马亮 | 关系、人情与行政负担——兼论日常生活中的公共管理学

一、引言

行政负担是近些年来公共管理学界高度重视的一个概念，也得到了国内外学术界的大量研究。行政负担不仅是学术前沿，也反映在日常生活之中。之所以行政负担是日常生活的关键议题，也是公共管理学应该关注的重要课题，就在于公共管理学者、公共管理实务人员和每一个公民，都会在不同场合和不同程度地遭遇行政负担。恰恰是行政负担深深嵌入和强烈影响每个人的日常生活，而政府往往是造成行政负担的主要行动者，所以公共管理学术界才会如此热衷于研究行政负担。

比如，Herd与Moynihan夫妇在其专著《行政负担：通过其他方式制定政策》中谈及为何研究行政负担时，就提到了他们在日常生活中的两件事情。一件事是Moynihan作为公共管理博士和教授，在办理移民入籍时却无法理解美国移民政策，这让他意识到美国政府可能刻意拒绝移民入籍。另一件事是他们在为残疾儿童申领政府资助时面临的困惑，让他们理解了为什么原本应该帮助社会弱势群体的政策却反而让他们难以企及。由此可见，日常生活让人有亲身体验和切肤之痛，因而会成为研究选题的重要来源。

同样，我在中国的日常生活中也遭遇了各种各样的行政负担。我研究行政负担的缘起，同自己落户北京的“血泪史”不无关系。2015年，我回国到中国人民大学工作，可以为本人和直系亲属办理北京户籍。按照相关政策要求，我需要准备17个文件，并在人事调配网络管理系统逐一上传附件。经由所在机构审核通过后，才可以进入正式审批环节。这些文件主要是为了证明我的身份、工作关系、亲属关系等方面的事实情况，而我为了提供这些证明材料，不得不往返各个政府部门，甚至需要跨地区办理手续。2024年，我从中国人民大学调入北京大学工作，再次经历一番办理各种手续的费尽周折。这样的亲身经历，让我意识到行政负担是一个值得研究的公共管理问题。

与此同时，我们身边的行政负担也不胜枚举。比如，作为高校教师需要申报科研课题、安排课程、职称评定、论文评审、组织活动、财务报销等，而同校内外各个部门打交道的过程令人心烦意乱。再如，为人父母要为子女入学、就医等办理各类手续，也同样会遭遇行政负担的不期而遇。近些年来，我指导多位研究生完成了多篇学位论文，关注医院就诊、异地医疗报销、手机携号转网、经济困难学生认定、财务报销、人事档案管理、历史档案查阅等方面的行政负担。与此同时，公共管理学术界也越来越重视行政负担的研究，并推动政府部门重视和减轻行政负担。

2023年，我收到一封电邮，当事人分享了其在办理子女入学手续时面临的行政负担。他错过了开具发票而证明家庭租房的截止日期，子女因而错失了公立小学的就近入学资格。他投诉无门，使劲浑身解数也无可奈何，子女最终不得不入读民办小学。尽管他本人为此感到遗憾和愤懑，但是却希望通过亲身经历的自我剖析，为公共管理研究提供真实素材。我为不能为他提供帮助而汗颜，但是却希望藉此鞭策自己更加关注行政负担研究。

诸如此类的遭遇和体验，都让人们无法刻意回避行政负担，也使行政负担成为公共管理研究的一个中心议题，并推动政府部门关注如何减轻政民互动中的行政负担。

美国总统拜登及其执政团队认为行政负担可以视为一种“时间税”（time tax），即因为政府低效而让公民和企业需要承担的成本。这可以说是一种“公共政策癌症”，把公民和政府之间的关系人为疏远。因此，他们将减轻行政负担并改善公共福利和服务作为施政重点，美国管理与预算办公室（Office of Management and Budget，OMB）下属的信息与监管事务办公室（Office of Information and Regulatory Affairs，OIRA）实施《文书削减法案》（Paperwork Reduction Act，PRA），通过政府改革来最小化公民需要担负的行政负担。

2013年以来国务院推动“放管服”改革，2015年以来推行“互联网+政务服务”，有力推动了政府放权让利和简政放权，并通过创新和优化政务服务而减轻公民和企业的行政负担。与此同时，数字政府建设大力推进，市场监管、政务服务和公共服务的数字化转型也在减轻行政负担。

行政负担是一个带有普适性和一般性的概念，不唯某个国家或地区所有。但是，不同国家和地区的政治体制与社会文化会影响行政负担的特征、分布和作用，也需要基于本土情境关注带有地域独特性的行政负担。中国作为一个关系型社会，找关系、托人情等较为普遍，由此带来行政负担的分布不均衡，以及不堪其重的人情负担。因此，有待更多研究的是关系与行政负担之间的联系。

关系如何影响公民与政府打交道的行政负担？关系怎样造成新的行政负担？如何通过数字政府建设与全面深化改革减轻行政负担？如何推动关系型社会走向规则型社会？本文对行政负担的概念进行探讨，特别是关注其同日常生活的紧密联系。在此基础上，对关系资本与人情负担进行研究，探讨其同行政负担的联系。基于辽宁省“办事不找关系”的案例研究，进一步考察如何推动政民互动从关系主导向规则主导转变。

