IDEAS编译 | 金砖合作机制下的印度角色

文摘 2024-06-24 16:28 福建

作者简介

俞京辰：IDEAS访问学者，俄罗斯圣彼得堡国立经济大学博士研究生

余霄：IDEAS政策研究室主任

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背景介绍

金砖合作机制是基于新兴市场和发展中国家、面向全球、开放包容的新型多边合作机制。2024年是 “大金砖合作” 元年，沙特、埃及、阿联酋、伊朗、埃塞俄比亚成为金砖国家正式成员，“金砖五国”扩至“十国”。金砖国家的经济总量占世界经济总量的30%，金砖国家经济总量按购买力平价计算已超七国集团^[1]，占世界总人口的40%。印度是金砖合作机制的创始成员国之一，2022年，印度与金砖国家之间的贸易额超过1000亿美元^[2]。本文聚焦数字经济领域，从数字主权、数字治理、数据保护、数据跨境流通、数字货币等多角度探析金砖合作机制下的印度角色。

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内容摘要

最新财年（2023.4-2024.3）统计显示，印度GDP年增长率被预测为 6%^[3]，年GDP约为4万亿美元，为世界当前第五大经济体。金砖国家合作机制内各国比较优势迥异，印度在软件业、服务出口和医药业较为突出。从经济结构来看，印度十年来经济快速增长，得益于国家大力推广信息和通信技术（ICT）部门的发展。早在2015年，印度政府已提出“数字印度”战略，核心内容是e-Kranti国家电子政务计划2.0。聚焦基础设施建设、政府治理服务、公民的数字赋权三大关键领域。此外还推出了“印度制造”、“创新印度”等一系列战略积极推动数字化进程。战略执行层面共涉及了进口替代（印度制造）、支持初创企业、改善银行和支付服务、发展工业走廊等，共同加快印度产业化数字进程。

根据世界银行数据统计，ICT部门占印度GDP约13%，但它依赖于极少数高技能工人，占印度5.94亿劳动力人口比重不到1%。ICT部门代表的新兴经济、数字经济的兴起加速了本就疲弱的印度传统制造业对劳动力的需求及发展近一步脱钩，同时，印度也面临着高质量的服务出口因侨民过剩而被转移至境外的危机。制造业增加值在印度GDP中的占比从2010年的17%下降到2022年的13%，年轻人口失业率高达8%。印度政府亟需保障适龄人口就业，避免人口红利为潜在的经济危机埋下隐患。“数字印度”战略的优先事项从支持少数国家企业集团转向支持中小微企业，和初创企业弥合庞大适龄劳动人口的就业缺口是其力证。

金砖合作机制初期，2012年印度在《德里宣言》中率先倡议建立多边和区域金融机构为金砖国家和其他发展中国家基础设施和可持续发展项目筹集资金。印度此举推动了新开发银行和金砖应急储备机构（CRA）的创立。截至2022年底统计，上述两机构已为包括印度在内的金砖国家批准了总价值 320 亿美元，90多个基建项目提供融资贷款。印度最初参与金砖合作机制态度积极，而近年来面对国际环境复杂变化时表现游离甚至负面。金砖国家一直未能实现集体支持中国“一带一路”的倡议，中印领土争端问题政治遇冷。印度执政党人民党右翼势力持亲西方政策，其对华以竞争和对抗的姿态阻碍了金砖合作机制的全方位深入发展。印度利用金砖合作组织机制、七国集团、美日印澳四方机制等小多边机构作为替代，扮演着全球南方国家的代言人，联合美日“印太战略”，一直对华抗衡并试图在亚洲实现多极化发展。中国同意了印度倡导的平等持股提议，新开发银行至今没有主要股东，现任行长为巴西前总统迪尔玛·罗塞夫^[4]。印度在2023年初的“全球南方国家线上峰会”未邀请中国，狭隘的国家安全观弱化了印度在金砖合作机制中与他国共赢的合作角色。

