第三部分：与安全要求的一致性评估
GSR第1部分（修订版1）[14]规定了以下方面的要求：政府和法律框架的基本方面；建立一个监管机构；采取必要行动，确保对用于和平目的的设施（现有的和新的）和活动进行有效的管制。GSR第1部分（修订版1）[14]第2.2段规定：“政府通过不同的文书、法规和法律制定国家安全政策。通常，政府指定的监管机构负责审批通过其法规或国家标准中规定的监管计划和战略实施政策。政府决定监管机构的具体职能以及责任的分配。例如，政府制定有关安全的法律和政策，而监管机构则制定战略并颁布实施此类法律和政策的条例。此外，政府制定法律和政策，规定不同政府实体在安全和应急准备、响应方面的责任和职能，而监管机构则建立了一个提供有效协调的系统。”
GSR第1部分（修订版1）[14]还包括在更广泛的政府基础设施内对监管机构的具体要求。GSR第1部分（修订版1）[14]第4.2段指出：“监管机构的责任应在政府和法律安全框架内履行，并取决于政府和法律的安全框架。”虽然监管机构在整体政府和法律框架内运作，但GSR第1部分（修订版1）[14]的第3、4和17节强调了监管机构独立作用的重要性。例如，GSR第1部分（第1版）[14]的要求4规定：“政府应确保监管机构在其安全相关决策中有效独立，并确保其与可能对其决策产生不当影响的责任或利益实体在职能上分离。”对于可能存在潜在更高辐射风险的设施或活动，对此类设施或活动的排放物的监管可能适合通过授权（相关的注册或许可）进行管理，该授权建立了严格的技术和监管条件，包括对这些排放及其放射性后果进行适当的管理和控制。GSR第3部分[8]规定了要求，GSG-9[9]为监管机构和被许可人或申请人提供了关于排放监管控制和授权的建议。GSG-9[9]第5.2段指出，“监管机构应根据对公众和环境的预期辐射影响，使用分级方法的概念，制定设施和活动的授权程序，包括排放规定。”“一旦确定了对排放授权的需求，监管机构应制定申请者寻求排放授权所遵循的程序。授权程序的步骤如下：a） 监管机构应规定所考虑的设施或活动的相关剂量限制（见第5.15-5.19段和附件）。
b） 申请人应描述排放情况和确定的主要暴露途径，以便充分评估代表人的暴露情况。
c） 申请人应提出用于优化公众保护和安全的措施，同时考虑到将排放暴露量保持在合理可实现的最低水平的措施，并考虑到所有相关因素。
d） 申请人应向代表人员评估剂量。这可能涉及多次迭代，从简单、谨慎的一般评估开始，如有必要，还可以进行更详细的现场特定研究。
e） 申请人应向监管机构提交评估结果。监管机构应评估申请人使用的模型和假设是否合适，应将评估结果与剂量限制进行比较，并应评估评估剂量是否符合为公众提供最佳保护的需要。
f）监管机构应设定排放限值，并应建立证明运行期间遵守规定的条件，包括通过源头监测和环境监测系统和方案。
g） 监管机构应在确信模型和假设有效且剂量不会高于优化水平的情况下，发布授权。”
这些步骤总结在GSG-9[9]中的一张图中，该图如下（见图3.1）。3.1.还显示了负责流程每个步骤的人员。![]()
图3.1：设定排放限值的步骤，指明责任人（GSG-9[9]图3）在得出需要授权的结论后，GSG-9[9]中描述的授权过程的第一步（如图3.1所示）反映了GSR第3部分[8]第3.120段中规定的要求，即“政府或监管机构应制定或批准用于优化公众保护和安全的剂量限制和风险限制”。一旦监管机构确定了适当的剂量限制，申请人应描述排放和主要暴露场景，考虑优化保护，并评估代表人的剂量，如图3.1所示。申请人的这些行动在第3部分（第3.4节）中有更详细的描述，其输出是放射性环境影响评估（REIA）。这是一个考虑保护和安全优化的迭代过程。对于个人或公众可能暴露的情况，GSR第3部分[8]的要求11规定，“政府或监管机构应制定并执行优化保护和安全的要求，注册人和许可证持有人应确保保护和安全得到优化。“剂量限制是优化保护和安全性的起点，其预期结果是将所有暴露控制在尽可能低的水平（ALARA），并考虑到经济、社会和环境因素。GSG-8，第3.33[10]段指出“保护和安全的优化可以应用于特定实践的组成部分，并且可以仅限于考虑特定人群的剂量。