政府职责体系优化的国际实践与启示——以美国政府问责署为例

       自党的十八大报告提出“完善部门职责体系”以来，部门职责体系成为公共管理研究的重要主题。与大部制改革相关研究形成鲜明反差的是，国内对部门职责体系优化的研究缺乏国际视野，国际比较研究几成空白。遵循习近平总书记“要坚持古为今用、洋为中用，融通各种资源，不断推进知识创新、理论创新、方法创新”的指示精神，本文试图弥补这一缺憾。第一部分在厘清美国联邦政府核心管理机构及其职责分工的基础上，重点讨论政府问责署在解决职责交叉重叠问题上的履职历程；第二部分聚焦操作层面，讨论相关概念界定、管理流程、评估标准和方法、监测机制；第三部分是案例讨论，目的是为相关制度规则、评估框架、技术规范的应用提供佐证或注解；第四部分是结论和讨论，分析美国政府宏观职责配置结构陷入制度锁定的制度根源，继而讨论政府问责署推进微观层面职责体系优化实践对我们的启示和借鉴。

一、管理体制：政府问责署的角色和履职历程

在联邦政府职能部门机构设置、职责配置和内部运行方面，有两个机构发挥着统筹、指导和监督作用：一是管理和预算办公室（Office of Management and Budget），另一个是政府问责署（Government Accountability Office）。作为总统办公厅的重要组成部分，管理和预算办公室制定相关政策、实施指南、技术规范等，主要通过“正面规范指导”履行其职责。作为国会下属机构，政府问责署代表国会对行政部门进行督查监督，其履职方式体现出鲜明的“问题导向”，即聚焦现实中的挑战和问题，提出改进建议并督促其落实。“正面规范指导”辅以“问题导向的督查”，两个机构各司其职同时相互配合的管理模式，体现在政府绩效管理、信息质量保障、三公经费管理等领域，政府职责体系优化领域也不例外。不过，鉴于2010年的专门立法具有问题导向的特征并把主要责任赋予政府问责署，本文主要讨论政府问责署的角色及其履职历程。

政府问责署的前身是总审计署（General Accounting Office-GAO),1921年设立（2004年更名为政府问责署），前期的主要职责是联邦预算的合规性审计，即审查所有账目、支出和公共经费的应用问题。上世纪80年代初，政府问责署的工作重点转移到政府绩效审计，即政府机构政策和项目的执行过程及其效果。随着职责扩展和工作重心转移，政府部门间职责交叉重叠成为政府问责署关注的议题，相关实践可分为三个阶段。

第一阶段从1983年开始到1993年。政府问责署共发布10多份报告讨论职责交叉重叠问题，涉及职能领域包括毒品控制（1983、1988、1992共3份）、乡村发展（1989）、老年人服务（1991年2份）、出口促进（1991年1份，1992年2份）等。以毒品控制为例，1983年的报告认定联邦毒品控制权责分散在三个部门，各自独立设计项目、确立目标和优先事项，缺乏相关信息对项目绩效进行评价。虽然总统按照法律要求建立了系统的毒品控制战略并任命了协调专员，但现存战略缺乏对部门角色的明晰界定，协调专员缺乏必要权威有效履行其职责，报告提出具体改进建议。随后的两份报告分别涉及毒品控制政策、项目缺乏统筹和情报搜集中的重复工作和缺乏共享。总体上看，这一时期政府职责体系优化并非政府问责署的优先项，相关报告零星分散，覆盖面有限。

第二阶段从1993年到2010年。1993年《政府绩效与结果法》的颁布是一个重要的分水岭。在政府问责署看来，《政府绩效与结果法》对职责体系优化提供了新的驱动力，同时也创造了一个改革良机。从驱动力的角度看，该法代表了管理理念和责任机制的重大转变，关注点从投入、过程转到绩效或公众期望的结果，部门据此制定结果导向的战略目标和绩效目标。这要求具有相同或相似目标的部门和项目之间高度协调整合，保证内在一致性并相互增强。部门职责分散和项目交叉重叠不仅有违这一原则，而且导致结果信息零星分散，成为贯彻落实《政府绩效与结果法》的现实挑战和重要障碍，对职责配置的系统审视因此尤为必要。从改革良机角度看，该法提供了一个“解决跨部门问题的结构性框架，……绩效管理的各个环节都为解决职责分散和交叉重叠问题提供了良好机会”。这里的“机会”实际上是指引性框架和技术工具，政府问责署分目标设定、绩效评估和信息利用三个环节，详细讨论了绩效管理相关活动和解决职责交叉重叠问题之间的相互关系及其作用机理。

基于《政府绩效与结果法》颁布后的新环境和新需求，政府问责署审视职责交叉重叠的工作力度显著加大。从1993年到1997年6月，政府问责署共发布近120分相关报告，其中16份属于“通用性评论”（General Commentary)，6份针对具体的政府部门（涉及住房和城市发展部、商务部、能源部、教育部、环保署等），93份分别针对不同职能领域的职责交叉重叠问题。根据另一份官方清单，从2001年到2009年，政府问责署共发布了50多份有关职责交叉重叠问题的报告，共提出103项改进的具体建议。