1.印度在金砖贸易中的表现

印度政府秉承“多向结盟”的平衡务实主义，在不同问题、不同阶段做出符合国家利益的决定。俄乌冲突问题上印度拒绝与西方结盟，并未妥协参与制裁俄罗斯，获得了低价折扣俄原油进口。巴西和印度此前一度反对金砖合作机制迅速扩大，担忧中国占据金砖机制下过高的话语权。从经济利益务实角度来看，印度政府在莫迪新任期内亟待解决外商直接投资大幅度外流问题，吸引金砖国家资本流入印度农业工业领域。由于印度不良经商环境等缘由，FDI已跌至近16年最低水平^[5]。以常规印度与金砖各国的双边贸易结构为例，印度从埃及进口的主要产品包括矿物油/石油、肥料、无机化学品和棉花。印度向埃及出口的主要产品是水牛肉、钢铁、工程产品、轻型车辆和棉纱。截至2022年底，大约有50家印度公司在埃及各个领域投资超过33亿美元^[6]。中国对印度出口的主要产品是电脑、智能手机和半导体，而印度对华出口主要是铁矿石、精炼石油和原铝。印度向巴西出口的主要产品是精炼石油、农药和包装药品。巴西向印度出口的主要产品是原油、大豆油和黄金。阿联酋是印度的第三大贸易伙伴，双边贸易额为600亿美元。印度金融业近十年疲软，私人投资占比极低，印度银行业亟待改革以降低企业融资成本。印度最终同意了支持金砖扩容，利于提振印度私人投资颓势、扩充双边贸易出口市场。

2.数字经济

全球数字经济治理体系尚未形成，“金砖十国”处于不同的数字发展水平。金砖国家数字合作经历了早期启动阶段，2015年金砖国家莫斯科峰会首次将数字经济发展问题纳入议程，成立金砖国家信息通信技术合作工作组。2018年金砖南非峰会提出构建“新工业革命伙伴关系”（PartNIR），2020年金砖国家制定《金砖经济伙伴关系战略2025》，明确将数字经济合作列为金砖国家经济伙伴关系的三大支柱之一。2022年推出《金砖国家数字经济伙伴关系框架》《金砖国家制造业数字化转型合作倡议》，合作关注数字基础设施建设、港口数字化、中小微企业等。然而多年来，金砖数字合作议程未就数字发展指标、伙伴国在该领域的拟议和运营项目、促进数字发展的最佳实践、数字生产或数字贸易监管的问题和细微差别建立指定的定期数据共享机制^[7]。在领导人定期会晤、部长级会议、各领域工作组级别的金砖整体合作机制之外，金砖国家数字合作缺乏专门性合作模式。

印度凭借自身数字经济发展优势先行试办，为金砖数字合作注入活力。数字经济发展的基础元素是基础设施和数字安全，优先考虑与数字基础设施和先进产业（通信、云计算、人工智能等）的发展。印度的数字公共基础设施 (DPI)，即印度堆栈（The India Stack），由独特的数字标识、支付系统和数据交换层组成。DPI可以被理解为数字生态系统中的中间层，它位于物理层(包括互联网连接、设备、服务器、数据中心、云和路由器)之上，支持跨各个部门的应用程序(例如，针对不同垂直领域的信息系统和解决方案、电子商务、社会保护、远程教育和远程医疗)。DPI的一些应用案例包括印度的Aadhaar身份识别系统（于2010年印度政府启用的每个印度居民的12位身份证编号，是印度数字推广的基础）。DPI在扩大印度市场、弥合金融包容性差距、提高政府收入和优化公共支出效率方面发挥着至关重要的作用。

2016 年, 印度国家支付委员会 (NPCI) 推出了统一金融付款接口(UPI)。Aadhaar、公民银行账户、数据交换（账户聚合器和安全文档钱包服务DigiLocker）和UPI如今已成为印度数字公共基础设施的基石。目前，例如GooglePay、沃尔玛及印度最大电商平台Flipkart旗下使用的支付业务PhonePe、Amazon Pay等都已接入支持UPI付款接口。UPI作为快速支付系统，允许客户使用虚拟支付地址 (VPA) 全天候进行即时支付，短短几年发展为仅次于Visa、支付宝、微信支付和万事达卡的全球第五大支付网络。DPI的全球愿景建立在四大支柱之上：UIDAI（于2009年成立的印度唯一身份识别机构）和India Stack；MOSIP（UIDAI 开发的模块化开源身份平台）；Ru-pay（NPCI开发的印度本土支付系统）；以及 Diksha（知识共享数字基础设施）^[8]。

印度DPI向全球市场积极推广本土经验，引导他国数字化转型。印度通过DPI在数字领域渗透至多个南方国家，在下述国家内推广MOSIP作为数字身份试点运行，与八个国家签署了谅解备忘录，免费向这些国家提供India Stack，并提供开源访问权限，包括亚美尼亚、塞拉利昂、苏里南、安提瓜、巴巴多斯、特立尼达和多巴哥、巴布亚新几内亚和毛里求斯。印度的DPI已覆盖非洲和亚洲的大量发展中国家和欠发达国家。目前发达国家采用和推崇DPI的人很少，谷歌是UPI的忠实拥护者，一直在温和地敦促美联储效仿UPI来制定FedNow支付计划。新加坡也一直在试行UPI和India Stack模式。在2023年G20峰会上，莫迪表示将把印度与发展中国家和欠发达国家分享DPI模式（即India Stack）作为重中之重。

