变动社会治理中的组织生成与分化变迁——以 A 市的工作专班为例

过去几十年，中国的经济社会经历了巨大的转型，政府面临的治理任务的不确定性和突发性日益明显，政府的治理模式和组织架构受到了巨大挑战。自韦伯(2006)提出科层官僚制模式以来，科层制因其专业化分工、高效、层级节制、制度刚性等特征，成为现代社会治理的理想模型，但在面临复杂多变的环境和需要应对突发或非常规任务时，科层组织刚性有余而灵活性不足的短板就显现出来。1949 年以来，中国的党政机构在历次改革中采取多种举措来克服传统科层体系的短处，旨在适应不同时期的治理需求。近年来，在地方政府中出现了大量以“工作专班”为名的机构，作为一种具有临时性特征的非正式机构，其设立是为了应对常规任务之外的重大任务或突发性事件。

当然，党政机关内部的临时性组织并非只有工作专班一种。学术界对这类临时性机构的关注由来已久，例如,对议事协调机构(包括领导小组、工作组等)、任务型组织、合作制组织的相关讨论一度成为研究热点。也有学者注意到了工作专班这类组织。然而，笔者通过实地调查发现,在治理任务多样化的今天，数量众多的工作专班在地方治理实践中呈现出多样化的特征。因此,除了将“工作专班”作为一类组织形式与其他组织进行比较外，也有必要探讨这种新型组织的内部类型差异，以帮助人们进一步认识治理体系是如何适应当今复杂的治理环境和治理任务的。

具体来说，需要关注以下几方面的问题：工作专班为何会产生? 它与其他的临时机构，特别是议事协调机构有何异同? 这一新组织类型在地方治理实践中被广为复制，其背后的驱动力究竟是职责同构的层级压力，还是地方政府的自主性? 数量众多的工作专班之间存在哪些差异，为什么会有这些差异? 不同专班的运行机制有何区别? 本文接下来的主要内容将围绕上述问题展开，以期为读者提供更深入的理解和洞见。

二、 理论视域下的临时性组织:  一个研究综述

组织并非一个封闭的体系,时刻为环境所影响(Selznick,1953)。在不同的时期，不同的体制应对变动社会环境的治理策略或机制并不相同。本文聚焦于近年来中国在应对变动社会环境治理中涌现的一种新形式的组织——工作专班，并探讨其与既有的临时性组织形式(议事协调机构)的异同。

（一）变动环境中的适应性调整:临时性组织的出现逻辑

在应对复杂多变的治理任务时，党政机构并非只有设立临时机构这一种策略，还包括正式机构的改革和人员结构的调整等。 

 1. 党政机构改革和人员结构调整策略的局限  

 改革开放 40 多年来，为适应经济社会环境的变化，中国的党政机构经历了 8 次改革。但正式机构的改革仍未能完全满足变动社会治理的多元化需求，究其原因，主要包括以下三个方面：首先，机构改革要在既有的制度框架内稳步推进(胡伟和王世雄，1999)，因而具有一定的滞后性和保守倾向；其次，由于机构改革过程中面临着职责同构的压力(朱光磊和张志红，2005；沈荣华，2018)，再加上府际之间财权与事权分配不平衡(何艳玲，2018)和条块分割(何艳玲和李丹，2014)等问题，最终导致改革中机构设置优化和职能转变面临诸多障碍；最后，机构改革往往带有明显的阶段性和运动性的特点(何艳玲和李丹，2014)，这削弱了改革对组织环境持续变迁的即时回应能力。 

 在人员结构调整方面，编外人员的扩张被视为正式框架内的一种非正式的、更灵活的变革策略，能更快回应动态变化的社会需求(Ang，2012)，有助于增强国家的基础性权力(叶静，2016)，巩固和扩大政权的社会基础(杨志云和陈小华，2019)。然而，值得注意的是，这种现象在一定程度上造成了隐性的财政负担(周敏和赵子建，2010)，反映出已有编制管理制度与快速变化的现实需求的不匹配(颜昌武，2019)。 

 2. 运动式治理下的临时性组织  

 地方政府面临的治理环境和治理任务越来越具有突发性和跨领域的复杂性(瑞尼，2002)。为保证治理的有效性，一个可行的应对机制是兼顾中央决策统一与地方执行的灵活性(周雪光，2011),因此行政发包制(周黎安，2014)、项目制(渠敬东，2012)等机制便成为近年来中国国家治理实践的典型代表；此外，运动式治理也是政府组织短期内面临治理任务的变化而采取的非常态方式，意在突破原有科层制及其常规机制的局限，代之以自上而下、动员的方式来调动资源，集中各方力量和注意力来完成某一特定任务，随之出现的是大量的临时性、非正式的机构，例如各类“指挥部”(徐明强和许汉泽，2019)。 

