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原文标题：我国全过程工程咨询政策文本内容分析——基于政策工具视角
原文发表于：建筑经济，2024，45（06）：79-86
原文作者：李庭婷、张苏娟、李亚迪、花园园、姜军
摘要：以我国2010年至2023年间颁布的全过程工程咨询(简称“全咨”)相关政策作为样本，基于样本查找、筛选、分析框架构建、政策文本编码和文本量化分析的逻辑，从政策工具理论角度构建全咨政策工具-参与主体的二维分析框架，探讨我国全咨政策发展的特征。研究发现，全咨政策主要以环境型与需求型政策工具为主，供给型工具相对欠缺；从参与主体来看，现存政策对于政府、勘察设计单位、监理单位的参与度涉及更多。根据分析结果提出适度降低环境型政策工具应用频率、完善既有全咨市场激励机制、加大对全咨相关的科研项目投入等建议。
我国工程咨询行业传统模式由于咨询方式的分散化增加了建设项目的交易成本，割裂了项目内在联系，使项目管理碎片化、信息交流零散化。全过程工程咨询(简称“全咨”)的政策促进了全咨市场的健康发展，加强了咨询服务机构的监管。政策的制定旨在引导经济社会发展、调整社会资源配置、改善公共服务、维护社会稳定等。而全咨在国内属于起步阶段，缺乏系统的法规政策指导，对全咨单位的界定、责任边界、服务取费等都较模糊，存在多级立法、多部门管理且界面交叉的问题。同时，试点地区和非试点地区规范性文件颁布数量和规范内容差异较大，全咨模式在全国发展程度不均。因此有必要进一步深入研究政策的发展轨迹，从而理解全咨政策的发展与演化特征。
本文在已有政策研究的基础上，拓展时间样本的时间跨度，以政策工具理论为视角，基于政策工具-参与主体两个维度对全咨政策文本进行内容和文本分析。通过研究政策的演化特征及分布规律，识别相关政策工具匮乏等问题，并提出相应的建议，为我国全咨行业发展的规范化和科学化提供保障。全咨是为项目的决策、实施和运营提供综合解决方案和管理服务的多种服务方式组合，旨在为建设单位在投资、建设和管理过程中提供跨阶段、一体化的综合咨询服务。政策驱动是当前全咨快速发展的一个重要因素，已有学者开始关注政策对于全咨业务发展的影响。比如，陆帅以现行全咨政策为出发点，分析我国工程咨询行业政策环境下面临的问题，提出工程咨询服务的基本规律和完善全咨集成管理制度设计的建议。赵振宇和高磊总结了国家和地区中核心的全咨政策，提出推行全咨的阻碍和相应的解决建议。吴丽萍主要从法律角度对已颁布的全咨法规及政策文件进行层级、效力及主要内容解读等方面的分析。
但现阶段全咨政策研究尚存在不足，缺乏对政策演化的特征分析，尚未从参与主体的视角探讨政策实施情况。且市场并未对全咨模式和需求形成共识，政策未能充分发挥导向作用，使全咨的推进受到阻碍。因此，本文从政策工具视角分析我国全咨政策的演化，构建政策工具-参与主体二维框架，分析政策文本特征和存在问题，为政策制定者今后制定全咨政策指明方向、提供依据。政策工具是政府部门为了实现政策目标而采用的政策手段和措施，合理地应用政策工具是达到目标预期效应的重要前提。经过初步研读，政策对全咨市场有着直接推动、拉动和外部影响的作用，因此根据R.Rothwell和W.Zegveld政策分析框架，根据作用方式划分为供给型、环境型和需求型政策工具。将三类政策工具细分为12小类，构成本文政策工具的具体分析维度，其中少数政策文本不在这12个小类中，放入“其他”之中。将全咨的参与主体作为第二个维度，以反映政策对全咨不同参与主体的集中程度与缺失问题。本文将政策工具分为供给型、环境型和需求型。