法律实务文库 | 美国新出台人工智能出口管制规则简析

文摘财经 2025-01-16 11:30 北京

作者丨蔡开明、阮东辉

机构丨北京大成律师事务所

全文约4744字，预计阅读时间13分钟。

当地时间2025年1月13日，美国商务部工业与安全局（BIS）发布一项临时最终规则（Interim final rule，以下简称为“IFR”）¹，修订美国《出口管理条例》（EAR）针对先进计算集成电路（advanced computing integrated circuits）的管控规则，并针对特定先进的闭源权重（closed-weight）两用人工智能（AI）模型新增AI模型权重管控措施。该临时最终规则于当地时间2025年1月13日生效，但同时BIS仍对此次IFR内容分别给予120天或365天的合规缓冲期；此外，BIS对此次IFR设立了为期120天的公众意见征求期限。

我们团队针对此次IFR的出台背景及主要内容进行概述，初步分析此次IFR对中国相关企业的影响，并简要提出相应应对建议。我们团队对于此次IFR后续深入分析与详细解读工作也在同步进行中，相应内容请见后续分析文章。

1.IFR出台背景

随着人工智能模型（尤其是大规模语言模型和生成式模型）在国防、情报与民用领域的影响日益凸显，美国商务部工业与安全局（BIS）在此前已多次更新针对高性能计算（HPC）芯片和先进计算组件的出口管制。本次IFR更进一步，将AI模型权重（model weights）本身纳入EAR监管范围，并同时强化对先进计算集成电路（IC）的全球管控。

在政策考量方面，BIS指出，最前沿的大规模AI模型既可能带来经济和社会效益，也存在被用于大规模毁伤性武器（WMD）研发、军用与情报应用以及大规模监控和侵犯人权等重大风险。为此，BIS认为有必要让全球最先进的AI模型与高算力芯片以“更加可控的方式”扩散，并在管控的同时为合规企业预留合法获取高性能计算资源的路径，从而兼顾技术领导力与国家安全。

2.IFR主要内容

2.1.对AI模型权重的全球管控

（1）新增ECCN 4E091

BIS在《商品管制清单》（CCL）中新增ECCN 4E091，将先进的闭源权重AI模型（其由10²⁶以上的计算操作量训练而来）的模型权重纳入管制，并在相应ECCN条目中注明在全球范围内对其施加许可证要求：对于总部并非位于19个“AI授权盟国/地区”²的最终用户，则适用推定拒绝的许可审查政策。

但是，ECCN 4E091不包括开源权重模型（Open-Weight Models），或训练所需操作量显著低于当前国际通用的最先进开源模型。

（2）新增AI模型权重外国直接产品规则

BIS新增AI模型权重外国直接产品（FDP）规则，由可被归类为ECCN 3A090、4A090以及相应.z且受EAR管辖（不仅限于美国原产）的高性能芯片及相关组件生产的，且本身可被归类为ECCN 4E091的AI模型权重，在全球范围内交易均将受到EAR管辖。该等可被归类为ECCN 4E091的物项包括通过微调、量化或其他技术等后训练技术进⼀步训练或修改的任何外国生产的物项。

对于中国企业而言，若其使用受到EAR管辖的高算力芯片（包括利用特定涉美软件、技术、设备研发、生产的芯片）及相关组件所产成的AI技术可被归类为ECCN 4E091，则该等技术落入EAR管辖范围，其向全球范围内任何目的地的出口均需要申请许可证。

（3）针对ECCN 4E091设定新的许可例外

BIS针对ECCN 4E091物项新设“人工智能授权”（AIA）许可例外，授权向位于前述19个“AI授权盟国/地区”的实体出口、再出口、境内转移ECCN 4E091物项，并且授权向总部、最终母公司总部位于前述19个“AI授权盟国/地区”的实体（且该等实体并非位于D:5国家组国家/地区及中国澳门地区）出口、再出口、境内转移AI模型权重（包括可被归类为ECCN 4E091的最先进的AI模型）。