印度的数字实力不敌中美，但力图利用数字先发优势谋求在金砖国家及全球南方的数字领域话语权。鉴于金砖国家数字合作尚缺乏专门性合作模式，为避免金砖成员间制造新的贸易壁垒，形成数字治理陷阱，分析印度的数字主权、数字贸易政策、跨境数据流通领域情况具有重要意义。

3.数字主权与数字治理

数字主权是金砖国家数字议程讨论的核心内容。2018年印度推出的《国家数字通信政策》首次在官方层面提到数字主权概念。除了ICT行业发展的战略目标外，该政策还包含数字主权部分，提议采取数据保护和网络安全措施。紧随该政策之后的是《国家电子商务政策》草案和《数字个人数据保护法案》，分别规定了数据本地化和数据保护权的规则。由于彼时政策的法律漏洞给外商直接投资及外国电商巨头规避了问责的机会，遭到了以印度中小企业为代表的民间社会和商业参与者的强烈批评，电子商务政策最终在其他法规中被淡化。《个人数据保护法案》历经了2018、2019、2021、2022年四个版本整改，去年通过了第五版的印度《2023年数字个人数据保护法案》（DPDP法案）^[9]，关切到数字治理领域中的消费者保护和跨境数据流动两个领域。

消费者数据保护方面，2023年法案首次在印度制定了数据隐私法。它要求在处理个人数据之前征得同意，并提供法律中明确列举的有限数量的例外情况。除了提名权之外，它还为消费者提供访问、更正、更新和删除其数据的权利。因此，印度首次拥有数据保护的法定框架。该法律的存在将逐渐导致收集数据的企业制定最低行为和合规标准。印度政府实施和执行法律的方式将是关键变量。

跨境数据流动方面，2023年新版DPDP扭转了数据本地化问题的方向。2019年法案限制了某些数据流，比如，将个人数据分为一般、敏感和关键个人数据三种类型。新版取消了上述三种分类，仅规定政府可以通过通知限制流向某些国家。虽然规定并不明朗，但限制数据流动的权力似乎是为了国家安全目的向政府提供必要的法律权力。与 2019年版本相比，新版法案更加温和，它减少了企业的义务和对消费者的保护。一方面，监管结构更加简单，但另一方面，它在某些情况下赋予了中央政府不受指导的自由裁量权。这意味着这在很大程度上取决于政府致力于保护隐私的程度。新版法案并不限制数据跨境流动，但印度储备银行等许多印度部门监管机构确实提出了数据存储的本地化要求。其他监管机构逐步采用本地化可能会使DPDP法案的宽松条款变得多余^[10]。

此外，印度自身历史和政治特点，决定了其在金砖数字合作中的特殊属性，包括反殖民主义、技术民族主义和自由主义言论^[11]。美国数据公司在印度数据开发被印度电子和信息技术部长拉维·香卡·普拉萨德 (Ravi Shankar Prasad)斥责，不会允许Twitter等外国公司“像东印度公司那样运作”。印度若摆脱数字经济中的新殖民依赖性，当即需解决数字基础设施薄弱的问题，如种姓和数字身份间的数字鸿沟、男性网民数量是女性网民数量的2倍、农村地区覆盖互联网程度低等。印度是世界上最大的互联网关闭国（2021年至少106次），其中绝大多数关闭发生在查谟和克什米尔地区。由于政府缺乏数字监管的系统性审查，当出现为防止传播被视为对国家安全构成威胁的批评言论和政治动员时印度互联网常诉诸区域性关闭。技术民族主义方面，自2009年修订以来，《信息技术法》第69条已授予中央和州政府“通过任何计算机资源” “拦截、监控或解密”信息的权力，以保护印度主权和完整性。2015年印度反对Facebook推出的Free Basics计划，认为它违反了网络中立原则，赋予选定的应用程序优势。网络中立倡导者呼应了技术民族主义的论调，认为印度已经足够先进，可以建立自己的连接计划，而无需依赖Facebook等外国参与者，这导致电信监管局于 2016 年禁止所有零费率计划。

