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胡波｜2025年南海形势：继续热而不爆

文摘 2025-01-09 20:23 北京

胡波

清华大学战略与安全研究中心特约专家、中国论坛特约专家，北京大学海洋战略研究中心主任、国际关系学院研究员

2020年前后，南海局势开启了新一轮动荡，摩擦事件不断，但总体维系和平稳定。2023年以来，菲律宾在南海多点全面挑衅中国，中菲矛盾加剧，引发了世界对南海局势的再次高度关注，尽管实际形势远非媒体和大众想象得那般紧张。在美国加大介入和“南海仲裁案”裁决等负面因素影响之下，其他声索国在“南海行为准则”磋商和其他议题中，也显著提高了要价，越南的岛礁建设和马来西亚的单边油气开发活动正愈演愈烈。2025年，上述问题和矛盾将继续发酵，特朗普第二任期将为南海局势带来更多的不确定性，但总体上南海仍有望维系斗而不破、热而不爆的局面。

▲图片来源：边海纵横

域内外主要国家的政策趋向

2025年，包括美国在内影响南海局势的各主要相关方的南海政策将延续，尽管具体做法方面可能有变化和不确定性。

美国南海政策框架不会有大的变化

美国对于南海的政策始终很清晰，就是希望“南海天天有事、但不希望南海出大事。”美国乐见东盟声索国与中国在南海摩擦不断，从而顺势加大其在南海及台海的战略布局和对中国的打压，但尚没有做好与中方在南海进行军事摊牌的准备和决心，更不愿为菲等方“火中取栗”。当前美国的南海政策框架形成于奥巴马第二任期，即在中美大国竞争和海上战略竞争的框架下，试图通过利用南海争议和自身的能力建设，遏制中国的海上崛起，维系对其有利的力量平衡。为此，美国在南海争议问题上“选边站”，加强在南海及其周边的军力存在，动员域内外国家不顾是非地反对中国等。这种政策框架大致在2015年前后即已形成，在2015年出台的美国《国家安全战略》、《国防战略》和《亚太海上安全战略》等文件中也得到了充分体现。这种政策框架经过了特朗普第一任期和拜登政府，保持着相当的稳定性，尽管不同政府的关注重点和做法方面有较大不同。可以预见，美国当前的南海政策在特朗普第二任期仍有望得到延续。

南海不是特朗普第二任期的关注重点。特朗普本人的关注重点在经贸，在全球战略方面实施收缩，让美国更强大MAGA，南海在其优先事项中根本排不上号，在整个竞选过程中，特朗普也几乎没有提及南海问题。而且，特朗普对盟友体系看法负面，与拜登政府和美国建制派有很大差异，也不太可能尊重菲律宾等盟友的诉求。因此，就关注度和议程重要性而言，在特朗普第二任期，南海议题在美国整个国家安全战略和对外关系中的关注程度将进一步下降。而既往的经验表明，美国不怎么关注南海的时期，南海的形势反而相对平静，比如冷战结束至2009年前。

菲律宾将继续挑衅但受制于能力“天花板”

菲律宾本届政府上台伊始就有一个占领和控制整个其所谓“西菲律宾海”的计划，2023年以来，菲律宾在仁爱礁、黄岩岛、铁线礁和仙宾礁等各点全面挑战中国，拒不承认与中方有任何谅解和任何争议。经过中方的强力反制，特别是在仁爱礁和仙宾礁的坚决斗争，促使菲方逐渐认清形势，整体挑衅调门已有所降低。在既定政策下，2025年，无论美方政策如何变化，菲仍会在多点对中国实施挑衅。不过，无论从行动能力还是斗争意志，菲律宾都可能是南海相关各方中最弱的那一个，更无法与中国相抗衡。除非美国直接下场帮忙，否则菲律宾在南海现场现地的侵权挑衅面临着能力“天花板”，搞大事的空间有限，更多的是一种“灰色地带”竞争的挑战。实际上，近一年多来，菲律宾针对中国侵权挑衅的招数和姿势基本已经穷尽，未来在地点、节奏和烈度方面会有调整，但大体会在预期之内。

越马仍会努力保持侵权与发展双边关系的平衡

近年来，中越、中马总体关系稳定良好，高层交往频繁，总体上，越马愿意通过对话协商及外交渠道管控与中国在南海的争议和分歧，不愿意南海问题影响到总体关系。但与此同时，两国在南海的侵权动作也在进一步强化。2025年，越占岛礁的扩建工程将进入关键期，随着土建工程的陆续完成，越方必将扩大在扩建岛礁上的装备和兵力部署；马来西亚重视中方关切，但在南海争议地区的油气开发仍会继续推进。

