中国企业在制裁名单上停留多久才会着手解禁？丨多边开发银行合规制裁（五）

近年来，很多以拓展海外业务为发展重心的中国企业已经注意到多边开发银行制裁对企业声誉及海外市场拓展的负面影响，努力通过合规体系建设等方式，成功地解除了多边开发银行的制裁。但是我们注意到，还有一些被制裁企业迟迟不采取行动，长期滞留在制裁名单上，甚至由于未及时解禁就参与新项目的投标，遭到二次加重制裁的。本文将结合团队多次代理企业获得解禁的成功经验，从企业发展的角度分享被制裁企业及时解除制裁的重要性与必要性。

在五家主要多边开发银行中，被世界银行（“世行”）和亚洲开发银行（“亚行”）制裁的中国主体数量最多。

截止至2024年9月，被世行制裁的（不含交叉制裁）的中国企业或自然人共有约40个（不含被连带制裁的关联企业[1]）；被亚行公开制裁（不含交叉制裁）的中国企业或自然人共有约49个（不含被连带制裁的关联企业）。考虑到亚行的首次制裁是不公开的，所以实际被亚行制裁的中国企业或自然人的数量应当更多。而在上述被世行和亚行制裁的89个中国主体中仍有约61个（其中，世行36个；亚行25个），即超过60%以上的被制裁主体，没有在规定的制裁期限内启动解禁工作，或成功解除制裁[2]。其中不乏一些海外业务占比较低、以境内业务为主的中国企业，怠于采取行动。

那么，长期停留在制裁名单上，究竟会对企业造成哪些不利影响呢？

多边开发银行在全球的业务总量是相当可观的。例如，根据其官网信息，世界银行截至2023年6月30日正在实施中业务总金额：742亿美元。亚行在2023年从其自有资源中承诺了约236亿美元的贷款、赠款、股权投资、担保和技术援助。此外，亚行还通过其强有力的合作伙伴关系额外动员了164亿美元联合融资。亚行在2024年至2026年承诺的项目资金预计为776亿美元。

这些多边开发银行资金项目并非都是境外项目，因此，遭受其制裁对中国企业开展国内业务亦有重大影响。在五家主要多边开发银行中，世界银行和亚行都在中国境内有很多资助项目。以2022年、2023年为例，亚行提供给中国的贷款、赠款和技援项目采购合同金额分别为21.43亿美元和22.57亿美元，占到其向全球所有成员国提供项目资金总额的12.69%和15.56%[3]。

如果一家中国企业被亚行制裁，不仅亚行在境外的项目不能参与，其在中国境内的项目也不能参与。假设制裁期限为三年，这家企业将在三年内无法参与累计金额约为60亿美元的中国境内项目，也是一笔不容忽视的经济利益损失。

很多情况下，中国境内的世行或亚行资助项目往往也是中国政府的采购项目。如果企业实施腐败、欺诈、串通等违规行为，在被世行或亚行制裁的同时，也可能被追究中国法下的责任。

首先，《中华人民共和国审计法》第二十五条明确规定，审计机关对国际组织和外国政府援助、贷款项目的财务收支，进行审计监督。早在2004年，国家审计署就成立了审计署国外贷援款项目审计服务中心，专门负责世界银行、亚洲开发银行等国际组织和外国政府援助、贷款项目的审计，因此能够有效地发现可能存在的违规行为。

其次，多边开发银行的调查部门与成员国政府主管部门之间已经建立了信息共享机制，共同抵制项目投标及执行过程中的违规行为。例如，根据亚行《廉政原则和指南》，亚行调查机构有权将与违规行为相关的投诉资料移交给相应的国家主管部门[4]。世行则不仅在其《制裁程序》中有类似的规定[5]，还会在其每年的年报中披露向成员国政府移交执法案件的情况（如下图所示）。

中国政府与世行、亚行进行信息共享的情况也时有发生。例如，在世界银行贷款项目环境修复2-1区招标活动中，江西某环境建设集团有限公司提供的业绩资料涉嫌造假。淮南市建委根据世行要求，对该公司提供的业绩资料原件进行调查。经核实，该公司存在涉嫌业绩造假骗取中标的行为。一方面，淮南市公共资源管理局于2017年将该公司记入不良信用档案，并限制该公司参加本市公共资源交易活动1年；另一方面，世行也启动调查并于2019年对该公司做出制裁三年的决定。

