张中祥
天津大学卓越教授、马寅初经济学院创院院长，国家能源、环境和产业经济研究院院长
5月29日，国务院印发《2024—2025年节能降碳行动方案》（以下简称《行动方案》），对2024年和2025年的节能降碳行动进行了部署。
《行动方案》提出了单位国内生产总值能源消耗降低、单位国内生产总值二氧化碳排放降低、规模以上工业单位增加值能源消耗降低、非化石能源消费占比、重点领域行业节能降碳量等具体目标，尽最大努力完成“十四五”节能降碳约束性指标。
出台《行动方案》表明了即使面临经济发展的巨大挑战，国家继续高度重视节能降碳约束性指标，并仍在尽最大努力完成制定的“十四五”节能降碳约束性指标。
众所周知，国家制定的五年规划包含众多指标，有些指标是预期性的指标，比如，GDP增长、能源生产量、全社会用电量；有些指标是约束性的指标，比如，单位GDP能耗、单位GDP二氧化碳排放。预期性目标一般可理解为希望达到的，而约束性指标则可理解为需要达到的。
根据“十四五”规划前三年节能降碳约束性指标完成情况和2024年的节能降碳目标，如果测算体系和范围内容不变，可以判断自国家“十一五”规划首次把单位GDP能耗（也就是所谓的能源强度）和“十二五”规划首次把单位GDP二氧化碳排放（所谓的碳排放强度）作为约束性指标以来，中国在“十四五”将首次不能同时完成五年规划中的能源强度和碳排放强度目标。
“十四五”规划要求单位国内生产总值能耗和二氧化碳排放分别降低13.5%和18%。但根据国家统计局公布的2021、2022和2023年国民经济和社会发展统计公报，这三年全年全国万元国内生产总值能耗比上年分别下降了2.7%、0.1%和0.5%；2021和2022年全国万元国内生产总值二氧化碳排放分别下降了3.8%和0.8%，2023年全国万元国内生产总值二氧化碳排放与上年持平。
这意味着这三年总的单位国内生产总值能耗和二氧化碳排放分别只降低了3.28%和4.56%，这与上述“十四五”规划的单位国内生产总值能耗和二氧化碳排放减少目标相去甚远，前三年只完成了五年规划任务的大约25%，下面两年要完成75%才能完成五年规划目标。
根据上述《2024年政府工作报告》和《行动方案》，2024年目标是单位国内生产总值能耗降低2.5%左右，意味着到2024年底，如果兑现了2024年的预期目标，因2020-2024年中国能源强度仅下降5.69%左右，2025一年则要完成五年任务的58%，几乎是不可能的。这也意味着，自国家“十一五”规划首次把单位GDP能耗强度作为约束性指标以来，继“十一五”和“十三五”二个五年规划中提出的约束性节能目标没有完成之后，中国第三次无法实现五年规划中的节能目标。
按照上述《行动方案》，2024年目标是单位国内生产总值二氧化碳排放降低3.9%左右，意味着如果兑现了2024年的预期目标，2020-2024年中国碳排放强度仅下降8.29%左右，2025一年则要完成五年任务的54%，几乎也是不可能的。这也意味着中国将首次不能完成五年规划的碳排放强度目标。
其实，《行动方案》指出尽最大努力完成“十四五”节能降碳约束性指标，表明中央已认识到问题的严重性和不能完成目标的可能性。
基于此，《行动方案》围绕能源、工业、建筑、交通、公共机构、用能设备等重点领域和重点行业，部署了节能降碳十大行动；围绕评价考核、节能审查、重点用能单位节能降碳管理、节能监察、统计核算等5个方面，提出了完善节能降碳管理机制的具体要求。这些行动和机制要求，就是要表明党中央和国务院对节能降碳高度重视，尽最大努力提高完成节能降碳目标的程度。
面对降碳压力，碳市场扩容势在必行。《行动方案》提出了6项支撑保障措施，明确指出稳妥扩大全国碳排放权交易市场覆盖范围，推动《行动方案》各项任务有效落实。
结合《行动方案》节能降碳目标，应优先考虑那些碳排放量大、数据容易核查核实、碳配额也容易分配的行业。同时，从减少欧盟碳边境调节机制（CBAM）影响角度，可把欧盟CBAM覆盖的行业作为优先考虑的部门。结合这些考虑， “十四五”期间应优先考虑把氧化铝、水泥、钢铁纳入全国碳市场。氧化铝的碳排放约占全国碳排放总量的4.5%—5%，水泥约占10%—12%，钢铁约占13%—15%，这三个行业约占全国碳排放总量的30%，再加上电力行业约占的45%，这样“十四五”期间全国碳排放总量约75%就纳入全国碳市场。在全国碳交易体系扩容包含了3—4个行业后，考虑引导个人和机构投资者、金融机构入市进行交易，然后逐步增加交易品种，加快产品与服务创新，助力提升市场流动性。
把落实《行动方案》与推进全国碳市场发展融合，既有助于全国碳市场发展和完善，也有助于发挥碳市场的激励作用、以最低成本实现《行动方案》中提出的节能降碳目标。而且，扩大碳市场的参与行业和主体范围可以毕其功于一役，不仅有助于以更低的成本实现2024—2025年节能降碳目标，更有益于降低实现国家制定的碳达峰与碳中和等中长期目标的总的履约成本，最大化发挥碳价格的激励约束作用。