 3. 应对协同难题: 议事协调机构的出现  

 临时性机构，特别是被称为议事协调机构的组织，不仅仅是运动式治理的产物，也是为了应对科层制部门分工导致的协同难题而产生的(刘军强和谢延会，2015)，它们在应对复杂性、不确定问题时具有更灵活的回应性优势(张舜禹，2021)。 

 (1) 议事协调机构的基本功能。已有研究对议事协调机构功能的探讨，主要以打破科层制的条块关系为切入点。从横向的跨部门视角来看，议事协调机构基本功能主要在于“协调”，是在原有体制的组织架构不变的条件下，通过构建一种优化的协调机制，来促进组织间协同合作(周望，2010)，这有利于克服权威和管理碎片化困境(朱春奎和毛万磊，2015)，增强职能部门间的横向沟通并扩大资源整合范围(王伟和曹丽媛，2013)，降低政策流程各环节中的部门间协作成本(鲁宇，2022)；从纵向的跨层级视角来看，议事协调机构的基本功能体现为决策、督办等，可视为借助更高权威来增强科层治理的运动性和资源整合能力的工具(原超和李妮，2017)，通过多种方式实现控制权的合理分配(周雪光和练宏，2012)。 

 (2) 既有议事协调机构间的功能差异。不同类别的议事协调机构在实践中的功能定位不同。例如，在中央层面，特定领域内的领导小组作为最高领导与业务管理机构之间的桥梁(Hamrin，1992)，其主要职责是决策制定(周望，2018)；而地方层面的领导小组的功能则更为具体、多元化。其负责对专项任务进行决策部署(倪星和原超，2014)，在跨部门工作中以打破常规程序的方式，更加直接地整合与调配资源；或在对上级政策的落实过程中进行督导考核(陈家建，2015)，旨在更高效地推动政策执行。 

 除领导小组外，工作组(队)也是常见的议事协调机构形式，其主要功能有提升能力、改变意愿、收集信息和评估政策执行等，在实践中，有时以单一功能为主，有时也同时发挥多种功能(李振，2014)。此外，指挥部也是传统议事协调机构的常见形式，主要承担着计划、组织、协调、指挥、控制等功能(任宇东和王毅杰，2019)。

（二）工作专班的已有研究

工作专班作为一种典型的组织形式，专为应对非常规的治理任务而设立，目前在学术界尚未引起广泛关注。从成立原因来看，学者们通常认为，工作专班是基于传统科层制的组织弹性不足，为应对复杂治理环境而产生的组织形式实践创新(刘鹏和刘志鹏，2022；刘柯和谢新水，2023；唐亚林和嵇江夏，2023)。在类型研究方面，已有少数学者对专班的类型进行了简单划分。例如，刘鹏和刘志鹏(2022)根据专班与领导小组的区分程度，将工作专班划分为不同类型，而刘柯和谢新水(2023)则从职能领域及履职方式的维度，将工作专班进行了类型划分。此外，还有少数学者深入分析了工作专班的具体案例，如唐亚林和嵇江夏(2023)的研究聚焦于跨区域专班的案例分析，并据此提炼了专班的组织结构及运作机制；李娉和杨宏山(2023)的研究选取了 2008 年北京“08 环境办”的案例，探讨了非常规任务下工作专班对科层制的重构机制；李娉(2023)最新的研究则选取了同一区域、同一政策领域内的四个工作专班的案例进行分析。 

 值得注意的是，尽管上述研究已经注意到专班与议事协调机构之间的异同，以及内部类型的差异，但均基于单一维度或较少样本，不同程度地缩小了工作专班的外延，最终仅仅探讨了特定范畴内工作专班的共性，而未能从多个维度展开说明工作专班内部的类型分化、功能差异与变迁逻辑的差异，且未从学理上详尽阐述工作专班作为一类新型组织与议事协调机构有哪些异同。 

 那么，在已有领导小组、工作组(队)和指挥部等多种议事协调机构的情况下，为什么又出现了这种名为“工作专班”的新型临时性组织形式，而这一组织形式又何以广为复制呢? 为了更深入探究这个问题，笔者将工作专班与以往的临时性组织进行区分对比。