第三阶段从2010年开始至今。2010年有两大事件值得关注：一是国会通过了《政府绩效与结果法现代化法》（《GPRA现代化法》）。一个新增内容是：在联邦政府层面设立中长期的“跨部门优先目标”（Cross-agency Priority Goals）；各部门围绕跨部门优先目标和中心工作设立各自的“优先目标”；每个优先目标要设立“季度里程碑”加强进度监测。在不同政策领域设立跨部门优先目标，《GPRA现代化法》又一次为解决职责交叉重叠问题提供了新的驱动力和机会。另一个重大事件是名为《确认、整合并消除重叠的政府项目》的法律的出台。该法要求政府问责署定期进行调查，每年向国会提交报告，内容包括确认联邦部门之间和部门内设机构之间在职责配置、项目、政策倡议等方面存在的交叉重叠现象，评估职责交叉重叠的影响和经济代价，提出职责整合消除交叉重叠的具体建议。

按照法律的要求，政府问责署从2011年到2023年共提交了13份年度报告，篇幅从420多页（2012年）到120多页（2017年之后）不等。年度报告内容包括四大部分：（1）“通用性评论”即概念界定、概况和新情况的说明；（2）目标、调查范围和技术方法的说明；（3）针对特定政府部门职责交叉重叠的调查结果和改进建议；（4）针对不同职能领域的职责交叉重叠的调查结果和改进建议。第三点和第四点内容占据绝大部分篇幅，分为新发现的交叉重叠问题和先前建议落实情况的追踪。可见，年度报告是当年特定职能领域/部门专项调查报告的汇总，也包括先前改进建议落实情况的追踪监测。

根据2023年的年度报告，2011-2023年政府问责署共发布560多份专项调查报告，共提出了1885项职责优化的具体建议。截止2023年6月，1885项具体建议中有1239项得到全面落实，144项得到部分落实，其余119项因客观环境的变化不再追踪落实情况。鉴于节约开支是职责优化的重要目标之一，多数调查报告预测了改进建议可能带来的“财政收益”，2023年相关建议的预期财政收益为468亿美元。从实际结果来看，2011-2023年相关建议落实的财政收益为5527亿美元，其中国防领域231项建议中158项全面或部分落实的财政收益为1950亿美元，卫生领域167项建议中119项全面或部分落实的财政收益为1,600亿美元。

二、操作层面：概念界定、评估方法和监测机制

（一）相关概念和评估管理流程

1. 相关概念的界定

美国政府早期用“职能分散”（Mission Fragmentation）、项目交叉（Program Overlap）等概念描述职责交叉重叠问题。2010年专门法律颁布后，相关概念有了统一界定：“分散”（Fragmentation）指满足国家需求的特定职能由一个以上的政府部门或部门内部一个以上的内设机构来分担；“交叉”（Overlap）指多个联邦机构或项目具有相似的目标、从事相似的活动（履职方式相似），或面向相似的目标群体（情境）；“重叠”（Duplication）指多个联邦机构或项目具有相同目标、从事相同的活动（履职方式相同），或面向相同的目标群体（情境）。可以看出，“分散”的着眼点是职能领域，即聚焦特定职能领域考察履职主体的数量及其关系，“交叉、重叠”的着眼点是机构或项目，即聚焦不同政府机构和项目，观察其在目标、管理服务对象、活动（履职方式）诸方面的相似程度，“相似”构成职责“交叉”，“相同”则构成职责“重叠”。

需要说明的是，在长期实践中，政府问责署并没有严格按照“分散、交叉、重叠”三分法描述分析现实存在的问题，而是把三者作为一个整体处理。“重叠”亦被视为一个连续谱（Continuum），涵盖分散、交叉和重叠，因为“分散、交叉是不必要的重叠的先兆”。这样一来，“重叠”就有了广义和狭义之分。简便起见，本文下面的讨论中用“职责交叉重叠”来概括不同属性或程度的问题，囊括分散、交叉和重叠。

2. 评估和管理流程

2015年政府问责署发布了《分散、交叉、重叠：评估和管理指南》（以下简称《指南》），对职责体系优化做出技术指导和规范。在《指南》中，职责交叉重叠的评估管理被视为一个连续过程，包括四大环节：一是“问题确认”，即找出具体职能领域、政府机构、联邦项目中存在的交叉重叠现象，对其属性和程度做出判定；二是“影响评估”，即分析职责交叉重叠对经济性、运作效能诸方面的影响，包括正面和负面影响；三是“交叉验证”，主要通过和先前相关评估报告的比较来验证评估结论的客观性科学性；四是“改进方案设计”，包括改进方案在财政和效能等方面的预期收益。每个环节进一步分为3-6个具体步骤。围绕这些环节和步骤，《指南》中明确了相关评估工作的依据、标准和技术方法。