二、行政负担的概念与理论

（一）行政负担的概念

行政负担既可以是客观的成本，也可能是主观的体验。经济学关注交易成本，但是行政负担超越了交易成本。有学者提出主观个人体验（Subjective Individual Experience）的概念，认为这有助于整合繁文缛节、行政负担和其他等相关概念。它们都反映了人们在同官僚制打交道的过程中需要承受的压力和付出的代价，因此需要从心理过程视角进行研究。

公共管理研究中的“繁文缛节”概念同行政负担高度相关，也会诱致行政负担的产生和加重。当然，繁文缛节的研究人员主要关注服从成本，而行政负担则进一步将学习成本和心理成本纳入考量，使我们对官僚制的成本有更加全面的认识。此外，繁文缛节更多从规则的功能性出发，探讨规则为什么没有能够达到既定组织目标。

毫无疑问，此处的“行政”是泛指的，既包括政府部门，也包括同公民或企业打交道的其他公共组织。当然，行政负担也不限于是公民或企业承受，公职人员也可能成为行政负担的受害者。因此，公共组织内部的工作人员因为同组织人事、财务管理等方面的职能部门打交道而遭遇的繁重体验，也属于行政负担的研究范畴。

有关行政负担的概念混乱，甚至是一碗错综复杂的意大利面，需要考虑让这些概念澄清和统一。Sunstein在其书中提到“泥泞”（Sludge）的概念和行政负担紧密相关，而其直译是烂泥、淤泥、油泥等。它指企业和政府人为设置的各类障碍、摩擦和陷阱，让人们办事遭遇拦路虎，这也对应了副标题“拦住人们办成事的麻烦和我们该怎么办”。

行政负担是一个多维概念，包括学习成本、合规成本、心理成本三个方面，可以近似对应“门难进”、“事难办”以及“脸难看”或“话难听”。但是，这些维度之间相互交织在一起，很难完全区分开来。最近研究认为，可以将行政负担分为四个维度，分别是时间、金钱、努力和心理成本。

行政负担是政治建构的（constructed），是别有用心或主观故意的，而不是无心为之的。这些恼人的麻烦不是人们无意为之，而是刻意为之的“黑暗模式”（dark patterns）。黑暗模式指企业或政府部门别有用心的设计，就是为了敲诈或欺骗消费者。比如，一些媒体订阅内容往往关注容易取关难，而企业要求消费者默认的格式合同暗藏玄机。

行政负担是致命的（consequential），看似微不足道，实则影响深远。与此同时，行政负担在不同人群的分布是不同的（distributed），而这会带来显著的社会不公平。特别是这些障碍对老年人、穷人和残疾人等弱势群体是最阴险狡猾的，极富“杀伤力”，可以说“杀人不眨眼”，因为他们往往没时间、精力和能力来应对，进而可能错过关键的福利和服务，并影响他们的身心健康和社会公平。

（二）行政负担的影响因素与减轻策略

从制造和施加行政负担的角度而言，目前的文献主要从政治家（决策者）和公务员（街头官僚）两个层面进行分析。政治家是政策制定者，公务员是政策执行者，它们都会影响行政负担。如果用隐喻来分析的话，可以从舞台剧的导演、演员和观众的关系来审视行政负担。政府官员设计政策，公务员特别是基层干部执行政策，而公民则受到政策执行的影响。导演在设计剧本时会嵌入行政负担，演员可以在演绎剧本时自行“加戏”，利用自由裁量权减轻或增加行政负担。我们可以将制度与技术作为舞台，而舞台会影响导语的创意、演员的发挥和观众的体验。

当前公共管理研究高度关注基层治理问题，而其中基层负担是绕不开的概念。基层负担是基层组织与基层干部承受的负担，往往是自上而下摊派的。行政负担则是行政造成的负担，是政府部门和公职人员对公民和企业带来的负担。与此同时，基层负担与行政负担之间可能存在转嫁关系，即街头官僚承受的基层负担可能转嫁到公民和企业一端而成为行政负担，反之亦然。有研究发现，街头官僚感受到的繁文缛节会影响服务对象感受到的行政负担。当然，反过来的研究也成立。还有研究验证了“满意镜像”理论，即服务人员对工作满意，才能让服务对象感到满意。

街头官僚与公民的互动过程，可能会让基层负担与行政负担形成互构乃至“互害”关系，即公民承受的行政负担，也会让街头官僚吃苦头。反过来说，街头官僚不好过，也会让公民难受。如果街头官僚的学习成本过高，那么政策解读不到位、不准确，也会带来公民的学习成本高不可攀。如果街头官僚的合规成本过高，那么就可能转嫁到公民身上。如果街头官僚的心理成本过高，也会撒气到公民，而让公民的心理成本过高。当然，街头官僚与公民之间的互构关系，可能成为一个难以解开的死结，需要第三方力量介入。

行政负担的减轻离不开政府的制度改革与技术创新，而其背后则是公民和企业的反馈，以及由此带来的变革动力。为此，组织要经常进行审计（Sludge Audit），定期对堵塞、梗阻、淤积、积压、摩擦等问题加以识别和清除，而这实际上就是打破公共管理的堵点、难点和痛点。