供给型工具是指政府通过增加人力、技术、资本等起到直接推动作用；环境型工具是指政府通过调整策略性措施、法规管制等为推动全咨发展提供良好的政策环境，通过外部影响达到一定政策目的；需求型工具是指减少可能的障碍因素，发挥市场机制，起到直接拉动作用，详见表1。全咨实施涉及不同利益相关主体。政策的推行也需要考虑政府、建设单位、勘察设计单位、造价单位、监理单位的作用与影响。因此，本文选择参与主体作为Y维度，构建了全咨政策二维分析框架(见图1)。本研究主要采用内容分析法，将政策文本中的语言内容转化为可量化的数据进行统计分析，以揭示文献内容的本质特征，并克服定性研究中的主观性和不确定性。完成全咨政策文本的人工筛选后，首先构建分析框架，进行政策文本编码和频数统计分析，然后分析全咨政策分布情况与数量关系；最后，基于政策工具视角分析全咨政策的两个维度，并根据研究结果提出政策建议。表1 全咨政策工具分布表
政策文本选取主要来自国务院、住建部和交通运输部等部门官网，并搜索北大法宝数据库。时间范围为2010年1月至2023年4月，共收集中央层面政策78条，省级政策98条。通过关键词“全过程工程咨询”搜索和上下文查看，剔除与建筑业全咨无关或相关性不大的政策，最终剩余中央层面政策55条，省级政策93条，合计148条。按照“政策文件编号-章-节”的格式对有效政策文件进行编码，其中当文本相关内容为附录部分时，考虑其对分析结果无影响，将附件按正文格式编码。政策文件未明确划分章节且全文涉及全咨的政策内容，则采用“政策文件编号-章”二级划分(见表2)，不再对文件进行逐条拆解。对涉及同一维度下不同类目的条款重复编码。将271条政策条款编码纳入到二维分析框架之中，X维度下共有345个分析单元，Y维度下共有377个分析单元。按发布年份分类统计中央层面政策文本，年度分布情况见图2。2010-2017年间全咨国家政策数量较少且在2013-2016年没有出台任何相关政策。2017年2月，在国务院办公厅颁布《关于促进建筑业持续健康发展的意见》后，关于推动全咨发展的国家政策呈现较为明显的增长趋势，其中以住建部为单独或牵头发文单位的全咨政策较多。2019年，各行业协会出台政策数量也逐步增多。按省份分类统计省级政策文本，地区政策分布情况见图3。由图3可知，2010-2023年间，华东地区全咨政策发布数量最多，其中浙江省从2017年开始陆续出台9项省级政策，响应国家号召积极培育和推广全咨。华南地区发布政策最少，其中仅有海南、广东、深圳分别出台了4、2、2项政策。其他地区政策出台数量较为均匀，还有少数省份并未出台任何相关全咨的政策。按照政策工具维度分析结果，将271条编码归入所属于的框架分类中，利用EXCEL汇总编码统计频数，并进行数据分析。总体来看，148份政策文本为全咨在我国的发展提供了多方面的激励和规制作用。其中，环境型政策工具共133条，占比38.55%，占比最高；需求型政策工具共112条，占比32.46%；供给型政策工具共87条，占比最低，仅占比25.22%。这说明当前我国主要依靠环境型和需求型政策工具促进全咨的发展，而供给型政策使用相对偏少。因此，政策工具使用的均衡性、完备性还需加强。进一步对三类基本型政策工具的所占比率进行统计，统计结果见图4。三大政策工具相对均衡，但内部工具占比差异较大。供给型占比最少，环境型占比最高，两种政策工具相差13.33%。环境型工具中，目标规划与管制措施占比较多，无法充分激发市场主体的积极性，实质性、激励性的政策工具有待出台。供给型工具对全咨有直接促进作用，但其占比为三大政策工具占比最小的部分，意味着其在推动经济发展和产业升级方面的作用受到一定限制。后续需要加大对供给型工具的支持，提高资金投入，以促进全咨发展。图4 三大政策工具占比