（二）评估依据、标准和方法

1. 问题确认

职责交叉重叠确认的依据和标准，不同部门和职能领域的调查中存在较大差异。概括起来，这些依据和标准包括：各部门和内设机构法定职责相关文件；政府相关项目中目标、目标群体（情境）、活动等的描述和负责机构；联邦层面跨部门优先目标涉及的部门和各自的贡献；部门绩效战略规划和年度绩效计划，其中包含跨部门关系和合作机制、内设机构职责配置、负责的项目和不同层次的绩效目标；部门发布的工作计划和专项报告等；相关学术研究成果。从方法看，调查主要应用焦点群体访谈和对相关数据、相似度打分等的计算机辅助分析。

部门预算是确认职责交叉重叠最基础也是最重要的标准和依据，也是美国政府的长期实践。按照管理和预算办公室的分类体系，美国政府预算覆盖的20个职能领域被称为“预算职能”（Budget Functions）。聚焦特定预算职能考察涉及部门数量及其预算额度，可以发现潜在的职责交叉重叠。1995年，政府问责署对18个职能领域和27个政府部门或独立机构职责关系进行了系统梳理，发现“收入保障”领域有15个机构分担职责，农业部的职责则横跨10个职能领域。根据政府问责署的另一份报告，2010财年“收入保障”领域有11个机构分担职责，国土安全部、财政部的职责横跨10个职能领域。报告承认，上述职责交叉现象并不能认定为不必要的重叠，但有助于选择重点领域和部门进行进一步深入调查。

值得指出的是，职能领域和部门职责关系的系统梳理只能提供一个概况，政府问责署的大量报告具体到特定职能领域、部门或项目。由于预算职能作为大类又进一步分为不同的“目”（Subfunctions），围绕预算细目进行职责梳理并判定交叉重叠就有了条件。考察特定预算类目涉及的具体项目、负责机构、拨款额度等，分析其在目标、服务对象、履职方式等方面的相似性，可以判定内设机构之间和部门之间职责交叉重叠是否存在及其严重程度。《指南》中以“科学、技术、工程和数学教育课程”（STEM）为例，发现2013年获得30万美元以上拨款的相关项目有252个，由11个机构分担职责。

2. 影响评估

不论针对机构、职能领域或项目，评估者被要求构建一个问题清单，对职责交叉重叠可能的正面和负面效应做出全面评价。《指南》中提供了一个包含13个具体问题的三维度框架（实施、结果、成本/收益），并以“营养援助计划”为例，展示了交叉重叠的双面效应。正面效应一是多样化的食品和营养援助项目提高了服务的可及性并可满足差异化需求；二是从客观效果看，18个相关项目中，7个项目的受益者的营养和健康状况有了明显改善。负面效应包括：不必要的重叠导致有限资源的浪费并对服务对象带来不便和困惑；交叉重叠使大量项目的实际效果难以评价；少数家庭利用管理漏洞从多个项目中领取补助；交叉重叠对服务提供者带来管理压力，多头管理损失效率并降低成本/收益比。

3. 改进方案设计

改进方案分为“提高经济性和效率的方案”和“解决交叉重叠问题的方案”两类。前者基于职责配置现状（即不做重大结构性调整）提出提高经济性和效率的建议，后者主要通过职责体系的重大调整解决交叉重叠问题。提高经济性和效率的三大路径包括：（1）机构和运作的调整改进，如资源配置优化、成本分担、设施共享等；（2）流程优化和技术改进，即诊断确认工作流程存在的冗余并提出改进建议，运用能提高效率的新技术；（3）支出的战略统筹，基于产品/服务的支出分析（Spending Analysis），在组织更高层面统筹采购和供给。解决交叉重叠问题的五个路径包括：（1）健全跨部门协同机制；（2）加强协同导向的绩效管理；（3）调整法规/指南以实现职责明晰化；（4）职能整合基础上归并机构和项目；（5）中止项目。《指南》中针对两类方案涉及的7种路径分别列举了应用实例。需要说明的是，和问题确认、影响分析不同，改进方案包含的路径和具体方法并非对所有评估的统一要求，评估者可根据评估对象的特殊属性从中选择路径和方法。换言之，问题确认和影响分析的流程和要素框架是“必答题”，方案设计中的路径和方法则属于“选择题”。

不论是提高经济效率还是解决交叉重叠问题的方案，预测其可能带来的财政收益是普遍要求。根据2023年的年度报告，“潜在”（预期）财政收益（potential financial benefits）估算依据不同的信息来源，包括政府问责署的估算、国会预算办公室的估算、部门和其他研究机构的相关估算、历史数据等，运用包括仿真模型等多种方法，对相关信息数据进行整合分析。实践中财政收益估算面临一些困难和不确定性：难以预测国会或部门采纳建议的时间和工作力度；预算和绩效数据难以支撑职责交叉重叠及其财政影响的分析；外部环境变化产生的影响。鉴于此，政府问责署建议采取一些技术手段来应对：估算值以百万、千万、亿等为单位，不追求精确；预期收益不一定和时间挂钩；坚持保守原则（选取最低值）处理不同机构和方法获得的估算结果；在整个过程中严格遵循审计准则和标准。