然而，出于优化目的进行任何分析的边界条件都应该仔细选择，因为这可能会对实践的其他组成部分或其他人群产生影响。例如，在优化保护公众和保护环境免受放射性排放对环境的影响时，应考虑核电站不同污水处理方案的成本和效益。其中一些选择可能对设施中固体废物的储存方式或工人的职业暴露，在优化过程中也必须考虑这些因素。”GSG-9[9]第5.32段指出，“当公众的预计剂量为每年10μSv或以下时，通常不需要优化过程，因为进一步减少剂量的努力通常无法满足优化要求。”发布授权前的最后一步是监管机构为设施和活动制定排放限值，以控制对公众的暴露，并确保从辐射防护的角度优化对公众的保护。如GSG-9[9]第5.43段所述，“为了设定排放限值，应使用公众剂量的预期估计值来确定符合既定放射标准的可接受的优化排放水平。”（剂量限制）。排放限值通常设定为每年排放的每种放射性核素的Bq。如果排放限值用活性浓度表示，则需要指定相关的体积。GSR第3部分[8]第3.123段要求“监管机构应制定或批准与公众暴露有关的操作限制和条件，包括授权排放限制。a）应被注册人和被许可人用作源头，证明开始运营后合规性的标准；
b）应与剂量限制以下的剂量相对应，并考虑到保护和安全性的优化结果；
c） 应反映类似设施或活动运行中的良好实践；
d） 应考虑到操作灵活性；
e） 应考虑根据监管机构的要求进行的放射性环境影响前瞻性评估的结果。”
向监管机构提交REIA、讨论结果和监管机构审查是一个迭代过程，第3部分（第3.4节）对此进行了进一步详细描述。通过设定批准该做法的排放限值和条件，假设环境受到保护，免受电离辐射的影响。一些会员国认为，除了优化对公众的保护外，可能还需要明确评估对环境的保护，例如，包括估计辐射暴露对动植物种群的影响。第3部分（第3.4节）对此进行了更详细的描述。监管机构负责签发排放许可证。如GSG-9[9]第5.59段所述，“排放授权应采取监管机构书面许可的形式。”该授权包括排放的具体操作限制和条件。GSG-9[9]第5.60段接着说，“监管机构应正式记录其关于修订、更新、暂停或撤销解除授权的决定的依据，并应及时通知申请人其决定，包括解释和理由。”GSR第3部分[8]关于放射性废物和排放的第31条规定，“相关方应确保放射性废物和放射性物质向环境的排放按照授权进行管理。”因此，一旦监管机构正式授权排放，排放可以根据授权中规定的操作限制和条件（包括排放限制）开始。然后，监管机构应根据授权审查执行情况。GSG-9[9]第5.92段特别要求：“监管机构应核实是否符合监管要求以及解除授权。”第5.93段接着指出，“监管机构应核实是否符合监管要求以及排放授权的操作限制和条件。”国际安全标准要求监管机构对现有授权进行定期审查。GSG-9[9]第5.10段指出，“排放授权应在运营阶段进行审查，例如，作为设施或活动定期安全审查的一部分。在审查现有授权时，应考虑可能影响公众暴露的任何条件的重大变化。”在两次以NRA为重点的任务中（见附件1），NRA描述了：在福岛第一核电站事故发生后，NRA作为监管机构的成立；NRA的职责和职能；以及日本不同当局对ALPS处理水排放的协调。NRA接着概述了安全法律结构，其中包括《原子能基本法》、《反应堆管理法》、内阁命令、NRA条例、监管指南和技术文件（视情况而定）。NRA还强调了与福岛第一核电站相关的独特法律和监管框架，以及根据《反应堆监管法》，福岛第一核电站作为“特定核设施”的地位。附件4载有关于适用于福岛第一核电站的相关法律和监管规定的进一步信息。NRA从法律、政策制定和技术角度概述了日本政府以及不同主管部门和机构如何协调ALPS处理水的排放。NRA指出，处理ALPS处理水问题的决策是通过廃炉・汚染水・処理水対策事業事務局部际理事会协调的。该理事会包括来自不同部委的代表，包括经济产业省（METI）、农林水产省（MAFF）、环境省（MOE）、文部科学省（MEXT）。NRA主席出席会议是为了向理事会提供技术和科学建议，不是为了参与决策。NRA进一步描述了理事会作为促进基本政策决定的实体的作用及其实施方式。