摇摆的情况。特别以警察为代表的执法部门，在利用科技手段破案的问题上与民众有较大分歧。据英国《卫报》，旧金山在2019年成为首个限制执法部门使用人脸识别手段的城市，随后有更多城市效仿。然而在2022年，旧金山市议会态度反转，通过AB-642法案，试行为期15个月的新政，规定执法部门在获得居民同意的情况下，即可调用私人监控[6]。2023年，有团体认为旧金山警察在未获得许可的情况下擅自使用私人监控查案，对旧金山警察局发起起诉[7]。又如，底特律市议会在是否继续与枪击识别公司合作的问题上反复摇摆，后来，该市警察局因依赖人脸识别技术而错误地对黑人判刑，受到社会舆论抨击，又修改其政策；新奥尔良市也在2022年转变了其原先禁止警察局使用人脸识别技术的政策。美国政府可信度办公室发布报告表示，该机会于2023年检查国土安全部和司法部下辖的7家执法机构，有4家在未出台使用法规或对相关人员进行培训情况下，就使用人脸识别等工具[8]。这些执法机构对AI技术的不规范使用，特别是在涉及种族等问题的时候，往往激发民众对政府和技术的双重不信任。