研究显示，有三大类共七种策略可以减轻行政负担，分别是分配（Distributive）、强度（Intensiveness）和关系（Relational）三大类，以及转移（Shifting）、分担（Sharing）、移除（Discarding），简化（Simplifying）、加速（Expediting），以及沟通（Communicating）、尊重（Respecting）等具体策略[25]。由此可见，这些不同策略可以重新分配行政负担，实质性减轻行政负担，或者通过政民互动关系优化来弱化行政负担的危害。

数字政府被认为可以减轻行政负担，通过数据共享与业务协同，来减少公民和企业跑腿办事带来的成本。比如，对于人户分离的流动人口而言，异地办理手续面临较重的行政负担，而跨省通办乃至全国通办则有助于减轻行政负担。与此同时，“最多跑一次”“一件事一次办”和“高效办成一件事”等改革，有助于将多方面的行政负担合并压缩，从而大大减轻公民和企业的行政负担。但是，值得警惕的是数字政府也可能演变为“数字行政负担”，带来“指尖上的形式主义”，使行政负担不减反增。比如，在不少办公自动化（OA）系统中，线上线下“两张皮”，审批过程中的任何一个环节发现错误，就要被打回来，重新走一遍流程，人为地成倍增加行政负担。

三、找关系、托人情与行政负担

（一）中国社会中的“关系”

中国人的“关系”既有人类社会共有的普遍性，也有中国本土的特殊性。“关系”的英文翻译不是直译为一般意义上的关系（relation或relationship），而是使用拼音的“关系”（guanxi），这足以说明这是一种深具中国独特文化内涵的概念。柯林斯英语词典（http://www.collinsdictionary.com）对guanxi的释义是：“一个基于恩惠交换的中国社会概念，认为私人关系比法律和书面合约更为重要。”

在线汉语词典（https://cidian.gushici.net/）指出，“关系”指“人和人或人和事物之间某种性质的联系”，如社会关系、党群关系。这同“人际关系”的定义——“人与人之间在社会生活的相互作用中发生的关系”——略有不同。通过检索获得包含“关系”的32条词语，都是围绕“关系”而展开的各种现象。比如，“裙带关系”是一种讥称，指“用来互相勾结攀援的姻亲关系”。

关系在中国人的社会交往中至关重要，甚至发展成为一门学问——带有贬义的“关系学”。因此，汉语词典指出：“现在常把用不正当的手段搞好人事关系的本领称为关系学”。按照目的来说，关系分为工具型关系和情感型关系。相对来说，中国人搞关系更多是为了达到特定的功利性目的，所以工具型关系大行其道。但是，情感型关系却日渐萎缩，让人们的日常生活遭到冲击。

社会学视角下的关系研究已经形成一个学派，关注关系、人情与面子等概念。关系、人情、面子等概念是中国社会学研究的重要概念，并认为这是理解中国人和中国社会的关键维度。这有助于理解跨文化沟通过程中的误解与纠纷之所以反复发生，往往同深具文化意涵的这些概念得不到等量齐观与充分理解有很大关系。

按照社会学家费孝通的说法，中国人的关系是一种圈层化的差序格局，人们亲疏有别、内外有别、远近不同，形成了一个个关系圈层。中国是一个人情社会或关系型社会，关系网络织就了人们的生活圈。关系有直接的，也有间接的，形成关系的关系乃至关系网。“关系网”是“由形形色色相互之间提供好处的人或单位组成的关系网络”。通过“七大姑八大姨”“同学的同学”“同事的亲戚”“七拐八拐”，乃至“关系套关系”，错综复杂、盘根错节，以至于“你中有我我中有你”。这意味着某个场域的关系也会外溢和延展到其他场域，从而形成更加复杂的形态。

关系有强弱之别，强关系比弱关系更有助于发挥实质性作用。“关系户”指“在经济活动等交往中，为了各自的利益，互相承诺，为对方提供方便和好处的单位或个人”。这意味着拉关系而进行利益输送，而这可能会带来权钱交易的腐败。人与人之间原本不认识或只有疏远的关系，“拉关系”让人们“一回生二回熟”，相互认识并变得亲密，由远及近，由外而内，并登堂入室。因此，陌生人可以熟人，非亲非故的人也可以称兄道弟、呼朋唤友。于是乎，这带来了公私不分，模糊了工作关系与私人关系的界限，也使假公济私和徇私舞弊更容易发生。

政治学视角下的关系注重探究关系与腐败的联系，以及派系政治和任人唯亲的问题。政治学关注裙带关系带来的任人唯亲，以及由此对政治运作与政府运行的干扰[31]。无论是政治分肥带来的“一人得道鸡犬升天”，还是同家族同盟与私人关系密切相关的腐败，都是政治学对关系的重点研究议题。当然，任人唯贤也不排斥举贤不避亲，只是在亲贤之间往往难以取得平衡而带来因亲废贤。

与此同时，管理学视角下的关系研究注重政商关系如何服务企业经营与发展。对企业管理的研究特别关注政治关联、政商关系在获得政策支持、稀缺资源和社会合法性方面的价值。比如，公共关系研究区分了横向与纵向两种社会资本，认为企业同政策制定者的关系会成为赖以生存的社会资本。类似地，非营利组织研究关注政治关联对其独立性与自主性的制约，以及由此带来的政策倡议优势。