在这两次访问中，工作组对日本政府在拟议的ALPS排放方面所采取的方法有了明确的了解。工作组确认，NRA是日本国内的独立监管机构，已颁布并实施了适当的安全法律和监管框架，并负责评估ALPS处理水拟议排放的安全性。在第一次访问NRA时，NRA解释说，ALPS处理水的排放是受控排放，因此NRA认为该活动是一种需要授权的计划暴露情况。然而，NRA继续解释说，不能使用传统的监管方法来管理排放，因为福岛第一核电站呈现出一种独特的情况。NRA举了一个例子，尽管申请人进行REIA没有现有的明确要求或指导，但NRA决定审查东电进行的REIA，以确保东电的计划符合基本政策。由于这种不太规范的方法，授权程序是第二次访问期间讨论的一个关键主题，在这一点上，日本国内监管程序取得了重大进展。在与NRA的进一步讨论中，很明显，东电编制的《福岛第一核电站特定核设施实施计划》是授权程序中的核心文件。本文件在本报告中被广泛称为“实施计划”。为了响应基本政策，东电提交了许多“批准修改福岛第一核电站特定核设施实施计划的申请文件”，其中包括ALPS处理水排放设施的设计和运行细节，以及将ALPS处理水排放到海洋中的相关辐射环境影响评估。NRA对修订后的实施计划的审查是授权过程的核心。IAEA安全审查期间提交的《执行计划》修订清单见附件3。NRA总结了批准实施计划和授权排放ALPS处理水的过程，如下所示：1.要求列于《反应堆管理法》和《ALPS处理水排放基本政策》中。
2.东电编写实施计划（或修订版），以反映所有相关的监管和法律要求，并将实施计划提交给NRA审查。
3.NRA审查实施计划，并将其结果记录在“审查结果文件”中。
4.一旦NRA批准了修订后的实施计划（即NRA确认实施计划符合所有相关法规和法律要求），则实施计划将成为描述运营限制和条件的具有法律约束力的文件。
5.NRA进行检查，作为其日常监管监督的一部分，以确保东电符合批准的实施计划的所有方面。
作为授权过程的一部分，东电和NRA之间举行了审查会议，以讨论和迭代实施计划。这些审查会议向公众开放。此外，在批准之前，NRA发布审查结果文件草案，供公众审查和评论30天。NRA考虑提交的意见，以确定是否需要更改。任何变更后，NRA委员会批准最终审查结果文件，并正式接受对实施计划的拟议修订。对于ALPS处理水排放，考虑到正在建造新设施，授权程序仅在最终预服务检查后结束，以确认相关设备和设施已按照批准的实施计划安装并准备好运行。在第一次访问期间，工作组与METI /东电进行讨论后，工作组指出，日本法律中不存在剂量限制的概念。在与工作组讨论后，NRA确认，NRA为ALPS处理水的排放制定的每年0.05 mSv的标准——这是日本核电站的运行目标——可以被解释为剂量限制。GSG-9[9]第5.16段指出，“实际上，剂量限制应在每年0.1至小于1 mSv的范围内选择”。考虑到这一点，工作组指出，选定的每年0.05 mSv的剂量限制低于这一范围，因此是保守的。在第一次访问NRA期间，NRA解释说，除了NRA为ALPS处理水排放制定的标准（每年0.05 mSv）外，NRA还使用了《反应堆管理法》中的第二个剂量标准（从现场边界的假设极端情况来看，每年1 mSv）。工作组指出，有关各方很难理解这两个标准之间的差异，在确定ALPS处理水排放的剂量限制时应明确解释。在第二次任务中，NRA进一步向工作组解释了两种剂量标准之间的差异。《反应堆管理法》中的剂量标准适用于整个福岛第一核电站现场，该现场作为现有的暴露情况进行管理。因此，NRA要求现场边界假设极端情况产生的额外有效剂量每年小于1 mSv。NRA表示，在评估所有暴露途径的剂量时做出了非常保守的假设，以与现场边界的每年1 mSv剂量标准进行比较。ALPS处理水排放的剂量标准是使用生活在该地区的人口的典型习惯数据，从ALPS处理的水排放到代表性人的0.05mSv每年的剂量约束。总之，NRA解释说，ALPS处理水的排放是受控排放，因此NRA认为该活动是计划的暴露情况。然而，这是在较大的福岛第一核电站现场的背景下发生的，该现场作为现有的暴露情况进行管理。因此，NRA正在使用两种剂量标准。工作组理解NRA为什么使用这两个标准，并指出使用两个剂量标准不是与国际安全标准一致的问题。