党的二十届三中全会提出，全面提高城乡规划、建设、治理融合水平，促进城乡要素平等交换、双向流动，缩小城乡差别，促进城乡共同繁荣发展。省委十四届八次全会提出，更加注重统筹推动新型城镇化和乡村全面振兴，促进城乡融合发展。推进宜居宜业和美乡村片区建设，是江苏妥善解决城乡发展不平衡、不充分问题的有效抓手，也是加快推进乡村全面振兴的创新实践。2024年，江苏出台《宜居宜业和美乡村片区建设指导意见》，明确将39个片区培育与3000个宜居宜业和美乡村建设一并推进，省级财政三年计划投入89亿元予以专项支持。为探索宜居宜业和美乡村片区建设的有效路径，江苏省农业农村厅调研组赴无锡、苏州、南通、淮安、扬州、宿迁等地开展实地调研，通过与镇村干部、基层群众、经营主体等交流，对片区建设有了更深的思考。通过实地调研和对比分析，我们从行政区域、空间形态、产业发展、自然资源等多个维度，将片区划分为不同类型。行政区域维度：创新跨区域高效联动发展机制。各地坚持因地制宜，建强组织体系，打破县、镇、村行政边界，高效整合资源，形成三种类型的片区。一是县域内整体统筹。大部分片区以县域为载体，跨部分乡镇或全县域实现抱团发展与连片建设。宜兴全域开展省级宜南山区、市级太湖渎区、县级平原圩区三个片区建设，南京市江宁区构建四大片区、五条示范带、十个聚落的“4510”发展体系。二是跨县域协同发展。淮安白马湖片区、苏州阳澄湖片区、镇江茅山老区片区等6个片区跨2—3个区县推动生态协同共治、设施共建共享、产业联动协同、区域品牌共创，实现更大范围配置资源。三是整市域推进片区建设。苏州将全市901个行政村全部纳入50个乡村振兴片区，连片探索投、建、管、运一体化路径。空间形态维度：保留原汁原味的“蘇乡”地貌特征。根据空间布局和风貌特征差异，将片区划分为团块状集群式和条链状廊道式两种。一是团块状集群式片区。集群式是片区规划布局的主要形式，占比达56%。姜堰溱湖湾片区以溱湖国家湿地公园为核心，拓展覆盖溱潼镇等3个镇街、约80平方公里，构建“资源—产业—人群—人居—空间—运营”发展系统，形成五大主题区域，实现错位发展、共建共兴。二是条链状廊道式片区。立足区位交通发展优势，不少片区采取廊道式布局。盐都S125片区沿S125省道东西向分布，跨度约32公里，串联起田园、村落和景区，自东向西打造“工业园—村落—田园—湖荡湿地”的多样景观。产业发展维度：发挥产业发展的支撑引领作用。立足产业基础，整合资源、延伸链条，依托一二三产不同优势，形成特色片区。一是一产主导型。将保障“米袋子”“菜篮子”作为核心，突出“鱼米之乡”特色。东台G344片区、惠山江南桃花源片区发展特色农业、现代农业，东台西瓜、阳山水蜜桃等入选全国农业品牌精品培育计划。二是二产引领型。擦亮二产“金字招牌”，推动农民就地就近就业。昆山澄淀片区建立农业龙头企业矩阵，加大国家级、省级龙头企业培育力度，引领农民合作社、家庭农场标准化生产。三是三产融合型。挖掘优秀传统文化，推动农文旅融合发展。锡山锡东片区、海门张謇故里片区、宿城黄河故道北部片区重在彰显吴文化、江淮文化、楚汉文化，通过以文化人、成风化俗，推动片区农文旅融合发展。自然资源维度：融合山水资源特色发展优势。得益于坐山、向湖、沿江海等不同资源禀赋，相关片区可分为三类。一是“坐山”型。溧阳南山片区以南山丘陵地貌为依托，通过1号公路串联全域绿道系统，呈现山谷、竹海、湖畔、村庄交相辉映的地域风貌。二是“向湖”型。吴江环长漾片区毗邻太湖，片区内湖荡、圩田相互交织，形成蓝绿交织、生态多样、农业多元的动人景象。三是“沿江海”型。赣榆海州湾片区、邗江片区分别临近黄海、大运河水域，水网密布、水系丰富，村庄沿水而建，构成“碧水绕村”的水乡景致。从各地实践看，片区建设有利于打破行政壁垒，优化区域空间布局，推动镇村功能互补、以强带弱、协同发展；有利于促进城乡公共基础设施互联互通、公共服务均衡均等，缩小城乡差距；有利于完善乡村社会治理，增强农民群众获得感幸福感。各地对片区建设高度重视，一些片区已初具形态，但在建设过程中仍有一些困难困惑需要重点关注。关注城乡融合发展。城乡融合发展是打破城乡二元结构、实现全民共同富裕的关键抓手，与乡村建设相辅相成、相融相长。当前，各片区在乡村建设领域的平均投入比例已达67.7%，亟须从城乡融合发展视角谋划推动建设，围绕城乡要素双向流动、农村公共产品均衡供给、农民生活观念重塑等方面，推动乡村高质高效建设。关注人口流动趋势。苏南片区乡村基础设施、公共服务建设水平较高，每个片区常住人口平均在9.2万人，比户籍人口多1.5万人。而苏中、苏北每个片区分别平均净流出1.29万、1.68万人，农村空心化、人口老龄化问题较为突出。应更加注重人口的规划和引导，确保乡村建设积聚人气、留住乡愁。