（三）工作专班与既有议事协调机构的对比

事实上，工作专班作为一种新型组织形态，在实践中与三种常见的议事协调机构既有共性，又存在明显不同。

1. 工作专班与议事协调机构的相同点 

 工作专班与议事协调机构都是为了应对变动社会环境的治理而出现的非正式组织，因此两者在制度根源、基本特征和正当性来源方面都有共同之处。在制度根源方面，两者都是在科层组织架构的基础上，以跨部门或跨层级的方式打破条块壁垒而组成的临时性组织；在组织的基本特征方面，两者都是在不改变已有正式组织和机构的前提下，以非正式组织的形式对原有科层体制的运行进行补充，具有典型的非常规性和临时性的特征；在正当性来源方面，两者要么是借助上级权威作为正当性来源，通过领导成员的高规格人事安排体现出上级的注意力(谢延会和陈瑞莲，2014)，要么是以减少组织协调成本和推动治理任务的完成作为目标，从而获得绩效的正当性。 

 2. 工作专班与议事协调机构的差异点 

 虽然工作专班在上述三个方面与其他议事协调机构存在相同之处，但作为新近出现的临时性组织，却在组织功能、结构形态及变迁状况等方面与传统议事协调机构有显著差异。 

 (1) 组织功能差异。领导小组的功能以决策和协调为主，一般不涉及具体的执行工作；工作组主要是在推动政策执行的过程中，通过提升下级政府的能力或执行意愿(或两者兼有)，或者发挥收集信息和评估考核的职能,起到政策推动和督导的作用(李振，2014)，有时还发挥政治动员的作用(王鸿铭，2021)，也不涉及具体执行工作；指挥部通常为了应对时间紧迫且需跨部门的治理任务，集组织、管理、协调、服务等功能于一身(张康之，2016)，决策、指挥较为直接(任宇东和王毅杰，2019)；而工作专班的功能类型则更加多样，既可能专注地方性政策的制定，也会为推动上级政策的执行而进行协调和督导，还往往涉及执行工作，既可应对急难险重任务，也可应对周期较长的非紧迫的治理任务，承担决策、协调和执行等方面的综合职能或单一方面的功能。 

 (2) 组织结构形态差异。领导小组一般具有更明显的跨单位、跨系统的特征,结构层次更为庞杂，大都以“领导成员—组成部门—办事机构”的架构模式为内核(周望，2019)，职权分配呈现“中轴依附”的特征(周望，2010)；工作组是由上级政府向下级政府派驻的，用以调节下级政府、实现上级组织意图(李智超等，2018)；指挥部的结构主要有两种，一种是在上级权威介入下以“命令-服从”的管理模式进行组织协作的紧密结构，另一种是相关部门之间自发自愿形成的、以协商协作和共同参与为特点的松散结构(钟开斌，2020)。相对于上述组织比较固定的结构模式，工作专班的组织结构设置更为多样，往往因治理事项而异，经常体现出上级意志与地方自主性之间的张力。 

 (3) 组织变迁差异。领导小组的生命周期普遍较长；指挥部由于任务指向性更强，所以其存在周期更短，往往在任务结束后便解散(任宇东和王毅杰，2019)；而工作专班相对于前两者的体系化程度更低，地方政府在其设置与撤销方面更具自主性，因此其变迁方向更为多样化。 

 3. 议事协调机构的缺陷 

 通过对比，不难发现，在面对层出不穷的非常规治理任务时，议事协调机构在功能发挥上仍有两点不足，可简单概括为“议而不决” 和“议而不行”。所谓“议而不决”，即主要发挥商议和协调功能，很少具备决策的功能；所谓“议而不行”，即传统议事协调机构通常不负责具体治理任务的直接执行。而工作专班则是地方政府面对治理任务时形成的一种集协调、决策和执行等多种职能于一体的临时性组织，它们能很大程度上弥补传统议事协调机构的功能缺陷。此外，议事协调机构在组织架构、组织变迁方面相对工作专班而言，也往往模式化有余而灵活性不足。 

 事实上，工作专班自产生以来，不仅在数量上越来越多，而且功能、形式、领域等方面皆发生了较为广泛的分化，这是为适应特定场景下的治理环境和任务需求而形成的。本文的研究思路如下：首先，从理论上推演了工作专班作为一种新型临时性组织产生的背景，并梳理了工作专班与已有传统议事协调机构的异同；其次，通过对A 市过去 5 年所设立的所有工作专班的梳理分析，基于 A 市这一县级市的全样本实证调查，分析了工作专班的成立原因，并归纳了工作专班在功能和结构两个方面的分化类型及其影响因素；与此同时，还运用参与式观察和深入访谈的方式，详细呈现了不同类型的工作专班内部运行的人力财力资源调配、职责分配和绩效考核评估机制；最后，归纳对比了工作专班与传统议事协调机构的异同点，并总结了研究工作专班这一新兴组织现象的理论和现实意义。为了更清楚地展现本文的行文逻辑，笔者归纳制作了图 1 以展示本文的分析框架。