（三）监测追踪机制

改进方案落实情况的持续监测追踪是管理流程的重要环节。改进方案中列出的具体措施早期统称为“行动”（Action），后来被分为面向国会的“事项”（Matter）和面向行政部门的“建议”（Recommendation）两类。与之对应，落实情况监测分别针对事项和建议，分为“已结项/已实施”（closed-implemented）、“未结项/部分实施”（open-partially addressed）、“未结项/未实施”（open-not addressed）、“已结项/未实施”（closed-not im plement ed）四个挡次。不同档次的判定标准可见表1。2011-2023年改进方案具体措施的落实情况见表2。

表1 落实情况的档次划分及判定标准

表2 2011-2023 改进方案中具体措施的落实情况

提高经济效率和解决交叉重叠问题的方案包括“潜在财政收益”，落实情况监测自然包括“实现的财政收益”（Realized Financial Benefits），估算的信息数据来源、计算方法和遵循的原则和预期收益估算相似。

三、相关案例：财政收益估算、

灾后恢复、食品安全

在职责交叉重叠评估和管理技术规范的系统讨论之后，有必要选择少数应用案例简要讨论。在560多份专项报告中，本部分讨论的案例及其选择理由包括：（1）财政收益估算案例，作为相关技术规范的佐证或注解；（2）灾后恢复案例，展示具体管理环节职责交叉重叠及其影响的评估分析框架；（3）食品安全监管，重点展示既定职责结构下职责优化的技术和运行层面。

（一）财政收益估算

1. 数据中心整顿优化

从1998年到2010年，联邦各部门建设的占地500平方英尺以上的数据中心从432个增长到2100多，这些中心使用相似的设施、设备，具备相似的数据存储和处理能力。根据2010年联邦首席信息官的报告，这些中心每年的电费支出450万美元，耗电量是其他办公空间的100到200倍，设施利用率仅5%，从而引起对能力过剩、能耗过高和资源闲置的担忧。于是，管理和预算办公室2011年提出数据中心整顿优化方案，计划2015年前关闭800个数据中心，要求各部门建立数据中心资产清单、整顿优化计划并提交季度进展报告。政府问责署估算，通过数据中心和服务器的关闭整合，联邦政府未来12年可节省1500到2000亿美元。2011到2015年，数据中心整顿优化实现了28亿美元资金节省，未来几年的预期财政收益为54亿美元。截止2020年底，有25个部门全面完成数据中心整顿优化，报告的资金节省达570亿美元，其中国防部整合关闭了46个数据中心，节省资金1.79亿美元。

2. 跌倒损伤防范

根据美国疾控中心的数据，不慎跌倒损伤是医院急诊科接诊量第三大的病症，也是美国人非正常伤害死亡的第三大主因。2015年，全美跌倒损伤治疗费用500多亿美元，其中联邦医疗保险（Medicare）和医疗救助（Medicaid）分别支付约289亿和87亿美元。随着老龄化社会的加速，这一问题日益突出。

美国政府防范跌倒有三大举措：循证跌倒防范（Evidence-Based Falls Prevention），包括宣传、培训、针对性锻炼等；居住环境评估（Home Assessment）；住宅改造（Home Modification），包括结构性改造（如拓宽过道、加斜坡、安装扶手等）和非结构性改造（如清理过道、改善照明或加装感应灯等）。这些举措多年演进形成了9类联邦项目，年度预算总额2.42亿美元（2021），由四个机构分担职责：卫生与公众服务部（以下简称卫生部）下属的“社区生活管理局”（Community Living Administration）和“国家伤害预防和控制中心”（National Center for Injury Prevention and Control），住房和城市发展部，退伍军人事务部。九类项目在服务对象、服务内容和履职方式上各有侧重，但又存在一些交叉。政府问责署调查多年运行情况并系统分析多种来源的相关数据，在2022年的专项报告中总结了存在的主要问题：（1）目标群体定位偏差。九类项目的目标群体均为60岁以上的老年人（退伍军人例外），但据2020年的数据，45-59年龄段残疾人的“报告跌倒率”和“跌伤率”分别为42%和22%，远高于60-69年龄段老年人的24%和9%，也高于60-69年龄段残疾人的41%和18%。未把45-59年龄段的残疾人纳入服务对象，大大增加了政府在跌伤治疗费用上的支出。（2）服务供给与需求衔接偏差。不同群体老年人的服务需求存在很大差异，涉及年龄段、家庭收入、族群等。以不同族群老年人的报告跌倒率和跌伤率为例，印第安人分别为34%和15%，白人分别为28%和10%，黑人分别为22%和8%。需求差异要求差异化的资源配置和服务供给，但调查表明，印第安人、乡村住户、租房户等的需求满足率明显低于其他群体，住宅结构性改造则是供给缺口最大的服务内容。（3）信息统筹和跨部门共享不足。多种形式的职责分散交叉要求信息统筹和跨部门共享，承担这一职责的“社区生活管理局”尚未建立有效的机制和平台，不能提供系统的风险人群信息和跌倒防范知识技能，不利于资源配置优化和供需有机衔接，也不能为州、地方政府和其他社会组织提供指导。报告针对性提出三点建议并被相关机构采纳。政府问责署认定的预期财政收益为每年“数千万美元”，其估算方法是，上述举措若降低目标群体跌倒率近1%，根据相关数据推算，就可以减少联邦医疗支出数千万美元。