然而，工作组认为，有两个剂量标准，显然都与ALPS处理水的排放有关，但计算方式非常不同，可能会让相关方感到困惑。因此，工作组认为，NRA必须努力向公众解释这一差异，以避免不必要的混乱。工作组承认审议整个福岛第一核电站的重要性。为了避免混淆，工作组建议，在优化ALPS处理水排放保护时，应考虑整个现场。优化保护是批准排放的基础（SF-1、GSR第3部分和GSG-9），因此一直是IAEA审查的重要组成部分。工作组确认，它只对与ALPS处理水排放相关的保护优化感兴趣。在首次访问NRA期间，工作组强调了操作员在定义选项范围时如何将剂量限制作为边界条件，以优化公众的保护和安全，这反过来又为监管机构设定排放限值提供了信息（见图3.1）。在第二次访问NRA期间，NRA向工作组提供了说明，说明了优化保护的要求。首先，NRA强调了“具体监管要求”中的文本，该文本描述了针对每年1 mSv的参考水平优化整个现场保护的要求。NRA还表示，ALPS处理水的排放设定了每年0.05 mSv的剂量限制，“认识到在低于剂量限制的范围内应考虑优化保护”。随后，NRA确认将继续评估ALPS处理水排放是否有助于退役进程。在修订“东电福岛第一核电站退役中期风险降低措施”时，NRA将要求东电根据其排放操作经验，就保护的优化做出解释。工作组承认这些提到了优化。在第一次NRA任务期间，工作组注意到，政府政策中对ALPS处理水的排放量预先定义为每年22 TBq的氚排放限值，相当于福岛第一核电站事故前排放限值。工作组认识到，每年22 TBq的值是固定的，并指出，选择该值时没有参考REIA中计算的代表性人员的剂量以及保护和安全的优化。然而，工作组了解到，政府政策中设定的排放限值受到广泛情况的影响，例如社会关注和减少释放到环境中的放射性物质的愿望，这些因素主导了优化过程。工作组感到满意的是，这符合IAEA国际安全标准中关于优化保护的要求。工作组指出，REIA中预测的剂量明显低于剂量限制（比剂量限制低1,000多倍）。因此，工作组强调了未来要求优化保护的重要性，以告知NRA对排放限值的审查，并指出优化与剂量最小化不同。此外，工作组指出，有助于向有关各方表明，更高的排放仍将满足剂量限制，并且政府考虑到社会关注，政策中定义的排放限制已经足够保守。NRA通知工作组，东电计划在考虑优化过程中需要考虑因素的情况下，定期重新评估每年排放的氚量。NRA还表示，如果ALPS处理水的排放阻碍了退役的进展，它可能会要求东电重新考虑低于剂量限制范围的排放量。工作组向NRA强调，修订氚的排放限值将对其他放射性核素的排放限值，以及其他操作限值和条件产生影响。NRA解释说，它不打算为其他放射性核素设定排放限值，因为氚是唯一一种不能通过ALPS处理去除的放射性核素，难以满足放射性流出物排放到环境中的现有监管浓度限值（监管浓度限限值在“确定剂量限值的通知”等中确定。根据《条例》等关于核原材料或核燃料材料精炼业务的规定”）。所有其他放射性核素都受到基于这些监管浓度限值的操作条件的约束，同时要求比率之和（即排放中每个放射性核素浓度之和除以监管浓度限）必须小于1。受污染的水由ALPS处理，直到达到这些规定的浓度限值。每年以Bq为单位的氚排放限值和以Bq每升为单位的其他放射性核素的监管浓度限值共同控制其他放射性核素排放量。工作组理解不为氚以外的放射性核素设定排放限值的逻辑。然而，工作组还指出，如果由于东电的保护优化，氚的排放限值在未来发生变化，则可能需要额外的排放限。NRA同意工作组在这方面的意见，工作组指出，这一主题将成为IAEA未来正在进行的审查的一部分。另外，工作组指出，监管浓度限值是基于一个非常保守的情景，与ALPS处理水排放的暴露途径无关；浓度限制是基于对在现场边界处每天饮用2升水的假设人每年1mSv的剂量限制，而不是对代表人每年0.05mSv的剂量限制。工作组指出，将这些保守的浓度限制应用于排放会导致在排放前需要稀释ALPS处理水，并且应注意不要暗示稀释是为了辐射保护和安全（REIA考虑一年内释放到环境中的放射性量，而不是排放的浓度）。