对中国经济体制转轨的研究发现，至关重要的是比较正式规则与非正式规则（如关系运作）的成本与收益，进而可以发现正式制度变革可能带来的非正式制度运作的吸引力日益下降。换句话说，寄希望于非正式规则的自行消亡，可能是一个令人失望的漫长过程。但是，通过正式制度改革而挤出非正式规则的运作空间，是国家治理体系与治理能力现代的题中之义。

公共管理学如何研究关系？相对来说，公共管理学对关系及其起源与意涵的研究远远不够，而更多假定韦伯式的官僚制是现实存在的真实模式而非理想模型。比如，对秸秆禁烧政策执行的研究发现，村干部与村民的关系与农村的面子文化在其中发挥不容忽视的作用。

如图1所示，目前有关“关系”的研究可以从政府、市场与社会的三个支柱来加以分析，一方面是各个场域内部的互动关系，另一方面是场域之间的互动关系。在政府内部，研究关注的政治派系、庇护主义、裙带关系及其带来的各种影响，比如决定谁可以进入仕途和获得晋升机会。在市场内部，则是企业之间建立的合作、联盟等关系，比如通过董事会而形成的互锁关系，或者通过产业链和供应链而形成的商业联合体。在社会中的每个个体及其所在的家庭和家族，相互之间会构建各种各样的私人关系（血缘、地缘、学缘、业缘等），并进而会对个体的生活与工作产生多元影响。公共管理学既关注政府内部的关系运作，也关注政府与公民的关系，以及政府与企业的关系。

图1 “关系”在政府、市场与社会的运作与交互

（二）关系资本还是人情负担？

在已有文献中，人们更多使用社会资本的概念，而它同关系的联系与区别值得探讨。宏观层面的社会资本（如帕特南）包括社会规范、社区网络、公民参与，而微观层面的社会资本（如林南）则是私人关系、关系网络。在有关关系的探讨中，人们普遍认为关系是一种类似于社会资本的资本，但是同社会资本存在微妙的差异[36]。因此，我们权且可以使用“关系资本”的概念，来反映关系所具有的资本属性。

在社会资本与行政负担的关系方面，已有研究更多关注社会资本如何减轻行政负担。比如，对丹麦失业保险金申领的心理成本研究发现，社会资本有助于减轻申领人的行政负担。对巴基斯坦医生申请产假的研究显示，人们通过经济资本、社会资本和文化资本来抵消行政负担带来的困扰。对中国低保申请的研究发现，行政负担同社区邻里关系、社区活动参与等社会资本的衡量指标紧密相关。

行政素养（administrative literacy）或行政资本（administrative capital）指公民对政府规则、流程与行为的理解，而这同公民是否和公职人员有关系密不可分。正所谓“朝廷有人好做官”，人们在政府有人也好办事。关系资本意味着信息优势，有关系的人作为“内部人”或“局内人”，可以优先获取内部信息，并能够通过非正式渠道获取公共服务。与此同时，有关系的人可以请人代劳，通过公务员代办而办事。关系也有助于增强办事的确定性和可预期性，使人们不必担心办不成事。

关系带来优势和收益的另一面，则是成本和代价、付出和牺牲。关系的使用是有成本与代价的，因为基于互惠性的社会交易意味着“礼尚往来”，由此带来需要归还的“人情债”。这由此使关系成为人情负担，也使我们可以将其同行政负担联系在一起。

之所以人情负担太重，同政民默契有很大关系。“一个愿打一个愿挨”，不少人知道找关系可以好办事，也明白“天下没有免费的午餐”。但是，他们认为有关系才有面子，高人一等、先人一步才有派头。这让很多人更多关心的是，自己有没有特殊通道、绿色通道和快速通道。如此一来，原本应该人人遵守的规则被人为破坏。规则被撕开的口子越来越大，以至于规则外和潜规则取代了正式规则，而成为左右人们的行为的准则。换句话说，找关系和托人情依然是特权思维作祟，而打破这种社会文化就需要一场“平权运动”。

与此同时，公共服务资源稀缺，如果按照规则分配，那么势必就有一些人得不到。但是，很多人不会心甘情愿地接受这样的分配结果，他们会千方百计地获得资源，而围绕资源分配就产生了一个“切蛋糕”的问题。同关键决策者的关系成为获取资源的资本，也成为人人趋之若鹜的香饽饽。自然而然，办事找关系就成为社会常态。

之所以人们会注重关系的收益而忽视其所带来的成本，就在于单纯聚焦单个个体的分析，可能忽视了关系分布的不均衡性可能带来的社会不公平。一个人与公职人员有关系，并不排斥其他人建立同样乃至更强的关系。但是，并非所有人可以成为政府“内部人”并建立和维系关系，所以关系的有无和强弱就会导致亲疏有别和内外不同，也因而会使每个人承受的行政负担有所不同。

