2025年专项债券收回收购闲置土地操作要点
文摘
财经
2025-01-28 07:02
海南
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随着房地产市场的调整与下行，多地政府和房地产企业遭遇困境，特别是在房地产存量土地的利用、转让与收回等方面，面临着流动性资金不足的问题。为了减少市场上存量土地规模、改善土地供求关系、增强地方政府和企业资金流动性、促进房地产市场止跌回稳，2024年下半年以来，自然资源部联合国家发展改革委等部门出台了18条政策措施，并重启了土地储备专项债券。本次重启的土地储备专项债券不同于2019年之前的土储（一级开发储备），重点聚焦于房地产市场存在的各种问题。专项债券收回收购闲置土地由自然资源部门统筹，介于专项债券收回收购闲置土地整体额度有限，提前谋划项目是争取资金的关键。目前，2025年第一批地方政府专项债券项目申报工作已经启动，财政部及自然资源部并未下达专项债券收购闲置土地操作流程，北京泓创智胜咨询有限公司结合各地实操经验，总结了专项债券收回收购闲置土地操作流程以供参考。
土地储备专项债券项目须由纳入名录管理的土地储备机构作为项目业主。专项债券收回收购的地块，必须在全民所有土地资产管理信息系统中有储备地块标识码。
第一梯队：企业无力或无意愿继续开发、已供应未动工的住宅用地和商服用地。第二梯队：进入司法或破产拍卖、变卖程序的土地（流拍两次以后）。第三梯队：因低效用地再开发或基础设施建设等需要收回的土地。注：低效用地再开发：《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见》规定的城镇低效用地，是指经第二次全国土地调查已确定为建设用地中的布局散乱、利用粗放、用途不合理、建筑危旧的城镇存量建设用地，权属清晰、不存在争议。国家产业政策规定的禁止类、淘汰类产业用地；不符合安全生产和环保要求的用地；“退二进三”产业用地；布局散乱、设施落后，规划确定改造的老城区、城中村、棚户区、老工业区等，可列入改造开发范围。现状为闲置土地、不符合土地利用总体规划的历史遗留建设用地等，不得列入改造开发范围。申报专项债券资金拟收回收购的土地必须纳入二零二五年度土地储备计划和监测监管系统的存量闲置土地清单，符合这两个条件的才能申报使用专项债券。对司法拍卖变卖的土地。鼓励地方政府参与竞买，但至少要两次流拍之后，争取在一个适当的适合的价格水平再出售（在变卖价格不高于基础价格的前提下，可按变卖价格确定收地价格）。对于收回收购可分割暂未建设的部分，对于企业仍然要使用的地块出具新的规划条件，重新核算地价，并补缴相应的价款（注意收支两条线，不能相抵）。对于收回收购土地的先后顺序，各地可结合实际情况进行调整，一般第一梯队不会变动，部分地区在存在大量工业用地闲置的情况下，会将其他用途的土地纳入第二梯队。
结合《土地储备资金财务管理办法》和《土地储备项目预算管理办法（试行）》以及各地情况，土地收储资金一般来源于以下四个渠道。（1）财政部门从已供应储备土地产生的土地出让收入中安排给土地储备机构的征地和拆迁补偿费用、土地开发费用等储备土地过程中发生的相关费用；（2）财政部门从国有土地收益基金中安排用于土地储备的资金；（4）经财政部门批准可用于土地储备的其他财政资金。
（1）市场评估价格（土地储备机构委托经备案的土地估价机构，对拟收回收购地块开展土地市场价格评估）；（2）企业土地成本：常规情况下，企业土地成本包括已缴纳的土地价款、相关税费（契税、印花税、耕地占用税、复垦费用等）、融资成本等，各地可结合地方财力情况以及企业诉求，确定企业土地成本涵盖范围。二者取其低作为基础价格，并在基础价格上下调幅度（处置存量闲置土地协调推进机制或土地出让协调决策机构根据市场形势、合同履约情况等集体决策，确定基础价格下调幅度，经与土地使用权人协商一致，并经公示无异议后到市县人民政府批准确认）。
根据常规的土储工作安排，结合专项债券申报流程，关于专项债券收回收购闲置土地的工作流程，我司提出以下建议。自然资源主管部门要依托土地市场动态监测监管系统中的处置存量闲置土地清单摸清底数，根据需要向社会发布收回收购土地征集公告。自然资源主管部门综合考虑企业意愿、市场需求、地块条件等因素确定拟收回收购意向地块和时序安排，分批纳入年度土地储备计划，优先申报使用政府专项债券资金，并根据收回收购情况动态更新处置存量闲置土地清单。已列入处置存量闲置土地清单和年度土地储备计划的地块由土地使用权人向地块所在区政府提出土地收回收购申请，并递交相关资料。政府组织资源规划、发展改革、财政、司法税务等相关部门，依据收地定价机制，经与土地使用权人协商达成一致意见后提出收地初步价格，并制订收地初步方案。方案通过后发布公示。在公示无异议的前提下，资源规划局组织将收地方案报请市政府批准。土地储备中心根据市政府批准的收地方案与土地使用权人签订收储协议或收储合同，依据协议或合同约定将土地纳入政府储备。此外，对于土储专项债券资金的使用，预计监管力度将予以加强，建议地方政府提前与相关企业协商土储资金使用范围，引导相关企业将资金重点用于保交楼等民生工程。
除以上资料外，考虑防范风险的要求，可结合实际情况增加其他必要手续，目前部分地区出台了专项债券收购闲置土地操作的具体清单，最多可达二十余项，前期资料梳理较为繁琐。
土地储备机构形成拟收回收购的存量闲置房地产用地项目，一个项目可以对应单个地块，也可对应多个地块。在专项债券收购闲置土地实际操作过程中存在的问题比较多，比如闲置土地的解押、土地价格的确定等。目前穿透式系统尚未更新对应投向领域，如需在2025年第一批需求中申报，各地在项目名称后务必加上“（新增土储）”“（回收存量闲置土地）”“（收购存量房）”的字眼。资金投向领域暂选择“09城市更新”下的“0909城市公共空间功能提升及其他城市更新基础设施建设”。以上领域项目需求申报阶段的实施方案及事前绩效评估也需上传。
专项债券收购闲置土地推进中难点主要集中在三个方面：一是收购价格，一般收购闲置地块中有第三方的土地价值评估，评估价格往往低于被收购企业的预期，实际中往往以双方协商为主，协商价格既要满足政策要求又要符合企业利益需要合理的价格方案；二是资金来源，收购闲置地块资金包括财政资金和专项债，与需求相比收购闲置土地整体资金额度较低，资金缺口较大，由于土地储备专项债券项目须由纳入名录管理的土地储备机构承担，目前无法撬动银行资金，部分地区也在尝试通过国有企业市场化盘活闲置土地市场；三是项目周期较长，从闲置土地的认定、收购价格的谈判、抵质押手续的处理、方案编制系统录入等涉及手续多、流程复杂，目前尚无统一的标准，项目推进过程中需要多个部门协调配合。从我司广东、四川、浙江、安徽、河南等地项目推进经验来看，设立工作专班、制定好工作流程、专业机构参与是高效推进工作的关键。《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》（财预〔2017〕62号）关于印发《土地储备资金财务管理办法》的通知（财综〔2018〕8号）关于印发《土地储备项目预算管理办法（试行）》的通知（财预〔2019〕89号）《自然资源部 国家发展改革委关于实施妥善处置闲置存量土地若干政策措施的通知》（自然资发〔2024〕104号）《自然资源部关于运用地方政府专项债券资金收回收购存量闲置土地的通知》（自然资发〔2024〕242号）
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