主要风险

2025年，南海形势仍将大体无虞，但存在一些需要重视的风险。

特朗普第二任期带来的不确定性

特朗普不关心南海、不喜欢战争，但并妨碍其利用南海议题“做牌”，以在经贸等其他方面强化对华施压。比如，特朗普第一任期，虽然也不太关注南海问题，但却倾向于炒作军事行动，将“航行自由行动”和穿越台湾海峡行动过度政治化。而这样的操作无疑会加剧两军的误判以及相遇互动的对抗烈度。另外，特朗普欣赏公司化治国，排挤建制派，这会弱化白宫及美国国家安全委员会对政策和行动的统筹，以及对军队等强力部门的管控，间接给了军方操作层面前所未有的自由度。目前，美国政治极化愈演愈烈，且在长期“大国竞争”和“中国威胁”的叙事和反华政治正确的影响之下，不排除美国政策和行动部门出现投机分子，为了自身利益刻意制造中美事端。另外，西太美军长期处于过度部署和过度疲劳的状态，专业性下降，与中方舰机发生意外事件的风险正在升高。

中菲海空摩擦

2024年，中菲间发生了多起水炮和碰撞事件，只要菲律宾不停止挑衅，这种事件就难以避免。菲律宾在其所谓整个“西菲律宾海”挑战中国，在仁爱礁和仙宾礁“撞南墙”后，正在礼乐滩和黄岩岛等方向加大挑衅频次和烈度。随着中方对黄岩岛控制力度的增强，菲律宾的反扑也愈发疯狂，近期，菲律宾显著加强对黄岩岛的空中挑衅力度。空中相遇特别是对抗性相遇的风险和不确定性要远远高于海上相遇。菲律宾若执意侵闯，中方将不得不采取相应措施，一旦发生摩擦甚至是碰撞，后果要比撞船严重得多。菲律宾目前在行动中使用的多为单发涡轮螺旋桨式轻型通用飞机，抗海上复杂环境能力较弱，频繁在海上出动很容易发生事故；而且，菲律宾军机在行动中全程关闭应答器，潜在安全风险较高。一旦发生事故，以菲律宾的既往做法和习惯，肯定会赖中国，届时将又是一轮“卖惨”和外交舆论攻势。

越南渔船意外事件

越南渔船已经成为南海“一大害”，在越官方的支持和怂恿之下，越南渔船不仅频繁闯入中国西沙群岛领海及内水活动，还大规模侵闯海南岛、广东和广西的内水和领海，每年达3000艘次以上。越南渔民作业粗暴，广泛使用雷管、炸药和毒药等工具；且桀骜不驯，频频暴力抗法，与南海几乎所有周边国家的执法力量都频繁爆发激烈冲突；越南渔民很会“卖惨”和“搞事情”，还易引发两国的外交摩擦。2024年，在中越总体关系氛围如此好的情况下，越方仍数次就渔船问题向中方进行抗议。越南渔船与中国渔船和执法力量的摩擦几乎每天都存在，发生意外事件的风险较高。

在南海，海洋争议、地缘竞争和秩序博弈的三类矛盾将长期存在且会继续发酵；与此同时，中方控局能力和影响日益增强，短期内没有解决问题的能力和条件，但管控局势的能力有余。2025年南海形势仍会保持紧张，但大概率也不会比2024年更坏。越是形势紧张激烈的时候，越需要保持冷静和理性。菲律宾和美国等在南海的动向仍需要高度警惕并认真对待，但过度夸大局势的紧张不利于正常的反制和应对。以中方当前在南海的实力和能力，只要有坚定的决心和意志，菲律宾等声索国，即便有域外因素的加持，也不可能在现场现地的侵权挑衅中成功。对于一些风险和不确定性，不宜过度患得患失，当然要立足防范风险，但也不需要过度紧张，即便出现意外事件，中方处置和管控的空间也较大。

在加强做最坏打算和应对局势失控准备的同时，中方也需要同步强化应对灰色地带竞争。灰色地带的竞争属于“养兵千日、用兵千日”，考虑到斗争的长期性和复杂性，中方宜顺势调整“打法”，将在南海重点针对菲律宾等国的反制维权和危机应对模式逐渐转变为常态化维权及谋势。