经济责任审计有关问题探析
□ 敬苗苗
自20世纪80年代起，经济责任审计逐步探索发展。进入新时代，党中央、国务院对审计工作提出了新要求。中央审计委员会成立后，习近平总书记对经济责任审计工作多次作出重要指示批示，为经济责任审计的发展指明了方向。2019年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员经济责任审计规定》（以下简称《规定》），对经济责任审计工作的组织协调、审计内容、审计实施、审计评价等方面作出了更加明确、清晰、严格的要求。
本文拟从审计对象、关注重点、责任认定等三个方面对经济责任审计常见问题进行分析，以期为开展此类审计提供一些参考。
问题一：经济责任审计的对象有哪些？
《规定》第四条对经济责任审计对象进行了详细阐释，主要包括地方各级党委、政府、纪检监察机关、法院、检察院、中央和地方各级党政工作部门等单位的正职领导干部等，国有和国有资本占控股地位或者主导地位的企业（含金融机构）的法定代表人等。由此可见，经济责任审计主要针对党政机关或者国有企业的“一把手”，凡是行使公共权力、履行经济责任的领导干部，都应当依规依法接受审计监督。但同时也要注意，并不是必须对所有“一把手”进行经济责任审计，甚至“逢离必审”。
《规定》第十二条规定，经济责任审计应当有计划地进行，根据干部管理监督需要和审计资源等实际情况，对审计对象实行分类管理，科学制定经济责任审计中长期规划和年度审计项目计划，推进领导干部履行经济责任审计全覆盖。但审计全覆盖不是不考虑实际情况，为满足形式上的“全覆盖”而全覆盖，而是加强对重点领域、关键岗位的关注，根据审计力量尽力而为、量力而行，确保审计质量。经济责任审计可以在领导干部任职期间进行，也可以在领导干部离任后进行。相对而言，任中审计可以将监督关口前移，及时揭示风险，避免造成更大损失，所以《规定》规定以任中审计为主。但经济责任审计不是对领导干部一段时间任职的“盖棺定论”、不是领导干部能否进一步使用的必要环节，所以不必“逢离必审”。
问题二：经济责任审计的关注重点有哪些？
“一把手”负责所在地区、部门或单位的全面工作，在审计中要聚焦与“一把手”履行经济责任有关联的相关情况。
从时间范围上看，经济责任审计主要关注该领导干部任职期间公共资源、国有资产、国有资源的管理、分配和使用等情况，“任职期间”是审计关注的重要起始结束节点。具体审计过程中，即便违规决策在领导干部任职之前，也要看该同志在任职期间是否存在“新官不理旧账”的情况，是否采取了相应措施积极挽回国有损失、排除各类风险隐患。与该同志任职期间确无关联的问题一般不作为对其经济责任审计报告的问题反映。
从关注内容上看，《规定》第十七条至第十九条，明确了经济责任审计内容。整体而言，主要围绕着贯彻执行党和国家经济方针政策、决策部署情况，本地区、本部门、本单位、本企业发展规划的制定执行及效果，重大经济事项的决策、执行和效果，财政财务收支的真实合法效益情况，落实有关党风廉政建设责任和遵守廉洁从业规定，以往审计发现问题的整改情况等。总的来说，经济责任审计要聚焦主责主业，立足经济监督，紧扣权力运行和责任落实，揭示反映经济责任履行相关问题。同时，需要关注审计边界问题，不调阅与履行经济责任审计无关的相关资料，不评价诸如党的建设、选人用人等与经济活动无关的事项。
问题三：经济责任审计中的责任认定如何界定？
直接责任和领导责任的认定是审计评价的重要部分，审计发现的每个问题都要根据实际情况界定被审计领导人员应承担的不同责任，这往往是重点也是难点。《规定》第四十条和第四十一条对直接责任和领导责任的认定列示了相关情况，但在审计过程中，仍然会有一些易混淆的地方。
直接责任无直接证据，还能定责吗？相对于领导责任，直接责任直指领导个人，责任更大、分量更重、认定更困难，审计过程中往往通过审查、调研、座谈等方式了解领导人员是否分管、是否组织相关会议、是否圈阅等，这一类形式要件是审计证据的重要支撑。但责任认定时不能重形式而轻实质，还要按照权责一致原则，综合考虑相关问题的历史背景、决策过程、性质、后果和领导干部实际所起的作用等实质性要件，审慎界定责任。
没有后果就不能定责吗？无论是直接责任还是领导责任，都特别强调造成的“后果”，这些“后果”一般指公共资金、国有资产、国有资源损失浪费，生态环境破坏，公共利益损害，会计信息不实等相对直观、易于发现和取证的情况。审计过程中还需关注该问题未来可能造成的恶劣影响、潜在的经济损失浪费和风险隐患等相对隐蔽且直接影响到经济社会持续健康发展的情况，这类情况虽然没有已成既定事实的“后果”，但相关领导人员也是有责任的。审计时，要透过现象看本质，深入剖析问题，从政策研究中去思考和分析审计发现问题的前因后果、来龙去脉，前瞻性地研判可能发生的风险隐患及其影响，对“后果”作出科学判断和合理认定。
对党政“一把手”同时进行经济责任审计时，责任认定一样吗？实践中，开展地方党委书记和行政首长、高校党委书记和校长等经济责任同步审计时坚持党政同责、同责同审，但考虑到不同领导干部的履职特点，在确定审计重点时，要明晰权责边界。比如，实施地方党政主要领导干部经济责任同步审计时，要充分考虑书记履行经济责任侧重于“决策”，行政首长相对侧重“抓落实”，审计内容各有侧重。对于审计发现的问题，应当综合分析不同领导在相关问题中实际所起的作用，分别界定各自应承担的责任，可能出现有的问题只有一名领导人员承担责任的情况，也可能出现责任有轻有重的情况，要根据实际情况，实事求是界定不同领导干部的相应责任。
作者：敬苗苗
单位：审计署郑州特派办
来源：中国审计报
编辑：孙哲