与此同时，从理性人的成本收益分析来看，为了维系关系而带来的人情负担，则需要同由此减轻的行政负担加以比较。只有当人情负担低于行政负担时，人们才会选择承受人情负担而减轻行政负担。当然，并非所有人都有这样的选择空间，也因此使人情负担难以消解。这是因为关系看似是一对一对的关系，实则是嵌入到一张更加庞大而复杂的社会关系网络中的。这就像一口大染缸一样，没有人可以独善其身。人们可以做出的选择就是进入或退出，而两可之间是不被允许的。从没关系到有关系，进而尝到行政负担减轻的甜头，会让人们对人情负担不再抵触。反过来说，从有关系到没关系，也可能使人们摆脱人情负担的束缚，但是这也会带来行政负担的增加。

（三）人情负担：中国场景下的行政负担

同既有的行政负担维度不同，人情或私人关系可能是一个值得关注的视角。人情负担不是独立于学习成本、合规成本与心理成本之外的行政负担，而是反映在三类行政负担之中。比如，人情负担意味着办事需要找门路，找不到门路就会撞南墙和交学费。人情负担也意味着需要承担没有私人关系而需要多走的路、多跑的腿、多交的材料和多等的时间，以及通过人情办事而需要在未来支付的交易成本。人情负担让人们不得不委曲求全，低三下四地有求于人，让人们的精神和心理受到压抑。

之所以人们会找关系、托人情、送礼物、走后门等，就在于公务员公事公办、网开一面或开绿灯，是基于不同考量的。比如，公务员会有心理补偿机制，当工资过低时会通过寻租和腐败来实现货币和心理上的补偿。再如，公务员还有交换或交易机制，即权钱交易。此外，还有其他作用机制，比如请托的人可以为办事人员提供未来的承诺，使其可以获得其他方便。归根结底，这依然是一种工具型关系，是为了未来交易而做的投资。

行政负担不仅针对个人，而且可能“殃及池鱼”，波及到其他人，特别是当事人身边的亲属、同事、朋友等。这使当事人不得不三思而后行，认识到行政负担不仅针对其个人，而且可能让其最在乎的人也连带遭殃。在一个人情社会，行政负担也可能是因为人际关系网络而形成涟漪效应或叠加效应。比如，某些政策不仅对一个人提出要求，而且连带对其家人和共同居住人提出要求，使家庭都被“锁住”。

类似地，中国古代社会采取连坐、保甲等政策，而一些地区甚至出现“十户长”这样的制度，都是通过这种层层嵌套的方式来对社会予以控制。与此同时，中国社会的单位制和属地化管理也使行政负担陡增。特别是对体制内的党政机关、社会团体和企事业单位而言，来自工作单位的层层压力，也使其无法逃脱这种行政负担。

比如，对计划生育政策执行的研究发现，基层干部利用其嵌入到本地社会关系网络的优势而更有力地执行政策。在计划生育政策执行最严格的时期，不仅超生夫妇需要受罚，而且其近亲属乃至整个大家族都可能因此而遭殃。这是一种威慑力更强的恐吓，也是行政负担值得关注的关键维度。当然，这种状况可能未必是中国独有的，但是因为中国政府所采取的政治控制手段，以及国家与社会、工作与生活之间的边界模糊，而使行政负担更容易表现为社会化和泛在性。

随着制度变迁，社会关系的重要性在减弱，而制度规则的作用会日益加强。关系渗透和影响的领域越来越少，关系的刚需性也在减弱。但是，一方面，年轻人在“断亲”；另一方面，很多地区和领域依然在“拼爹”。有人持“关系作用上升论”，认为体制不确定性与市场竞争性共同塑造了“关系”的作用空间。关系在不同时期的作用不同，而随着经济改革和社会发展，“关系”的作用也发生了显著变迁。

比如，中国社会状况综合调查（CSS）包括的一组调查问题，就反映了人们在日常生活中是如何找关系的。有关找关系办事的调查问题是：“过去一年里，您或家人遇到过下列哪些事情？您或家人在办这件（类）事情时，托人说情或请客送礼了吗？”有关找关系办成事的调查问题是“如果您或家人托人说情或请客送礼了，那么请问最后这件（类）事情是否办成了？”。调查项目包括看病就医、孩子上学或升学；求职就业、提薪升职；打官司；经商办厂；其他。在找关系办事的比例方面，2011年、2013年、2015年和2017年的调查显示，在医疗、教育和经商方面找关系的比例较为稳定，普遍有超过10%的受访者会找关系，经商方面的甚至超过20%。在找关系办成事的比例方面，普遍达到了90%左右，但是在经商方面则在80%左右。

无独有偶，零点咨询集团公司在2013年省会城市居民生活调查中，也包括了类似的调查问题：“为了升学、看病或为了获得其他公共服务，您或您的家人是否曾托过关系、走过后门？”结果显示，20.63%的人回答“是”，样本城市的最小值为2.4%，而最大值为39%。另一个相关的调查问题是：“您到政府办事时，是否曾经找人走过关系？”35.34%的受访者曾经找关系，而样本城市中的最小值是0%，最大值是67%。由此可见，城市之间的差异明显。