Y维度编码统计频数分析见表3。数据显示，中央层面政策文本中，除政府占比达到41.94%外，其他参与主体的占比较为平均，其中建设单位占比最低，监理单位最高。监理单位长期从事监理服务，有丰富的技术积累、服务意识、管理经验，从实施阶段上游、下游拓展延伸技术咨询服务并向全咨服务转型有着很大优势。省级政策文本中，参与主体为勘察设计和监理的占比最高；其次是政府；建设单位的占比较低。总体来看，政策对于政府、勘察设计单位、监理单位等方面的参与度与行为提出更高的要求。政策工具和参与主体二维分析视角下，对148份政策文本进行分析单元的编码工作，并进行频数统计，12种政策工具与其他类别的使用次数合计为484次，详见表4。从参与主体视角分析，12种政策工具共同作用于项目参与主体。对比各参与主体的政策工具使用频数发现：1)参与主体为政府的政策工具最多，使用136次，占总体的28.10%；2)以建设单位为主体的政策工具最少，使用频数为46次，占总体的9.50%。表4 基于“政策工具-参与主体”的政策文本内容分析频数统计政策是新技术、新服务、新模式推进和实施的有效保障。在政策的引导下，我国全咨市场初步形成，而咨询模式的发展很大程度上依赖政策环境、市场环境的优化和相关服务主体服务能力的增强。通过以上分析，本研究针对性地提出了相应的建议和对策。(1)在全咨政策中，环境型工具的使用较多，尤其是“目标规划”工具的运用较为频繁。通过频数统计分析发现，全咨政策文本中所涉及的政策工具条款主要以环境型政策工具为主，占比达到38.55%。在环境型政策工具中，目标规划和法规管制工具占比达到总体的71.43%，尤其是目标规划占比高达54.14%。目标规划工具过度使用的潜在原因是既有政策执行不力或未达预期目标，导致后续政策需反复强调，从而出现过度使用现象。因此，需适度控制目标规划工具的应用，并密切追踪政策实施情况以确保执行到位。且实质性奖励有待出台，如经济奖励机制、税收优惠政策等，以吸引和激励市场主体积极参与全咨业务。(2)各省市加快出台与当地项目特征相符的政策文件，以中央政策为指导原则，并结合地区特色和区域优势，制定更适应本地需求的技术规范。截至2023年4月仅有25个省市在省级层面出台相关政策以促进全咨的发展，这表明一些省市在应用全咨服务方面存在规范性或完整性不足的情况。因此，其他省市亟需加强对全咨应用服务模式、委托方式、单位资质要求、人员资质要求、技术规范等政策的制定。对于已有相关政策的省市，应不断在市场与实践中积累经验，进一步完善政策体系。(3) 加大对全咨的科研项目投入，以科研带动行业的发展。科研项目工具在全咨中的应用还相对较少，仅占需求型政策工具的极小比例。为了推动我国咨询行业发展，应该增加对相关科研项目的投入，促进学术成果的转化和应用，提供更科学、更有效的解决方案，推动咨询行业的发展。相关政府部门和企业可以将全咨的专题研究作为抓手，架起学界与业界的沟通桥梁。(4) 完善既有全咨市场激励机制，充分调动市场主体积极性。分析显示涉及建设单位的政策工具较少。从目前发展趋势来看，建设单位对于全咨的信任度较低，而全咨市场必须要靠建设单位(项目业主)的力量。因此，充分调动市场积极性，积极引导业主购买全咨服务，给予咨询团队信任，积极尝试新技术、服务与模式，总结新的经验，针对新模式进行创新改革，才能进一步推动全咨行业的发展。作者单位：李庭婷，张苏娟，厦门大学建筑与土木工程学院；李亚迪，华东理工大学商学院；花园园，姜军，北京建筑大学城市经济与管理学院
作者联系方式：zhangsj@xmu.edu.cn
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内容来源 / 李庭婷 张苏娟 李亚迪 花园园 姜军
责任编辑 / 高颖
图文编辑 / 唐玲