4.数字货币

2016年，金砖国家提出“数字金砖”概念，五国已签署《金砖国家银行合作机制金融合作框架协议》，正式提出推动金砖国家间本币结算。在新开发银行的支持下共同签署了《金砖国家银行合作机制多边本币授信总协议》和《多边信用证保兑服务协议》，逐步扩大本币结算与贷款业务规模。中俄、俄印、印度南非间使用本币结算交易比重有所提高。尽管如此，2022年印度86%的出口仍以美元计价，尽管印度只有15%的货物出口销往美国^[12]。2023年，中国47%的跨境支付是美元^[13]。几乎所有巴西出口产品均以美元计价。乌克兰冲突对全球粮食和能源价格的溢出效应导致新兴市场进口以美元计价的商品成本飙升，新开发银行迅速冻结了俄罗斯的项目，俄也无法通过金砖国家共享外汇体系获得美元。为绕过美制裁，俄积极促进与金砖各国双边本币结算的同时，加快探索SWIFT系统替代方案。2022年6月，普京在金砖国家工商论坛表示：“金砖国家正在研究以金砖国家一篮子货币为基础的国际储备货币。^[14]”

印度外交部长在2023年表态印度不会参与创建金砖国家共同货币（单一货币）的项目，印度的重点是加强本国货币卢比。印度经过多年对数字货币摇摆立场后，于2022年11月和12月分别启动批发型和零售型数字卢比试点工作。2024年俄罗斯作为金砖轮值主席国计划时表示，今年重点将放在推动以本国货币结算，以及支付领域系统交互的发展^[15]。从信息传输系统角度而言，金砖国家合作在探索开发利用区块链和数字货币的独立支付系统，提高金砖国家在国际货币体系中的地位，如开发金砖桥（The BRICS Bridge）多边支付平台、和Dunbar等项目试验为金砖国家央行数字货币合作架构探寻方向，进而减少依赖现有全球支付系统的脆弱性，逐步“去美元化”。

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结语

印度在金砖国家合作机制数字经济领域中协调成员国外交、经济政策，以及在新兴国家、发展中国家、全球南方国家等多边区域制定实现数字主权、数字治理的共同原则和方法方面有巨大潜力。为避免金砖成员间制造新的贸易壁垒，形成数字治理陷阱，应认真关注于2024年10月22日在俄罗斯喀山举办的金砖峰会中，印度是否对数字主权、数字货币、金砖货币态度有消极转变。金砖国家应号召发展中国家参与合作并将数字主权领域的规则和标准扩展到全球大多数国家，确保共同方法的推广。

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参考文献：

[1]http://ir.china-embassy.gov.cn/sgzc/202406/t20240613_11435714.htm 中国外交部长王毅出席俄罗斯（下诺夫哥罗德）金砖国家外长会晤发言，载于中国驻伊朗大使馆官网，2024年6月13日发表。

[2]https://www.india-briefing.com/doing-business-guide/india/trade-relationships/india-s-trade-and-development-with-brics-analysis-and-opportunities

[3]https://www.atlanticcouncil.org/blogs/econographics/low-employment-the-achilles-heel-of-modis-economic-model/

[4]https://www.washingtonpost.com/business/energy/2023/08/17/how-brics-became-a-real-club-and-why-others-want-in/721431ce-3d06-11ee-aefd-40c039a855ba_story.html

[5]https://theprint.in/economy/why-fdi-in-india-is-lowest-in-16-yrs-no-real-ease-of-doing-business-ill-considered-treaty-moves/1927937/

[6]https://www.dailynewsegypt.com/2023/09/11/india-welcomes-egypts-brics-membership-boosting-trade-investment-and-access-to-strategic-commodities/

[7]Ignatov A. The digital economy of BRICS: Prospects for multilateral cooperation[J]. International Organisations Research Journal, 2020, 15(1): 31-62.

[8]https://thesecretariat.in/article/beyond-upi-india-s-entire-digital-public-infrastructure-is-going-global

[9]https://www2.deloitte.com/in/en/pages/risk/articles/the-digital-personal-data-protection-act-2023.html

[10]https://carnegieendowment.org/research/2023/10/understanding-indias-new-data-protection-law?lang=en

[11]https://www.sciencespo.fr/public/chaire-numerique/en/2023/05/04/contribution-digital-sovereignty-in-india-policy-agenda-discourse-power-and-capability/

[12]Sauradeep Bag, “BRICS’ Reserve Currency: An Attempt to Reduce the Dollar’s Dominance?,” Observer Research Foundation, September 1, 2022, https://www.orfonline.org/expert-speak/brics-reserve-currency/

[13]Bloomberg News, “Yuan Overtakes Dollar as China’s Most Used Cross-Border Currency,” Bloomberg, April 26, 2023, https://www.bloomberg.com/news/articles/2023-04-26/yuan-overtakes-dollar-as-china-s-most-used-cross-border-currency

[14]https://www.guancha.cn/internation/2022_06_22_645913.shtml

[15]https://www.ng.ru/economics/2024-01-30/4_8935_problems.html

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供稿 : 俞京辰、余霄

编辑 : 李衡秋

核稿 : 杨蕙菱

审稿 : 余霄

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