在人情社会中，关系网络的嵌入性意味着人们很难逃脱而独善其身。当然，关系与人情在日常生活中的重要性和中心性，会因为地域和行业不同而差异明显。不同地区存在显著差异，也有城乡差异，以及大城市与小县城的不同。比如，北上广深一线城市的人情关系没有那么浓，所以办事不需要找关系，人们的人情负担会更低。相对来说，其他城市特别是小县城和农村地区，关系与人情扮演不可或缺的重要作用，人们将其视为找政府办事的社会资本，也会因此而造成沉重的人情负担。

农民在婚丧嫁娶等方面往往面临高额彩礼、大操大办等问题，成为严重的人情负担。2024年1月1日，中共中央、国务院印发《关于学习运用“千村示范、万村整治”工程经验有力有效推进乡村全面振兴的意见》，提出持续推进农村移风易俗，降低农村人情负担。对农村人情往来的研究发现，要想推动非正式制度的退出，需要将其去制度化，进而再制度化。否则，政府单方面推动的移风易俗看似势不可挡，实际上陈规陋习可能很快就会卷土重来。

此前研究发现数字政府发展较好和反腐败力度较大的地区，居民在和政府打交道的过程中更不会使用私人关系。已有研究使用城市层面的电子政务发展水平（政府网站绩效）分析，发现它同当地居民办事找关系的比例存在显著的负相关关系。换句话说，数字政府建设会影响人们在获取公共服务时和在政府办事中走关系。与此同时，越是有关系的人，这种转变情况越明显。这似乎说明了关系成本的重要性，即不到万不得已，人们不会使用私人关系，因为这是有代价的。这说明，技术创新和制度变革可以加速推动公共治理转型，减轻人们与政府打交道的行政负担特别是人情负担。

四、案例研究

（一） 辽宁省“办事不找关系”改革

本文以辽宁省2023年以来推动的“办事不找关系”改革为例，考察制度变革与数字化转型如何影响行政负担，特别是其中涉及的人情负担。本文通过新闻媒体报道、实地调研和深度访谈收集各类数据，用于本文的质性分析。

长期以来，东北地区的营商环境倍受诟病，“投资不过山海关”也成为很多人约定俗成的认知。东北地区给人的普遍印象是“没有关系办不成事”，也一度是当地招商引资和优化营商环境面临的“堵点”“痛点”“难点”。与此同时，当地居民也深受其害，日常生活受到关系文化的侵扰。

为了打破办事找关系的社会文化，辽宁省政府推动“办事不找关系”改革。阜新市彰武县是全省试点县，编制《办事不找关系指南》，坚持“不找关系、按章办事”，其经验做法在辽宁省推广。2023年初，辽宁省纪委监委与辽宁省营商环境局在彰武县税务局试点编制《办事不找关系指南》，希望通过“小窗口”推动“大转变”。2023年4月，两部门在试点的基础上组织辽宁省五级政务服务部门编制《办事不找关系指南》，打开为企业排忧解难的“前门”，并堵死利用权力设租寻租的“后门”。

据统计，辽宁省核定47.3万项高频热点权力事项、8.4万项可容缺办理事项，绘制3.2万张办事路径图，核定近12.5万项违规禁办事项和27.8万种违规禁办情形。辽宁省推进“办事不找关系、用权不图好处”，敢于向为人诟病的陈规陋习“亮剑”。

那么，辽宁全省发布了多少《办事不找关系指南》？通过辽宁政务服务网，我们爬取了所有PDF版的《办事不找关系指南》，总计2256个文件夹，包括7198个文件，总文件大小为17.6GB。如此庞大的《办事不找关系指南》，每个文件都达上百页，坚持“一事项一流程一指南”，事无巨细地罗列部门权力事项清单、办事不找关系路径、合规办事业务指南、违规禁办事项清单、容缺办理事项清单。

2023年，“清风辽宁”入选辽宁省纪委监委发布的“2023年辽宁正风肃纪反腐十大关键词”。通过创建“清风窗口”“清风干部”“清风岗位”“清风单位”等，辽宁省期望建立风清气正的政务服务和营商环境。比如，辽宁省卫生健康委推动370多家二级以上医疗机构编制《办事不找关系指南》，核定和公开3020多项医院权力事项，绘制740多张路径图和地点表，明确1820多项违规禁办和容缺办理事项。医疗机构为每个事项设置二维码，就医“扫码即解决”，推动就医流程简便易行[48]。

（二）政府办事找关系吗？

这项号称“办事不找关系“的改革，对政民互动和政企互动的行政负担带来了全方位的影响，而人情负担也得到了减轻。

从学习成本来看，人们通过《办事不找关系指南》可以一目了然地获悉办事流程和要求，而不需要仰人鼻息，通过找关系来了解找谁办事和怎么办事。过去政府部门也编制和公开办事指南，但是往往沦为“办事指难”，不仅不为人指路，反而带来困扰和困难。这些办事指南通常是从政府部门的立场和视角出发的，没有换位思考，从公民和企业的角度进行设计。办事指南是标准化的统一要求，没有量体裁衣地针对每种具体人群、服务事项和办事场景加以定制化。这使办事指南让人看不见、看不懂，需要承受较高的学习成本[49]。与此同时，办事指南更新不足，纸面上的办事流程和实际操作的不同，人们如果按照办事指南去办事，有可能误入歧途。这让人们不信任办事指南，认为按照它来办事是办不成事的。久而久之，办事指南成为摆设，并没有发挥应有的作用。