（二）灾后恢复

洪水、飓风（包括龙卷风）、山火等自然灾害应对是联邦政府的主要职责。2005年到2021年，联邦灾害救助财政支出高达5930亿美元。根据国土安全部2016年的《全美灾后恢复框架（第二版）》，灾后恢复是应急管理的第五大环节，涵盖经济恢复、社区规划与能力建设、卫生与社会服务、住房修缮、自然和文化资源恢复、基础设施系统恢复等六类重点工作，由30多个机构分担职责，分为协调（牵头）机构（Coordinating Agency）、主责机构（Primary Agencies）和支持机构（Supporting Organizations）三大类，其职责配置可见图1。

图 1　灾后恢复的重点工作和部门职责

资料来源：Government Accountability Office, Disaster Recovery: Actions Needed to Improve the Federal Approach, November 2022.

灾后恢复框架是基于前期经验的重大改进，但职责交叉重叠及其带来的负面影响依然存在，因而引起持续关注。2020年，政府问责署选择三个部门的五类项目并以2012-2018年发生的九大灾情为例，在系统文献分析和大量走访的基础上于2022年发布了专项报告，总结了实践中存在的三类问题。

第一，项目分散交叉且缺乏统一规范对州和地方政府形成挑战：（1）就“适用情境”而言，交通部的两个项目限于重大灾害“影响最严重的区域”，其他三个项目则适使用于重大灾害影响区域；（2）从“资助对象”看，联邦紧急事务管理局的两个项目对非营利组织开放，其他3个则限于州和地方政府；（3）从联邦资助的“申请要件”看，交通部仅要求损失评估报告，其他项目还要求恢复规划、成本/收益分析、环境和文物保护评估等；（4）从“报告规范”看，各部门要求的内容格式等不一致，有地方官员反映，按照联邦紧急事务管理局要求撰写的环境和文物保护评估报告内政部接受，但按照内政部要求撰写的环境和文物评估报告，联邦紧急事务管理局不予接受；（5）从“时间节点”看，联邦紧急事务管理局拥有灾害救助基金，其资助可预期且相对快捷，而交通部、住房和城市发展部的资金源于国会专项追加拨款，因而无法预期且迟缓。对《联邦公报》中九大灾情拨款情况的分析表明，总统宣布紧急状态后国会通过追加拨款的时间最快2周，最长达10个月，而交通部、住房和城市发展部配置项目资金的时间，从1个月到19个月不等。2018年加州野火灾情发生两个月后国会才通过追加拨款，住房和城市发展部又用了16个月完成资金拨付，而联邦紧急事务管理局的同类资助要求18个月内竣工。上述情况对州和地方政府形成多重挑战，包括增加行政成本，资源难以预期且无法统筹，能力限制和约束，项目实施延误和低效率等，甚至被迫放弃资助机会。

第二，多头管理对州和地方政府形成挑战：（1）在公共交通恢复领域，灾害发生后联邦紧急事务管理局承担主要责任，交通部若获得专项追加拨款，主责机构就发生转换，相关主体就要终止先前向联邦紧急事务管理局的申请，转向交通部重新提交申请，导致恢复工作的延误；（2）联邦紧急事务管理局和陆军工程兵团都负有清理运河残骸的职责，但缺乏明确分工和工作流程，资助申请者和部门之间的频繁沟通导致拨款和清理工作延误，有的长达6个月。

第三，多元主体间缺乏信息共享：（1）联邦法律明确禁止多头申请和重复资助，但很多地方政府官员反映，他们无法获取联邦相关数据以避免此类情况的发生；（2）在交通恢复领域，由于“时间节点”上的差异，联邦紧急事务管理局和交通部在资助对象信息共享方面存在困难。多年来，相关部门为解决上述问题作出多种努力，但实际效果并不尽人意。

基于上述讨论分析，政府问责署提出11项可供选择的改进路径和方法，最后落脚到一个“事项”和四个“建议”。面向国会的事项是设立独立专门委员会，对联邦政府灾后恢复管理体制进行系统审视和重构。面向三个行政部门的建议是，各自确认内部职责分散和项目交叉带来的问题并提出具体解决措施，在此基础上探讨跨部门职责交叉重叠解决方案，必要时向国会申请相关授权。

（三）食品安全

食品安全监管是政府部门职责交叉重叠严重的职能领域之一，也是职责优化持续关注的重大问题。从2001年到2020年，政府问责署发布了20多份专项报告。根据2005年的专项报告，食品安全管理职责由15个联邦机构分担，主要机构及其职责分工可见表3。

表3 食品安全管理的主要机构及其职责

资料来源：Government Accountability Office, Oversight of Food Safety Activities: Federal Agencies Should Pursue Opportunities to Reduce Overlap and Better Leverage Resources, March 2005.