三、 工作专班在地方的产生

根据笔者调查，自 2018 年至 2022 年 8 月,A 市已设立 60 个工作专班，基本情况如表 1 所示。本研究的资料主要通过在 A 市的实地调研获取，笔者采用半结构化访谈、参与式观察等方法进行资料收集，研究对象既包括 A 市市级工作专班，也包括市直单位和乡镇政府内部的工作专班；涵盖了 A 市工作专班成立、撤销、清理等方面的资料，文档类型包括通知、工作报告、会议纪要等。笔者的访谈对象包括 A 市党委、政府序列中多个机关部门的工作人员，共计 25 人，其中既有工作专班内部成员，也有专班以外但受专班影响的单位的工作人员。

笔者通过调研与分析发现，A 市工作专班设立原因可归纳为两种：一是内需驱动，即因为地方政府内部需求而设立工作专班；二是外压驱动，即因地方政府受到的外部压力而设立工作专班。

（一）内需驱动的组织生成

内需驱动下成立工作专班，可分为两种情况：一种是为应对当地重点或突发治理任务而成立工作专班，比如 A 市为了促成地方招商引资项目落地而成立的农业园区六大专班，以及 Y 镇为了应对当地重点或突发治理任务而成立的“易引发‘民转刑’警情处置工作专班”等，这些专班体现出很强的内需性。另一种情况是应当地领导干部的要求而设立专班，如 A 市某单位内部设立的宣传督导考核专班。这两种情况有时也会有所交叉，典型案例如 2020 年在 N 镇成立的土地收储扫尾专班：

    2019 年计划招引 XX 新能源汽车来设厂，但是土地收储工作遇上了难题停滞不前，直到 2020 年新书记上任后要有所作为，才成立了这个扫尾专班专门处理烂摊子，想尽办法与留滞户交涉。在 2020 年 年 底 终 于 完 成 这 个 大 项 目 的 攻 坚。( 访 谈 记 录，20220715A)

可见，这一工作专班的成立，既出于 N 镇为了吸引某车企在此设分厂的需要，也契合当时新上任领导干部的工作重点。根据笔者的调研可见，不论是为了应对地方重点或突发治理任务的需求，还是因地方领导干部关注的焦点和绩效的要求而成立工作专班，都是由地方治理体系内部的驱动而设立的，在地方发展和事务解决、绩效提升方面都体现出针对性、高效率的特征，因而这种组织形式越来越多地被各地方政府主动采用，各类专班在国内大量出现，这也反映出了地方政府在治理过程中的自主性。

（二）外压驱动的组织生成

外压驱动下成立工作专班，又可细分为两种情形:一种是根据上级要求而逐级成立的，比如 A 市高质量纳统工作专班，就是响应 S 省统计局《关于建立分类培育高质量纳统工作机制的通知》而逐级设立的，再如 A 市“整治规范房地产市场秩序三年行动”专班的组建，也是应对 S 省的重点治理任务而逐级成立的；另一种是效仿同级单位的做法而成立的，如 2020 年成立的重点商品排查工作专班，正如一位受访者所言: 

 有些是参考外地突发情况下设立的专班，我们随之效仿设立，以提前预防那种情况。(访谈记录:20220706A) 

 无论是由于上级压力还是同级示范效应而成立工作专班，都是县一级的地方党政机构对制度环境作出的回应。如果说正式组织的职责同构是地方组织持续接纳制度环境强加于组织之上的形式和做法的过程(周雪光，2003)，那么地方政府在外压驱动下成立工作专班也是在面临正当性压力时对制度环境作出的回应。但与前者不同的是，后者作为一种非正式组织，在正当性压力下可以更加自主、灵活地处理实际运行中的资源分配问题，这将在后文对工作专班的分化与资源调配机制的分析中详细展现。

四、 组织功能与结构的分化:  工作专班的亚类型及其运行机制

笔者通过调研发现，A 市设置的数量众多的工作专班呈现出多样的分化，仅从某一维度来对其进行划分并不能呈现其复杂性。因此，本节将从功能定位和组织结构两个静态维度展示 A 市工作专班的分化；与此同时，笔者也尝试从资源分配、职责分配、职能履行、考核评估等关键环节深入剖析各类工作专班的动态运作情况。