从《办事不找关系指南》来看，相对于过去的办事指南有改进之处，也会有助于人们照章办事。《办事不找关系指南》明确了哪些事项可以容缺办理，哪些属于违规禁办的，从而划定了可办快办的白名单与不办禁办的黑名单。这些办事流程都附有二维码，以图示来指引，方便人们一看就会、一走就通、一办就成。但是，从实地调研来看，《办事不找关系指南》的知晓率不高，不少人并不知道它，也没有形成办事看指南的习惯。更为重要的是，如果办事流程不重构优化，只是将其照搬到办事指南，那么人们担心办事难，依然不会转变观念和改变行为。此外，《办事不找关系指南》动辄上百页，涉及的服务事项内容繁多，路径图千回百转，普通民众要想看懂和熟悉并非易事。每个人的具体情况不同，办事指南无法面面俱到，也可能导致人们按照办事指南办不成事的情形，影响人们对改革的信心。

从合规成本来看，同《办事不找关系指南》配套的相关改革，在推动人们可以网上办、手机办、就近办，大大减轻人们的合规成本。但是，相对于找关系办事带来的优待和便利而言，不找关系办事还难以达到同样水平。找关系办事需要承担人情负担，不找关系办事不需要动用关系与人情。人们会把二者的“性价比”两相比较，而只有不找关系办事的成本收益比超过了找关系办事，才能推动人们的行为转变。

办事不找关系要想成为常态，就需要一方面减轻人们照章办事的合规成本，另一方面堵住找关系办事的通道或提高其成本和代价。唯有如此，人们才会理性地选择不找关系。特别是对于教育、医疗等稀缺公共服务资源，人们对其“估价”更高，也会采取成本更高的手段。比如，哪怕不找关系可以挂号就医，但是如果无法预约最心仪的医生，或者需要排队等候多时，那么人们就会考虑找关系来满足需求。

从心理成本而言，《办事不找关系指南》明确了办事的具体程序、时限、材料和要求，人们不需要找关系就能够对办事过程有更强的控制力，可以对办事结果有稳定的心理预期。这使他们办事的心理效能得到强化，也减轻了心理负担和精神压力。与此同时，找关系办事毕竟“见不得光”，人们担心办成的事会因为他人举报而败露，导致“煮熟的鸭子飞了”。相对来说，如果可以光明正大地不找关系就办成事，这会极大地减轻人们的心理负担。

过去人们之所以办事找关系，就在于这可以让人感到心里踏实，也能够获得心理平衡。因为“权钱交易”或托人情相当于一种默许的市场交易，“一手交钱，一手办事”，可以让人两不相欠。如果办事不找关系，人们会担心办事过程中遭遇“拦路虎”，而较高的不确定性让人不敢不找关系。相对于不找关系带来的不确定性，人们宁愿破财消灾，通过关系或人情来增强办事的确定性。

（三）改革如何减轻人情负担？

建设“无证明城市”是为了破解证明材料满天飞的问题，“免申即享”是为了解决申请过多过滥的问题。“最多跑一次”改革是为了解决“多头跑”“跑断腿”的问题。因此，“办事不找关系”的潜台词是，很长一段时间以来当地公民和企业找政府办事往往需要找关系，所以才迫切需要通过改革来扭转这一态势，使人们可以不找关系就可以办事。但是，冰冻三尺非一日之寒，之所以人们普遍都会找关系才办事，就在于不找关系就办不了事、办不成事、办不好事，所以任何一个人的理性选择就是找关系办事，而办事就找关系。要想打破这个恶性循环，就需要在办事找关系方面做文章。

辽宁省的这场改革能否取得成功，在很大程度上取决于可否久久为功，全方位、常态化和持久性地全力推进。关系与人情大行其道，其形成非一日一时，其破除也要有足够的决心、耐心和毅力。实际上，任何改革都需要同样的长效机制，才能真正转变人们的态度与行为。比如，杭州市从2010年开始推动“机动车礼让行人”的改革，从罚款扣分的震慑到全民教育的普及，逐步形成了“车让人”的城市文化品牌。不少城市效仿杭州市，但是往往昙花一现，偃旗息鼓。究其原因，改革缺乏全面性和连续性，难以做到一视同仁，很快就反弹无效。

“办事不找关系”改革能否实质性减轻行政负担并使之不反弹，也取决于主要领导干部特别是党政“一把手”的持续高度重视。此前对“接诉即办”改革的研究就发现，领导重视是影响改革成效的关键因素[50]。辽宁省党政领导高度重视这项改革，在全省全方面推进改革。2024年9月29日，李乐成省长主持召开辽宁省政府党组会议，提出深化政务服务综合窗口改革，要求推进理念重塑、制度重构和流程再造，让“办事不找关系，用权不图好处”成为常态。2024年11月25日，辽宁省召开全省深化综合窗口改革优化政务服务工作会议，李乐成省长在讲话中要求把“高效办成一件事”改革落到实处，“真正做到把麻烦留给自己、把方便留给企业和群众”。