但对于中国企业而言，包括其位于前述19个AI授权盟国/地区的下属子公司等，均无法适用AIA许可例外。

2.2.扩大先进计算集成电路（Advanced Computing IC）管控

（1）针对ECCN 3A090.a、4A090.a以及相应.z物项新增全球许可要求

BIS修订EAR第742.6(a)(6)(iii)条，以及3A090.a、4A090.a以及相应.z物项ECCN条目下的全球许可要求，即向任何目的地的任何最终用户出口、再出口或境内转移ECCN 3A090.a、4A090.a以及相应.z物项所述高算力芯片及相关组件等，均须事先获得许可证。在相应许可申请的审批政策方面：

a.对于前述19个“AI授权盟国/地区”，适用推定批准的许可审查政策;

b.对于其他所有目的地国家/地区（包括中国），则适用推定拒绝的许可审查政策;

c.特别地，对于其总部或其最终母公司总部并非位于19个“AI授权盟国/地区”或其他已向美国政府提供政府保证的目的地的实体，通过设置国家配额（Country Allocation），即2025-2027年期间，不同国家或地区将被分配一定的“总处理性能（TPP）”上限（累计不超过790,000,000 TPP上限），以限制能否组建可训练最先进AI模型的大型GPU集群，对于超出配额的许可审查政策为拒绝，低于配额的许可审查政策则为推定批准，该等配额可通过政府间磋商进行增加。

此外，BIS修订EAR第734.9(h)(2)(i)条，扩大先进计算FDP规则的目的地范围，将先进计算FDP规则的目的地范围由D:1、D:4、D:5国家组国家/地区（排除同时为A:5、A:6国家组国家/地区）扩大至全球，进而将全球范围内，利用特定涉美软件、技术、设备生产的相应高性能芯片或相关组件（不仅限于前述高算力逻辑芯片，也包括相应HBM等存储芯片），纳入管辖范围。

（2）针对ECCN 3A090、4A090以及相应.z物项新增三大许可例外并更新NAC/ACA许可例外

a.人工智能授权（AIA）许可例外：授权向前述19个“AI授权盟国/地区”的实体（其总部或其最终母公司总部并非位于19个“AI授权盟国/地区”的实体除外）出口、再出口、境内转移特定先进计算集成电路及相关软件和技术。

b.先进计算制造（ACM）许可例外：授权向“私营行业最终用户”（其总部及最终母公司总部并非位于D:5国家组国家/地区或中国澳门地区）出口、再出口、境内转移最终用于“开发”、“生产”或存储（在仓库或其他类似设施中）特定先进计算集成电路及相关软件和技术；用于AI模型训练的特定先进计算集成电路及相关软件和技术无法适用该等ACM许可例外。

c.低处理性能（LPP）许可例外：授权向任何单一最终收货人（其总部及最终母公司总部并非位于D:5国家组国家/地区或中国澳门地区）直接出口或再出口不构成重大国家安全风险的，且每年对该等最终用户出口量在特定总处理性能（TPP）数值下的少量先进计算集成电路。

d. 更新NAC许可例外及ACA许可例外：对于NAC许可例外而言，修订其通知程序，要求提交更多的技术信息（包括算力规模、IC内存带宽等）；对于ACA许可例外而言，目的地范围修改为“全球任何目的地（除D:5国家组国家/地区或中国澳门地区，或总部及最终母公司总部位于D:5国家组国家/地区或中国澳门地区的实体）”。

（3）将数据中心验证最终用户授权拆分为全球通用验证最终用户（UVEU）授权及国家验证最终用户（NVEU）授权

a.全球通用验证最终用户(UVEU)授权

身份及地点限制：UVEU的总部或最终母公司的总部必须设立在EAR第740部分附录5所列国家，获得UVEU授权的数据中心可以设立在除了另中国澳门地区或D5国家之前的任何国家或地区。
申请主体：由数据中心中拥有先进计算芯片的所有者申请，若数据中心采用租赁芯片的方式等出现了运营商与先进计算芯片的所有者不同的情况，则数据中心的运营商也必须申请UVEU授权。这一规则堵住了通过租赁芯片获取算力的方式。
申请程序：申请者需要承诺遵守第748部分附录10中概述的合规要求，还可能根据其数据中心所在地遵守额外要求。BIS将在收到申请后的30日内审查申请。当UVEU启用新的数据中心，必须提前180天向BIS提交通知。

b.国家验证最终用户（NVEU）授权

身份及地点限制：NVEU其自身、总部或最终母公司总部可位于A、B、D:1至D:4国家组国家/地区（中国澳门地区或D:5国家组国家/地区除外）。获得NVEU授权的数据中心可以设立在除了中国澳门地区或D5国家之前的任何国家或地区。
申请主体：NVEU由数据中心中拥有先进计算芯片的所有者申请，若出现了运营商与先进计算芯片的所有者不同的情况，则数据中心的运营商也必须申请NVEU授权。若拥有和运营NVEU的多家实体应提交联合申请。
申请程序：申请者需要承诺遵守第748部分附录8中概述的准则，还可能根据其数据中心所在地遵守额外要求。
NVEU的TPP分配：NVEU将受到每个NVEU每个国家的安装基数的TPP分配约束，该等性能由符合ECCN 3A090.a、4A090.a或相应.z物项的集体计算能力衡量。具体分配数额如下：