 （一）工作专班功能定位的类型分化

工作专班的功能大致可以分为决策、协调、督办和执行这四种基本功能，但在实际运作中各有偏重，因而有了功能类型的分化。起决定性作用的影响因素是设置级别和任务特征。 

 1. 设置层级影响下的功能分类：决策型与执行型 

 专班是由哪一层级的政府或部门设置的，是决定工作专班功能分化的关键因素。市级设置的专班在议事协调之外往往还发挥着决策功能，如 A 市农村环境综合整治专班并非身处执行的一线，其主要功能是根据本地需求制定职责领域内的政策，或根据上级任务制定具体政策并进一步分解到下一层级；而部门/ 乡镇设置的专班身处一线，且由于层级较低、人力有限，一般没有决策功能，主要发挥执行功能。 

 在经费保障方面，设置层级在很大程度上决定着各类专班经费来源是否充足。一般而言，在经费有限的情况下，A 市市级设置的工作专班可以通过两种途径优先得到经费：因上级推行试点或专项治理而下拨的专项资金，或以独立市直单位身份获得的 A 市财政经费。而乡镇/ 部门所设立的较低级别工作专班，其面临的任务往往不会纳入 A 市市级层面的急难险重事项序列，因而难以得到专门的经费支持，只能由各成员单位特别是牵头单位自行垫付。 

 2. 任务目标所属领域影响的功能分类：纵向督办型与横向协调型 

 影响工作专班功能分化的另一个关键因素是任务目标的特征，可以分为政治性目标和实务性目标两类。前者包括换届选举、思想教育、学习培训、党建活动、作风整顿等政治性任务，为此所设立的工作专班的主要职责是对上级制定的政策进行上传下达，以及在部门间或乡镇间协调推进，强调用于纵向动员的督办功能；后者是较为具体的跨部门治理任务目标，涵盖了经济发展、拆迁安置、科教文卫体等不同领域，这类任务目标下成立的工作专班更强调用于横向动员的协调功能。 

 这两种功能类型的工作专班在运行机制上也有所差异，具体体现在职责分配机制和评估考核机制两个方面。 

 (1) 职责分配机制。工作专班分工分组依据一般包括两种：一是依照上级或外地专班的分组情况设置，二是根据工作内容的专业性设定分工分组。根据任务目标不同，政治性目标下的专班在发挥纵向的督办功能时，无需面临较复杂的分工情形，因此通常借鉴上级或外地同类专班的分组情况而设置；而实务性目标下的协调类工作专班在发挥功能时，需要专业度更高的横向配合，因而主要依据专业性分工，有时也借鉴其他同名专班经验。 

 此外，专班分工分组形式也因其规模或治理任务的工作量不同而呈现较大差异。比如一些 A 市直属的专班由于成员众多，通常设专班办公室，在办公室之外还有不同职能类型的工作组。以 A 市优化营商环境工作专班为例，其成员单位包含 40个市直单位和各乡镇党委政府，还有供电公司和银行等国有企业；除办公室外，该专班还下设综合协调、考核评价、监督执纪、政策研究、信息宣传、法治建设、平台数据这7 个工作组；此外，还根据国家营商环境评价指标体系设置了 24 个专题组，并在此基础上有一定的职能拓展。 

 (2) 评估考核机制。针对工作专班绩效的考核评估有两种方式：一种是系统内自上而下的垂直评估；另一种是由上级对下级不同区县的同名专班进行横向评比，这种类型的评估有时会聘请第三方机构来进行。政治性目标下的督办类工作专班的评估考核往往是前一种，而实务类任务目标下的工作专班还可能同时面临后一种考核。但在调研中笔者发现，由于不同地域基础条件和人力状况等差异，第二种评比方式常存在比较严重的不公平现象。 

 3. 设置层级与任务目标所属领域共同影响下的功能分类 

 根据前文所述，工作专班的功能类型根据设置层级不同分为决策型和执行型，而同一层级设置的分属不同任务领域的工作专班又分为督办型和协调型。而当工作专班的设置层级和任务所属领域这两种因素共同影响工作专班的功能时，其类型划分可以形成一个 2×2 的矩阵。表 2 概括了工作专班的功能分化所呈现出的四种主要类型。

(二) 工作专班的结构类型划分

A 市工作专班在组织内部结构的紧密程度上存在显著差异，据此可分为三种类型(见表 3)：松散型、紧密型和混合型。这种结构类型的分化主要取决于有限资源前提下的任务紧急程度。