从食品安全管理具体职能和相关工作角度考察，美国农业部（USDA）、食品药品管理局（FDA）、环保署（EPA）、国家海洋渔业服务局（NMFS)4个部门的职责交叉情况可见表4。

表4 食品安全的重要工作和部门职责交叉重叠情况

资料来源：Government Accountability Office, Oversight of Food Safety Activi ties: Federal Agencies Should Pursue Opportunities to Reduce Overlap and Better Leverage Resources, March 2005.

2011-2020年政府问责署食品安全相关报告及其主要内容可参见表5。

表5 2011-2020 年食品安全领域职责优化专项报告

资料来源：Government Accountability Office, Duplication and Cost Savings Downloadable Spreadsheet, May 2023.

可以看出，2011-2020年报告聚焦特定领域、特定食品管理中的部门协同和信息共享的运行机制和技术层面的问题，未涉及职责配置的结构性调整。实际上，政府问责署先前的报告关注了职责结构：2001年的一份报告提出委托国家科学院或特别甄选的专家组，对食品安全管理的组织架构进行系统分析并向国会提交报告；2004年的专项报告中提出优化内部和部门之间的职责配置，通过“根本性结构重组”（fundamental restructuring）确保有限资源的有效利用。但迄今为止，这些建议停留在“未结项/未实施”或“未结项/部分实施”的状态，以致一些明显的职责不当分散现象多年未得到解决。典型案例如：鲇鱼安全管理责任归农业部，其他海产品安全管理依然属于卫生部食品药品管理局；奶酪披萨管制责任由食品药品管理局承担，火腿披萨管制责任则由农业部承担。对此，特朗普任期内曾提出将食品药品管理局从卫生部划转农业部，以强化食品安全管制，但被国会否决。食品安全相关部门职责配置的结构性调整难关重重，也许是10多年来政府问责署把职责优化的工作重心放在跨部门协同、信息共享等运行机制和技术层面的重要原因。

四、结论和讨论

1961年，有学者把美国政府的职责体系比喻为“分层蛋糕”，怎么切“都会呈现出五颜六色的食材组合”。[28]虽经60多年的持续优化和改进，“分散、交叉、重叠”依然是美国政府职责体系的鲜明特征之一。从多年实践特别是食品安全管理案例可以看出，政府问责署的持续努力在财政收益、运行机制和效率等方面成效显著，但在跨部门职责的结构优化方面少有建树。为什么美国政府部门的职责配置结构呈现出某种程度的“制度锁定”？

回答上述问题首先要了解政府机构设置和职责配置的管理权结构。美国宪法规定了部长和主要官员的任命权和相关程序，但对机构设置中立法和行政部门的权力没有明确详细的规定。理论上，立法机关在机构设置中的权力要高于总统，原因在于：（1）国会拥有立法权而总统和行政部门的职责和角色定位是执行法律；（2）机构改革方案需以法律形式颁布方能实施；（3）国会拥有对行政机构预算的控制权。从历史演进角度看，两者的权力和相对地位随着时间推移而有所变化：从合众国建立到1905年，国会在机构改革中享有垄断性权力，可以采取“单边行动”设置机构或调整职责配置；1905年到20世纪中期属于过渡时期；20世纪中期至今，机构改革的“倡议和方案设计权”基本上由国会转移到总统和行政部门，但国会保留了否决权。国会行使否决权的例子有：1971年尼克松总统提出“大部制”机构改革方案，拟将农业部、商务部、劳工部、卫生教育和福利部、内务部、住房与城市发展部、交通部等七个部门合并成为四个“超级部”（社区发展部、自然资源部、人力资源部、经济事务部），结果被国会否决；1979年加州三里岛核泄漏事件后，卡特政府提出将独立管制机构“核能委员会”重组为类似环保署那样的独立行政机关，结果被国会否决；在2019年能源部的预算案中，特朗普政府砍掉了“先进能源研究”、“能源效率和可再生能源”等项目和相关机构，相应地，预算案中的资金总额较上一年度削减40亿美元。结果是精简计划被国会否决，能源部预算不但没有削减，反而比上一年度增加了10亿美元，也就是在申请的306亿美元预算额上增加了50亿美元。由此可见，国会在政府机构设置或职责配置调整方面拥有主导权。