Quarter	Cumulative TPP Per-Company Per-Country Allocation
2025Q1	633,000,000
2025Q2	949,500,000
2025Q3	1,266,000,000
2025Q4	1,582,500,000
2026Q1	1,899,000,000
2026Q2	2,690,250,000
2026Q3	3,481,500,000
2026Q4	4,272,750,000
2027Q1-4	5,064,000,000

经批准的NVEU授权将会被列于EAR第748条补充文件7的NVEU清单。

此外，无论是UVEU还是NVEU，除需要满足严格的申请合规审查条件以及包括人员、所有权、网络等一系列安全要求等之外，还需要每半年向BIS汇报一次相应高算力产品的使用情况，并必须承诺配合BIS的潜在后续监督、审查。

除上述针对AI模型权重以及先进计算集成电路的相应新增或修订管控要求外，此次IFR还协调修订了特定软件类ECCN的相应参数，以确保与对AI模型权重以及先进计算集成电路的相应新增或修订管控要求保持一致；同时还针对相应许可例外和VEU授权机制增设了相应记录和报告要求。

3.IFR对中国企业的影响

（1）AI模型开发企业

大模型的运行通常需要强大的计算能力，例如图形处理单元（GPU）或专用芯片（如TPU），这些高性能硬件资源通常在云数据中心部署。

此次IFR不仅限制了中国AI模型开发企业获取高性能GPU等芯片的硬件能力，还限制了使用海外AI模型、利用大型数据中心进行训练（如通过境外IAAS来训练）的能力。中国AI模型开发企业后续可能：

因前述受EAR管辖的硬件、大型数据中心服务的采购受限，而需要使用较低性能水平的GPU、并替换与此配套的相应底层技术和软件；
因使用海外模型受限而需要更多的自主研发AI模型或使用开源AI模型。

因此，短期来看，中国AI模型开发企业可能面临因算力支持不足和境外资源的受限而对相应AI产品开发带来的负面影响，与国外AI模型开发企业的差距进一步拉大。

然而从长期看，如此次美国的出口管制规则落地实施，也可能加速中国AI模型开发企业独立自主的速度。中国AI模型开发企业或可通过独立自主研发AI模型、联合芯片厂商研发高性能芯片等方式逐步弥补短板，并可能通过国产化芯片的发展进一步降低未来的硬件或算力采购成本。

（2）数据中心

此次IFR通过VEU政策对数据中心实施更严格的分级授权和算力分配限制，通用VEU（UVEU）的高门槛和国家级VEU（NVEU）的配额上限，使得中国数据中心在申请和使用先进算力资源时面临重重障碍。

先进芯片的供应链受阻可能进一步限制中国在云计算、AI训练和部署上的效率。即使相应数据中心的高性能芯片采购交易通过美方审查，在相应数据中心运行时还需承担高昂的安全防护和合规成本，包括物理设施升级、访问管控和定期报告等，这无形中增加了运营难度。

因此，长期来看如此次美国的出口管制规则落地实施，也将迫使相应中国数据中心厂商走向与AI模型企业类似的独立自主道路。

（3）芯片制造厂商

鉴于美国明文限制了除其友好盟友国家外的绝大多数国家的AI模型开发企业与数据中心获得先进芯片，除该等政策对相应采购活动效率、合规成本的直接影响，无疑也将增加相关企业对未来发展的供应链稳定性支撑的焦虑，增加了更多政策上的不确定性。

因此，美国此次出口管制规则，无疑增加了中国市场乃至全球市场的AI模型开发企业与数据中心将对“去美化”的巨大需求，这对中国芯片制造企业而言是个争取更多市场份额的宝贵机遇。

（4）设备供应商

与此同时，也需注意到，此次新规也通过扩大化的高算力芯片FDP规则，将包括中国在内的产线具有涉美因素的非美国产高算力芯片产品纳入美国前述全球管控体系之下，这一政策可能进一步激发中国芯片制造企业“去美化”的步伐，间接带动中国芯片设备供应商需求的同时，也为其未来的全球市场展现了更加诱人的发展前景。

4.总结

本次IFR可视作美国对于先进AI模型与高性能芯片进行“双重锁控”的重大举措，正式将大规模AI模型权重列入EAR管制范围，并对先进计算芯片施加全球许可证要求。通过综合运用国别配额、VEU授权、新许可例外以及FDP扩展等机制，美国试图在控制AI扩散风险与确保盟友、合规企业继续获取先进算力之间取得平衡。

对于企业而言，后续合规难度将显著提升，尤其是涉及大规模AI模型的境外训练或部署、超高算力GPU集群的国际转移与供应等。短期内建议重点关注以下事项：