1. 不同任务特征影响下的三种结构特征：松散型、紧密型与混合型 

 松散型工作专班在结构上类似于以往的领导小组，人事管理和办公形式都较为松散：专班成员工作性质为兼职或非固定，可临时调度；日常办公与人事考评均不脱离原单位，无专门集中的工作场所。比如 A 市高质量纳统工作专班、某某企业破产腾地专班等。由于此类专班面临的任务通常并不紧急，因而对工作效率与资源配置的要求不高，通常以月为单位进行进度考核，成员往往身兼数职、同时参加多个松散型专班。 

 紧密型工作专班通常设立专门的场所集中办公；在专班存续期间，专班成员脱离原单位，人事管理权基本归工作专班行使。该类型专班的成立往往是为了应对某些紧急或重要性的治理任务，因而对效率要求很高，工作考核频率通常以周为单位，责任划分到个人，专班成员也常常面临自上而下的工作压力。 

 混合型工作专班则设办公室作为主要运转机构，办公室内部管理相当于一个紧密型工作专班；但办公室之外还设有其他成员或小组，呈松散结构。例如 A 市 2021年成立的推动全社会研发投入提升工作专班，是应 S 省《关于进一步提高全社会研发投入的若干措施》、自上而下成立的同名工作专班，其组织结构遵照上级规定，但除了其中下设的专班办公室有几名专职人员外，其他成员均为兼职，是典型的紧密与松散相混合的结构类型。这类专班，或是为了应对跨领域的、松紧度不同的治理任务的需求，或者是应上级规定成立的，既能在短时间内集中资源、提高效率，又不占用过多资源,能够维持有限资源下内需和外压的平衡。 

 2. 三种结构类型专班的运行机制对比 

 三种结构类型专班的差异也体现在运行机制方面，具体表现为三者的成员调配、职责分配和成员考核等机制的不同。 

 (1) 成员调配方面。规模较大的松散型或混合型工作专班在调配具体成员之前，首先需要确立一个与治理任务最为相关的单位作为牵头单位以在此设立办公室，并将相关部门纳入专班成员单位；然后每个单位再确定一位工作人员作为联络人。这类专班虽然规模庞大，但其结构层次分明，呈现“牵头单位—强相关单位—外围单位”的同心圆结构，能在不影响各单位常规工作的前提下保证相关资源调配的便利性。 

 除规模较大的松散型或混合型工作专班外，其他工作专班的资源调配更多涉及的是具体成员的调配。A 市工作专班成员的确定通常有三种方式：市委组织部指定成员，各单位自行上报成员名单，或直属部门、乡镇自行确定内部专班成员。 

 紧密型工作专班通常是由少量专职成员组成的，不包含成员单位。这类专班成员调配分两种情况。第一种情况，如果面临的任务是 A 市领导关注的重点工作，那么在专班正式成立之前，就会通过市委组织部人事科以非公开渠道考察并选定相关部门的优秀工作人员，然后在专班成立之初向各单位发文抽调指定人员。例如，A 市城建局一位年轻工作人员在访谈中表示: 

 某一天去上班可能突然就会接到市委通知，“请某某同志于某月某日去某专班报到，地点为 XX”。点名来得猝不及防，我们事前是完全不知情的。(访谈记录,20220715F) 

 该情况下的主要选人依据是体制内候选人的声誉和专业性。这种自上而下非常规渠道、非公开的人事考察行为，也体现出工作专班成员确定阶段的权力集中和临时性，可在短时间内最高效地汇集中坚人才力量，为工作专班在应对地方治理任务时的高效运行打下人力基础。第二种情况，紧密型工作专班若为单位内部或者乡镇设置的，其成员选拔方式通常是由专班组长指派核心成员，再由核心成员牵头选取能力强的其他工作人员组成工作专班。 

 而混合型工作专班的人员调配，面临的往往不是最急难险重的任务，因而成员选拔标准稍为宽松，通常其办公室成员由各单位自行确定名单并上报，而办公室成员之外的成员可自行确定且不必上报，也不必脱离原来的工作场所。这种情况下，由于人力资源有限，各单位通常不愿将中坚力量派出，而是选派本单位的边缘人员，这反映了在应对非急难任务时，上级往往为下级留有一定的人力资源选择的空间。 

 松散型工作专班成员确定的方式往往是内部确定，一般由部门(乡镇)领导干部指派或公务人员自行报名参加，均不必上报，也无需脱离原来的工作岗位，也即所谓“分工不分家”(访谈记录:20220812B)。 