下一个问题是，国会和政府职责分散、交叉和重叠现象之间什么关系？应该说，作为主导者的国会对职责分散、交叉和重叠现状担负着主要责任。美国官方和学者把国会的责任总结为4个方面：（1）国会应对国家新需求/新问题的方式，其核心特征是被动“调适”（adaptive）“响应”（responsive)或“头疼医头、脚疼医脚”式的“逐一施策”（one-by-one approach)：当新的需求被确认后，国会往往会创立新项目、设立新机构或把新管理职责赋予现有机构。新增项目可能针对特定群体（如处于风险中的儿童）或新服务供给方式（如资助改为信贷），甚至极端情况下，仅仅因为现有项目失败或绩效不佳而叠床架屋另搞一套。缺乏系统统筹导致了项目和机构职责的交叉重叠。2008年的农业法把鲇鱼安全管理责任赋予农业部即为一例；（2）国会与总统之间的权力博弈。把相近职责赋予不同部门行使是国会约束总统权力的一项措施，因此，一些职责交叉重叠现象是国会有意为之。比如2010年的《多德-弗兰克华尔街改革与消费者保护法》，就把相关规则制定职责划分给4个机构，规则的实施则涉及10多个管制机构。管制机构改革难度大的原因在于，多数独立管制机构预算独立且主要领导职务任命须经参议院认可，独立机构改变为内设行政机构，意味着国会权力的削弱和总统层级控制权力的提升，所以会受到国会抵制。（3）国会配置职责的逻辑。有学者构建了立法机关配置职责的规范模型，主要考察职责相近机构在政策偏好方面的差异及其对信息“获取”和“共享”的影响：政策偏好差异度大会阻碍机构之间的信息共享，但有利于提高获取和公开的信息量；政策偏好差异度小有利于机构之间的信息共享，但会减少获取和公开的信息量。因此，在机构间政策偏好差异度大的情况下，国会倾向于职责分散，期望通过信息优势提高决策质量；在机构间政策偏好差异度小的情况下，国会倾向于职责整合，旨在减少“搭便车”行为并获得“规模效应”。（4）立法机关内部的结构致因。国会参众两院分别设有20多个常设委员会或特别委员会，还有4个由参议员和众议员组成的“联席委员会”，这些委员会履行不同职能领域的授权、拨款和监督职责，相互间的职责分工也存在交叉重叠。举例而言，就业培训领域的职责配置和预算拨款，就涉及7个常设委员会或特别委员会。立法机关的职责交叉重叠相应带来行政部门职责配置中的交叉重叠。

最后，有必要从美国政治体制角度来考察职责配置结构陷入某种制度锁定的根源。三权分立制衡为职责配置的结构性调整增加了难度，权力背后的党争则使情况更为复杂。在这一制度背景下，政府职责配置的结构性调整成了特定环境和权力结构下的小概率事件。职责配置重大结构性调整的典型案例是1977年“能源部”和2002年“国土安全部”的设立，分别是对“石油危机”和2001年9-11恐怖袭击事件的回应。面对特殊且紧迫的国家需求，立法和行政部门以及两党之间不得不展示积极回应姿态。除这些极端特殊情况外，政府职责配置的结构性调整取决于两党政治力量对比形成的权力结构：在特定政党实现对总统职务和国会两院“一元化掌控”的情况下，总统提交的机构改革方案全部通过的可能性最大；在“分裂政府”的情况下，改革方案被全盘通过的可能性几乎不存在，而分裂政府在美国是常态而非例外。近年来，随着党派政治的极化趋势，这一问题更加严重。最后需要指出的是，即使特定政党实现对行政部门和国会两院的“一元化掌控”，政府职责配置的结构性调整还会受到司法部门的掣肘。典型案例是20世纪30年代“大危机”时期的罗斯福“新政”：在民主党一元化掌控总统职位和国会两院的情况下，共和党把最高法院作为两党的角斗场，罗斯福新政的大量法律相继被最高法院以违宪为由宣布无效。鉴于罗斯福新政的一系列政策涉及政府职能扩张和相应管理机构的设立，相关判决可以视为最高法院介入政府机构设置和职责配置的一个案例。综上所述，在三权分立和党派政治的制度背景下，美国政府的职责配置体系陷入某种程度的制度锁定，除极端特殊情况外，结构性调整优化取决于两党政治力量对比形成的权力结构，因而显得步履维艰。因此，政府问责署的努力越来越关注财政收益、运行机制、部门协同和信息共享。问题在于，职责配置结构决定着经济、效率、效能和运行机制完善的发展空间。这可以说是美国政府职责体系优化历程考察得出的主要教训。