再如，在亚行资助1亿美元用于改善白洋淀流域综合生态系统的贷款项目中，亚行经调查认定某中国企业在投标过程中伪造证明文件、谎报财务能力，构成欺诈，最终对该企业施加了3年的制裁。同时，亚行将这个信息共享给中国政府，该企业也因此遭受了行政处罚。

《中央企业合规管理办法》第二十二条中明确规定，“中央企业因违规行为引发重大法律纠纷案件、重大行政处罚、刑事案件，或者被国际组织制裁等重大合规风险事件，造成或者可能造成企业重大资产损失或者严重不良影响的，应当由首席合规官牵头，合规管理部门统筹协调，相关部门协同配合，及时采取措施妥善应对。…中央企业发生重大合规风险事件，应当按照相关规定及时向国资委报告”。

全国各省、市国资委也出台了类似积极应对和及时汇报被国际组织制裁的合规风险的有关规定。例如，江苏、广东、上海等，都要求国有企业在面临被国际组织制裁等重大合规风险事件时，应当由首席合规官（或合规总监）牵头，合规管理部门统筹协调，相关部门协同配合，制定风险应对预案，及时采取措施妥善处置。

上述规定中的“被国际组织制裁”就包括被世行、亚行、非行等多边开发银行制裁的情形。国有企业被多边开发银行制裁时，应及时履行重大合规风险事件上报程序，并积极采取措施争取早日解除制裁。

实务中，我们发现部分中国企业被制裁后，没有及时启动解禁工作，等到最低制裁期限届满或即将届满时，才与银行联系申请解禁。根据多边开发银行的规则，最低制裁期限届满并不必然导致企业解除制裁。最低制裁期限届满且被制裁企业满足特定条件时，才能解除制裁。其中，最重要的解禁条件是在规定时间内建立并执行令银行满意的诚信合规体系。部分中国企业不了解上述解禁规则，因此长期滞留在制裁名单上。

还有一部分企业，特别是制裁期限较长（即制裁期限在三年或以上）的，往往误以为时间充裕，拖延到制裁期限过半或即将届满时才着手完善企业诚信合规体系。在剩余的有限时间里，企业很难开展充分的合规风险评估，并根据风险评估有针对性地完善合规管理制度。即使完成了制度的修订和发布，也缺少充足的时间来落实和运行合规管理制度，有可能导致无法通过多边开发银行和/或合规监管人的考察，最终解禁失败或延期解禁。

近年来，多边开发银行对被制裁企业的诚信合规体系运行情况的考察日益谨慎和严格。在2021-2023财年中，向世行廉政合规官（Integrity Compliance Officer ，“ICO”）提交解禁申请的主体数量分别为72、59、66，成功解禁的主体数量分别为30、22、17，解禁成功率分别为41.7%、37.3%、25.7%。可见，成功解禁本身就具有相当的难度，而且解禁通过率有逐年下降的趋势。

审慎审查被制裁企业的解禁申请也体现在多边开发银行对诚信合规体系有效运行的时间提出了明确的要求。例如，世行ICO曾多次向被制裁的中国企业表达，ICO或合规监管人审查企业诚信合规体系的过程通常至少需要18个月，企业应在制裁生效后立即着手诚信合规体系的建设和执行工作。类似地，亚行在其近期给中国企业的制裁决定中也经常提到解禁的条件之一是企业的合规制度及流程应至少有效执行1年以上。

以制裁期限三年为例，企业需要至少1~2个月的时间完成选聘专业律师及解禁工作启动等工作，然后用至少半年的时间完成合规风险评估，修订各项诚信合规管理制度及流程，并完成制度宣贯和培训。按照银行要求，落地、执行诚信合规管理体系的时间至少为一年或一年半。最后还需要加上合规现场考察、出具合规考察报告、企业按照银行或合规监管人的反馈意见做出进一步调整、银行做出解禁决定等各项工作所需的时间。

上述各项解禁工作需要安排的充实紧凑，才能确保在三年的制裁期限内及时解禁。如果企业没有在制裁决定生效后及时启动解禁工作，势必很难在短时间内准备出充分的合规制度执行样本或支持性材料，极容易出现延期解禁或解禁失败的情况。

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封面图源：景中景·Tillian Reeves