 (2) 职责分配方面。在实际运行中，专班职责分配的明确度与专班结构紧密度相关，只有紧密型工作专班的成员单位或成员，以及混合型工作专班的办公室成员，才能被安排实际的、明确的职责和问责机制；而松散型工作专班，以及混合型专班的外围成员单位或成员并无明确职责，“甚至不知道自己单位加入了哪个专班” (访谈记录:20220813A)。 

 职责分配明确度的上限还要取决于目标任务所需的专业性程度。一个紧密型专班的某位成员表示，“有些工作专业性并不是很强，表面分组，实际上人员是通用的”(访谈记录:20220813B)。 

 此外，工作专班的任务明确度还取决于专班规模。部门内部或者乡镇设立的专班常常面临人力不足的情况，这时成员间的分工也不明确，“有了事情才随机应变分分工，很有机动性”(访谈记录:20220813C)。 

 (3) 成员考核方面。松散型工作专班和混合型工作专班的松散部分，由于没有专门的办公场所，所以通常依据其所在部门或乡镇的领导和同事的评价进行考核评优；而紧密型工作专班成员和混合型工作专班的核心成员则是由各单位抽调的人员组成，并在专属的办公场所办公。根据干部考核的相关规定，抽调半年以上的成员主要在专班进行工作考核，但成员的工资与职称、长期职务等年度考核项却仍在原单位。这种考核与晋升的部分脱节也是专班运行中的一个突出问题。 

 通过对成员调配、职责分配、成员考核等关键环节的梳理，可以更清晰地理解三种结构类型工作专班的运行机制特征。为了更集中简约地呈现三种专班结构类型及其运行机制间的差异，笔者制作了表 4。

从上述分析可以看出，A 市众多专班的类型分化反映了这类组织设置与推广过程中的临时性、多样性和灵活性，能在很大程度上体现地方政府通过设立非正式组织的方式，适应变动社会治理需求时的回应性和自主性。

五、 从组织变迁看工作专班的演变

Campbell(1965)曾提出，事物的演变往往经过“变异—选择—保存” 三个阶段。从组织研究的视角来看，临时性组织的生成、变迁和存续过程也体现了党政机关适应性演变的特征。由于它们的出现大都未经预先设计，所以在变迁初期往往呈现出很强的异质性，因而可视为科层制基础之上的组织“变异”；在此过程中，党政机关通过试验与学习，逐渐对临时性组织的结构设置和运行机制进行调整和扬弃，使它们中的一部分逐渐具备了更加稳定的类型特征，这可算是组织的“选择”阶段；经过一定时期的运行，某些临时性组织在特定场景下的自身优势逐步显现出来，经历变异和选择后达到了较为稳定持续的状态或转型为常设组织，形成了可资其他地方党政机关借鉴的模板并有可能被复制与推广，从而进入“保存”阶段。

作为临时设立的组织，工作专班并不具备长期存在的正当性，但这并不意味着所有的专班在存续时长方面都大体一致。笔者根据对 A 市工作专班的调查发现，专班存续方向主要有三类：短期存续，中长期存续，以及由非正式组织转为正式组织。这三类存续方向分别对应了组织变迁分化的不同逻辑，是组织变迁在“选择”阶段适应不同治理环境的表现。

(一) 短期存续的专班 

 工作专班的存续状况与其设立原因相关。存续周期短的专班通常是因应对临时或突发性任务而成立的。由于任务的明确性，专班的存续期限也与之对应,任务结束时相应的工作专班也随之撤销，其存续时间和工作内容都比较明确。存续时间的明确性是指某个专班在设立之初即规定的持续时间的期限，如“持续整治规范房地产秩序三年行动”专班和“作风能力提升年”活动专班；工作内容的明确性即某个工作专班有具体的、易于衡量的任务目标，且短期内可以完成，常见于某项招商引资、具体项目推进类等任务下设立的工作专班，或者是为了解决某一突发事件而设立的工作专班，如 A 市农业农村局曾设立的某企业破产腾地工作专班。这类专班往往体现出较强的运动式治理特征。 

 (二） 中长期存续的专班 

 中长期存续的工作专班中，有一部分专班是因应某个难以预期或不易衡量的中长期的任务目标，设立之初并未设置明确期限，存续时间较长，甚至变成半常设的机构，如 A 市的宣传督导考核专班；而另一些工作专班的设立是为了完成某项间歇性的、重复开展的中长期任务，但由于任务的非持续进行，又无法转为常态化的职能，因而既不能撤销，又不可能转为正式组织，如 2019 年某市直单位内成立的“不忘初心主题教育”活动专班；此外，还有一些工作专班是源于上级“职责同构”压力而设立的，由于上级同构专班迟迟未撤销，所以 A 市亦不能自主设立或撤销该专班，但可以通过调整人员安排和工作方式，在不撤销的基础上实现其运行规模和成本的最小化。 