与美国政府机构设置和职责配置结构陷入制度锁定不同，我国在计划经济体制向社会主义市场经济体制转型的过程中，持续推进并实现了政府职能和组织结构的系统性、根本性转变。坚持党的集中统一领导，坚持共同的理想信念、价值理念、道德观念，十九届四中全会总结的我国国家制度和国家治理体系的显著优势，是取得上述成就的制度保障。习近平总书记2019年7月在“深化党和国家机构改革总结会议”上的讲话中指出，“完成组织架构重建、实现机构职能调整，只是解决了‘面’上的问题，真正要发生‘化学反应’，还有大量工作要做”。中共中央、国务院2023年《党和国家机构改革方案》要求党政机关“在机构设置上更加科学、在职能配置上更加优化、在体制机制上更加完善、在运行管理上更加高效”。这意味着，在宏观层面职能配置结构大规模调整基本实现的情况下，改革的未来着力点应是既有结构下的内部职责配置优化，跨部门协同和信息共享等运作管理层面，才能实现机构职能从“物理聚合”到真正“化学反应”的转变。美国政府问责署虽然在跨部门职责的结构性优化方面少有建树，但在既有配置结构下持续推进职责体系优化的实践历程，仍然为我们提供了一些有益的启示和借鉴。

第一，职责体系优化需要坚持锲而不舍、久久为功的精神。职能配置结构具有宏观、静态和相对稳定的特征，既定配置结构下的职责优化则具有微观、动态和多变的特征，因而需要持之以恒动态调适。美国政府问责署解决职责交叉重叠中的持之以恒表现在几个方面：一是持续性关注，从1993年到2023年共出台近800份报告，涉及机构、职能和项目的各个方面；二是系统化治理，从2013年到2023年，每年的年度报告都对当年的大量专项报告进行系统梳理和整合；三是监测追踪机制，20多年前向国会提出的一些建议由于未结项—未实施，至今依然在政府问责署的报告清单里，近几年的报告中屡屡提及。比较而言，我国机构改革和职责配置的关注重点长期在宏观结构层面，微观层面的职责体系优化相对被忽视。以大部制改革为例：个别部门大部制改革10多年后辅助机构和业务机构仍然分别设置各自独立运行，大部制有名无实；多数部门通过“照单全收，只增不减”实现了业务机构的物理聚合，缺乏职能有机统一基础上内设机构的整合；从实际履职过程及其效果来系统考察职责配置中的问题，目前尚未受到充分关注。美国实践对我们的启示是，微观层面职责优化的动态和多变特征要求锲而不舍、久久为功的精神，锲而不舍意味着持续性关注但不能满足于持续性关注，还需要系统化治理和相应的监测追踪机制。

第二，职责体系优化需要坚持问题导向。问题是创新的起点，也是创新的动力源。社会科学研究中的问题导向有多种理解，但直面不良社会现象进行评判性审视，无疑是问题导向的核心意涵。美国政府问责署的问题导向体现在几个方面：一是职责定位中的问题导向，法定职责就是确认并解决政府职能、项目和机构间存在的分散、交叉和重叠现象；二是制度建设中的问题导向，评估和管理指南分别围绕“问题确认”“影响评估”“交叉验证”“改进方案设计”四个环节建立制度规范；三是报告内容结构的问题导向，不是职责配置和履职状况的全面考察评价，成就和进展只是作为背景，报告聚焦于职责配置和履职过程表现出的不足和缺陷；四是问题的具象化，从前面案例中可以看出，政府问责署确认的问题是具体的而非“不适应、不到位、不健全、有待完善”等笼统抽象表述，问题是与情境结合的（针对特定职能、机构、项目或工作中的特定环节）而非超越时空的泛泛而论；最后，由于问题具象化，相关对策建议可操作亦可监控。问题导向是中央强调的重要原则，这一原则转化为实际行动，需要直面问题敢于担当的勇气，更需要相应的制度规范和组织保障，需要与问题导向相契合的研究范式和技术规范。

第三，对政府职责体系优化相关学术研究的启示和借鉴。美国政府问责署为解决职责交叉重叠问题付出40多年的努力，长期积累形成的研究路径、分析框架、技术工具等，可为我国的相关研究所借鉴：一是职责交叉重叠审查判定的依据和标准，与国内依据“三定规定”中职责表述的文本分析不同，美国实践展示了从职能、机构、预算、项目、工作环节等多元视角，依据多样化信息源判定职责交叉重叠的可能性；二是职责交叉重叠的影响评估，值得借鉴的不仅仅是包含13个具体问题的三维度评估框架，更重要的是这一规范框架在多种情境下的具体应用及其评估结论；三是职责体系优化研究的预算视角，与国内相关研究普遍存在“预算盲点”不同，预算视角贯穿于美国职责交叉重叠审视的全过程，包括用预算配置确认交叉重叠问题、影响评估中的经济损益、改进方案的预期财政收益、监测报告中实现的财政收益等，这为问题及其影响、职责优化成效提供了直观量化标准；最后同时也许是最重要的启示，是从实际履职过程及其效果来考察职责配置中的问题。法定职责分工具有静态、稳定、笼统的特性，部门“三定规定”中职责表述的文本分析不足以反映复杂多变的现实，跌倒损伤防范和灾后恢复两个案例表明，职责配置中的问题在相关主体履职过程中展现得最鲜活也更充分。因此，从实际履职过程及其效果来考察职责配置中的问题，应该是政府职责体系优化研究的新路径和着力点。（为编辑便利，参考文献未能呈现）

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