工作组承认，日本可能出于其他原因选择稀释排放物（例如，在排放时保持当地放射性核素浓度较低，或管理声誉风险），并建议应明确说明稀释的原因。NRA没有发布授权，而是审查实施计划，并将其结果记录在“审查结果文件”中。一旦NRA批准了修订后的实施计划，则实施计划将成为具有法律约束力的文件，包括排放的操作限制和条件。NRA随后进行检查，作为其日常监管程序的一部分，以确保东电遵守批准的实施计划。工作组了解到，NRA正在利用多个流程来验证东电是否符合批准的实施计划，重点是每年进行检查和独立监测（见第3.2节）。工作组注意到，实施计划中的限制和条件主要集中在硬件（如设备等）上，以及如果不满足这些限制和条件，将采取的行动。然而，NRA也强调了“较软”的条件（例如，与管理体系、能力、质量管理等相关的条件），这些条件是实施计划的一部分，并在现有的质量管理体系内。NRA指出，《反应堆管理法》规定，如果东电执行的运行安全措施不符合实施计划，“NRA可以命令东电采取运行安全所需的措施，包括暂停排放或更改排放设施的设计”。NRA解释说，实施计划描述了东电对“异常事件”、“异常值”和“重大差异”的反应。然而，工作组指出，应对措施的一些行动限制或将要实施的可接受差异仍有待确定。工作队承认，由于报告的监测结果的差异尚未完全确定，因此尚不可能确定与环境监测有关的一些行动限制。随后，NRA解释说，在开始排放之前，将在东电的内部文件中定义响应的必要行动限制或将实施的可接受差异。NRA向工作组解释了定期审查的过程。无论何时提出变更（包括对源条款、REIA、监测计划等的任何变更），东电都必须更新实施计划，然后NRA将根据《反应堆管理法》和政府政策中关于ALPS处理水排放的要求审查修订后的计划。一旦NRA批准修订后的实施计划，该计划将具有法律约束力。NRA表示，将在与整个场地退役活动相关的保护优化过程中，对排放授权进行定期审查，通常每年一次。工作组与NRA讨论了决定将发布的授权有效期的适当期限重要性，以及选择未来审查排放限值的标准或设定定期审查排放限的时间间隔的重要性。NRA描述了未来审查授权的过程，并告知IAEA，这将在与整个场地退役活动相关的保护优化过程中进行，通常每年一次。IAEA得出的结论是，东电和NRA采取的做法符合报告本节所载的相关国际安全标准。进一步的详细调查结果如下：NRA是日本国内的独立监管机构，颁布并实施了适当的安全法律和监管框架，并负责评估ALPS处理水拟议排放的安全性。
已经建立了一个授权程序，其核心是NRA对东电提交的“修改福岛第一核电站特定核设施实施计划的批准申请文件”的批准。在授权过程中，双方在确保符合《反应堆管理法》和《基本政策》中列出的要求方面发挥作用。这是一个迭代过程，包括一段时间的公众审查和对NRA的“审查结果文件”的评论。
NRA证实，NRA为排放ALPS处理水制定的每年0.05 mSv的“剂量目标”可以解释为剂量限制。每年0.05 mSv的选定剂量限制低于根据GSG-9[9]第6.16段应选择的剂量限制范围。
NRA强调了“具体监管要求”中的一项要求，该要求描述了从整个现场优化保护的必要性，并表示NRA将要求东电在修订“东电福岛第一核电站退役中期风险降低措施”。
氚的排放限值在ALPS处理水的政府政策中预先定义为每年22 TBq，相当于福岛第一核电站事故前排放限值。工作组注意到，在选择排放限值时，没有参考REIA中计算的代表性人员的剂量以及保护和安全的优化。然而，工作组了解到，政府政策中设定的排放限制受到普遍情况的影响，这些因素主导了优化过程。工作组感到满意的是，这符合IAEA安全标准中关于优化保护的要求。
工作组鼓励NRA在收集了额外的操作经验和采样数据后，在未来根据REIA设定排放限值；尽管这些放射性核素和氚的总剂量非常低，但根据REIA，有助于为对代表性人员最大放射性核素设定排放限值。如果由于东电的保护优化而改变了氚的排放限值，则可以在未来考虑这一点。
保守浓度限值的使用导致在排放前需要稀释ALPS处理过的水。工作组指出，应注意不要暗示稀释是为了辐射保护和安全目的。
有一个审查排放授权的程序，该程序将在东电更新实施计划时进行，也将在与整个现场退役活动相关的保护优化过程中进行，通常每年一次。