 (三) 由临时性组织转为正式组织的专班 

 有些工作专班能够从非正式组织转为正式组织，在长期存续和运行过程中获得了常规化的正当性，或者符合原有机构职能调整的需求；一旦出现机构改革的窗口期，这类专班如能获得一定数量的正式编制名额，便可由临时性组织转为正式组织。例如 A 市农村环境综合整治工作专班，由于其面临的任务具有较强的连续性并逐渐成为一项经常被地级市考核的重点工作，在 2018 年机构改革过程中，其职能被并入综合执法局，后又改设在城乡建设局，定名为城乡建设管理科，从而成为一个新的正式机构。这一例子体现了某些最初以运动式治理的名义开展的工作的重要性逐渐提升从而日趋常态化，非常规治理任务演变成了常规治理任务。此外，A 市扶贫振兴办下设的工作专班后来也转为乡村振兴局的内部科室。这种转变既体现了地方治理过程中地方政府部门职能定位的变化，也反映了地方政府注意力的变化；当然，它在完善原有组织职能的同时，也可能带来机构膨胀的风险。

 结语

工作专班作为一种非正式的、临时性的组织形式，是常规科层制治理体系为了应对复杂的治理环境和变动不居的治理任务而产生的，这也是地方政府在治理过程中自主性和适应性的一种体现。笔者通过对 A 市近年来成立的所有工作专班的梳理，将组织的产生、分化与演变这一历程分阶段进行剖析和呈现。为了更好地呈现工作专班产生后分化趋势的多样性，本文从组织的功能和结构两个方面，分别对不同的工作专班进行了类型分析，并深入剖析了各类工作专班在资源调配、职责分配和绩效考核评估等方面的运行机制。不同的工作专班虽然都是作为临时性的组织机构出现的，但其存续周期和结果却又呈现出差异。有的专班存续了较短时间后便被撤销，而有的专班则存续较长时间，甚至转变成为正式组织。

正如前文所述，已有研究将工作专班归类为议事协调机构的一种，但笔者在调研和访谈中发现，除功能差异，专班和议事协调机构还在成员确定和绩效考核方面存在差异，后者的成员确定与考核机制大致相似且较为固定，而前者则更加灵活多样。此外，不论是功能定位、组织结构，还是存续变迁方面，工作专班都与常见的议事协调机构并不相同。从组织变异的角度来看，如果说诞生之初的工作专班可视为传统议事协调机构的衍生类型，那么随着专班在实践中演进的多样化，它在保有与议事协调机构相类似方面的同时也产生了明显差异，因此，再简单将其归结为一种议事协调机构已经难以概括其现实特征的复杂性。所以，本文将工作专班定位为一种区别于传统议事协调机构的新型临时性组织。为了更清楚地展现工作专班与其他议事协调机构的区别，笔者制作了表 5。

总体而言，“工作专班”是在既有组织结构基本不变的前提下对正式科层制组织的重要补充，体现了中国的地方政府适应复杂治理环境和多变治理任务的灵活性和自主性。虽然学术界对这种新型组织形态的学理探讨仍处在起步阶段，但它在地方政府的治理实践中已然扮演了重要的角色。这类组织不仅是临时机构的简单增量，也是传统议事协调机构在新的治理情境下的组织变异，凭借其自身更具适应性的优势，在经历了地方政府持续的系统性选择过程后，衍生出多样的亚类型，进而逐渐被广泛推广与应用。当然，近年来也出现了滥设工作专班的现象，造成了一定程度的资源浪费与政府效能损耗的问题。因此，不仅仅要关注组织本身的变化，更应深入剖析治理环境的变化是如何驱动组织变革的，以期减少机构改革中精简与膨胀的循环往复。最后，鉴于本研究的分析对象仅基于一个县级市，所得结论的普适性方面也可能存在时空局限性。后续研究还可以通过梳理更高层级的政府工作专班，或开展更大范围、更多层级的工作专班对比研究，以更好地理解中国变动社会的治理实践，进一步拓展公共组织学和府际关系等理论话题的研究视野。

其他平台官方账号

小红书

政治学评介

哔哩哔哩

政治学评介

微博

政治学评介