关注乡村产业发展。产业兴旺是片区建设和乡村可持续发展的基础。不少片区注重统筹谋划，推动产业特色化、差异化发展，超半数片区村均集体经营性收入在165万元以上。但也有个别片区存在产业浅度融合以及同质化、低端化竞争现象，未能有效激发片区产业和经济优势。关注协同推进机制。虽然85%的片区选择在同一县域内发展，但仍要打破镇域行政边界，促进多部门、多领域协同参与。宿迁市宿城区、宿豫区成立了“千万工程”办公室，抽调相关部门人员组建工作专班，取得较好的效果。但也有地区统筹力量不够，开展工作面临掣肘，无法真正发挥协同作用。亟须抓紧完善工作机制，着力在跨区域协调、资金筹措、用地保障、技术支持等方面提供保障。推进宜居宜业和美乡村片区建设，是推进农业农村现代化、促进城乡融合发展的重要抓手。根据调研了解的情况，在持续推进片区高水平建设中，需要处理好以下四方面关系。坚持系统思维，处理好单村建设和整体提升的关系。片区建设是和美乡村建设的升级，应统筹规划、依规而建、有序推进。筑牢点位基础。可借鉴苏州先分类推进特色精品、特色康居、特色宜居三类乡村建设，再全域规划推进片区建设的做法，将关注点和建设重点放到规划发展村庄上，因地制宜、分类推进，为后续串点成线、连线成片奠定基础。梯次组团建设。可借鉴泰州、南通、宿迁等地实施不同层级片区梯次培育的做法，先行开展镇村小组团建设，在小范围内推进基础设施互联互通、公共配套共建共享、特色产业协同发展，梯次推进片区建设。持续提质扩面。当前，片区覆盖行政村仅占全省1.5万个行政村总量的5%，即使到2025年底，首批片区预计建成宜居宜业和美乡村635个，也仅占全省的4%。应以片区为基础，持续扩大片区建设覆盖面和辐射面。坚持问题导向，处理好尽力而为和量力而行的关系。片区建设需尊重乡村实际，兼顾守正与创新、速度与质量、发展与安全。完善片区规划。按照城乡融合发展的要求，把片区发展规划纳入城乡发展规划统筹谋划，加强片区规划和镇村布局规划、实用性村庄规划等衔接，科学研判城乡格局和村庄人口变化态势，完善和优化规划村庄、非规划村庄的布局和数量，有序引导农村人口适度集聚居住。保护自然肌理。牢固树立“绿水青山就是金山银山”的理念，在促进人与自然和谐共生中有序开发农业多元功能，挖掘农村多元价值。坚持建管并重，按照“先建机制、后建工程”的要求，将运营前置、长效管护思维贯穿片区建设全过程。深化农村改革。借鉴淮安将公共空间治理作为片区建设“先手棋”等做法，把片区建设与改革发展紧密结合，支持片区在农村承包地“三权分置”、新型集体经济发展、农民住房盘活利用、农村公共空间治理等方面开展集成改革。坚持守正创新，处理好财政“输血”和片区“造血”的关系。片区建设需多措并举拓宽资金筹措渠道，提高资金使用效率，从而助力片区可持续发展。加强资金统筹整合。统筹集聚“三农”领域各条线、各渠道财政资金项目，推动资金投向最重要的方向、最关键的领域，不搞“运动式”“作秀式”建设。在严格控制政府债务、不新增基层隐性债务的前提下，探索“国有企业+金融资金+社会资本”的多元投入机制，为片区建设注入更多金融“活水”。推动产业协同发展。依托片区乡土资源和产业发展基础，推进特色农产品、“土特产”等品牌建设，进行标准化、规模化生产，推动农产品加工提档升级和产销贯通。因地制宜打造乡村休闲旅游农业精品线路，避免餐饮、民宿等扎堆式经营、同质化竞争。拓展富民增收渠道。将市场运营理念贯穿片区规划建设全过程，通过成立强村公司、引入专业运营团队等方式，促进村集体和运营组织联动。优化片区就业创业环境和公共服务供给，培育乡村规划师、运营师、创意村长等“新农人”队伍，带动农民实现就地就近就业。坚持人民至上，处理好政府主导和农民参与的关系。片区建设应厘清党委政府、村级组织和农民参与片区建设的责任和边界，推动形成合力。发挥政府主导力量。依靠各级党委政府的行政推动力量，为片区建设提供稳定的制度环境和必要的资金资源，引导社会组织、市场组织协同政府完成乡村建设和乡村治理任务，协调解决片区建设过程中的难点、堵点问题。提升镇村主动效能。加强政策宣传，采取适当的激励措施，调动镇村参与片区建设的积极性和主动性。选优配强农村基层党组织领导班子，发挥基层党组织引导和党员先锋模范作用，带领广大农民参与片区建设。突出农民主体作用。通过健全基础设施、完善公共服务等方式，让农民群众在片区建设中可感可及、得到实惠。畅通沟通表达渠道，激发村组参与片区项目谋划、实施、运维管护的积极性和主动性。挖掘利用好片区共同的文化元素、民俗风情，增强农民群众的精神寄托，提高片区建设的向心力、凝聚力。
来源：《群众》杂志2025年第1期
作者：江苏省农业农村厅调研组（调研组成员：朱国兵、钱宏光、孟德富、汤广贝、李璇）