正式制度带来了行政负担，作为非正式制度的关系可以减轻行政负担，但是也会带来人情负担，并造成社会不公平。政治和行政体制改革推动反腐倡廉，使人们不用找关系就可以找政府办事。随着经济、政府与社会的数字化转型，关系和人情及其作用也发生了变化。政府数字化转型进一步打破关系对办事的干扰，有助于降低行政负担。

与此同时，从办事找关系走向办事不找关系，需要政府侧、市场侧与社会侧三方改革协同推进，特别是通过政府侧改革来撬动市场侧与社会侧的改革。辽宁省纪委监委联合辽宁省营商局共同推动这项改革，组织全省五级政务服务部门编制“办事不找关系”服务指南，并通过考核督查来推动各级各部门重视改革，为改革提供了强大的动力和压力。

当前针对政府侧的改革需要关注问责制度建设，但是更需要强调公职人员的行政伦理与职业操守。笔者访谈医生时经常询问的一个问题是：对于送红包和不送红包的患者，医生会区别对待吗？有一位医生的回答令我印象深刻，他说医学训练让他形成了肌肉记忆，对每一个患者和每一台手术，都会条件反射一样地做出训练有素的动作，而不会因为患者是否送红包而有所不同。显然，这样的职业操守需要专业训练，也需要制度保护和文化呵护。

五、结论

（一）把“关系”带回中国公共管理学

毫无疑问，任何社会都有私人关系，而关系也不为中国所独有。但是，中国社会被视为是一个关系型社会，说明关系在社会交往中不可或缺也至关重要。中国场景下的公共管理研究需要关注中国特别的现象，提出带有独特性的问题。但是，这些带有特殊性的现象和问题，也有很强的普遍性和普适性，不应一概而论地归为本土化和中国特色。关注日常生活中的公共管理实践，就需要把“关系”带回中国公共管理学。本文探讨关系型社会中的关系、人情、面子如何影响公民与政府打交道的行政负担，以及关系和人情怎样造成新的行政负担。

本文探讨了中国人情社会中的一个再普通不过的现象——办事找关系。中国人讲关系、重人情，私人关系的运作深刻塑造了一个人情社会，也使政民互动带有浓厚的私人关系色彩。本文指出，要从关系的视角研究行政负担，因为行政负担的设立与突破同关系存在至关重要的关联。要理解中国情境中的行政负担，就需要认识到关系型社会中的政民互动及其带来的行政负担。关系带来的人情负担贯穿行政负担的各个方面，包括学习成本、合规成本、心理成本，或者说是时间、金钱、努力和心理成本。与此同时，减轻政民互动中的行政负担，也需要特别关注其中的人情负担。和其所面对的公民一样，公务员不是原子化的个体，而是深嵌社会关系网络的“关系人”。因此，在探究政民互动时也不应假定这是发生在真空之中的，不去关注关系在其中扮演的角色和发挥的作用。

本文发现，只有在数字化转型的加持下推动非正式制度走向正式规则，才能使中国从关系型社会走向规则型社会[51]。这意味着从私人关系（personal）走向非私人关系（impersonal），从特殊性走向一般性，从关系型社会走向规则型社会。中国要走向规则型社会并推动公共治理转型，如此才能改变人情社会的底层逻辑。当然，政府要不带个人色彩和不讲人情地公事公办，从因人而异走向一视同仁，从人治走向法治。这意味着公共服务要从人情味走向有温度，打破圈层化的温差，实现普遍化的温度。数字政府建设与行政体制改革使公民与政府的互动关系发生了根本改变，也影响了政民互动的行政负担。如何通过数字政府建设与全面深化改革，来推动关系型社会走向规则型社会，并使行政负担持续减轻，是值得关注的问题。这意味着技术与制度的双重变奏，既需要加强数字政府建设，也需要推动全面深化改革，实现数字化转型的一体化推进。

（二）研究局限与未来研究方向

关系和人情对于中国社会及其中的中国人而言至关重要，而公共管理学不应忽视这些关键概念。在本研究中，我们关注政民互动中发生的行政负担，以及伴随而来的人情负担。关系与人情影响行政负担，而要减轻行政负担就需要关注关系资本与人情负担。本文初步探讨了关系与人情对行政负担的影响，以及制度变革与数字化转型如何减轻行政负担。当然，本文仅对一个案例进行了研究，未来研究可以进一步拓展和比较其他地区和部门，从具体场景和事项出发研究关系资本、人情负担与行政负担。

其次，改革在多大程度上会减轻行政负担，需要通过定量分析特别是因果推断来进行检验。未来研究可以利用辽宁省的“自然实验”来开展政策评估，考察“办事不求人”改革如何影响行政负担。比如，可以通过社交媒体、问卷调查等收集数据，评估改革在哪些方面和通过何种机制影响行政负担。

最后，期待未来研究可以紧贴中国日常生活，关注日常生活中的公共管理问题，使公共管理研究回归日常生活。公共管理学从日常生活中来，也要到日常生活中去。这不是简单回归和复刻日常生活，而是从公共管理理论出发观照日常生活，并基于日常生活发展理论。（为编辑便利，参考文献未能呈现）

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