《能源法》篇章逻辑及主要内容解读

陈兴华

北方工业大学副教授，中国法学会能源法研究会副秘书长

2024年11月8日，十四届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议表决通过了《中华人民共和国能源法》（以下简称《能源法》），自2025年1月1日起施行。根据新华社新闻通稿，《能源法》“立足我国能源资源禀赋实际，适应能源发展新形势，就能源领域基础性重大问题在法律层面作出规定，是能源领域的基础性、统领性法律”。自2006年1月国家发展改革委等十五个部门联合成立《能源法》起草组以来，《能源法》立法工作前后延续十八年，于2007年、2020年和2024年四次向全社会公开征求意见。《能源法》共九章八十条。本文尝试逐章介绍立法思路、主要规定、制度沿革及立法的要点和亮点，对《能源法》进行概览性解读，方便能源行业从业人员学习贯彻这部法律。

第一章 总则。一般而言，一部法律的总则是整体性、总括性的规定，规定本法的立法目的、适用范围、基本原则等内容。按照立法习惯，行业管理性的立法往往在总则章节中还会规定管理体制问题。另外，还有一些不太适合放在其他章节的内容也会写入总则章节。《能源法》的总则一章共十四条。第一条和第二条分别是立法目的和能源的定义。第三条是能源工作总体方略，第四条到第十条是对总体方略的具体分解，分别涉及能源消费、能源供给、能源市场、能源科技、能源国际合作等原则性规定。需要指出的是，第八条有关能源标准的规定是表决通过稿中新增加的条款，对逻辑结构有一些影响。第十一条和第十二条分别对县级以上人民政府及能源主管部门、相关部门的职责进行了规定。第十三条规定了政府和新闻媒体对能源宣传教育的责任，第十四条规定了有关能源领域表彰、奖励的内容。

第二章 能源规划。规划制度是我国经济社会领域中非常行之有效，也是独具特色的一个制度。能源规划制度更是如此，可以说，各类各级的能源规划对我国能源发展发挥着极其重要的指导和引领作用。此次《能源法》对我国的能源规划进行了系统梳理，虽然只有六条，但是确立了能源规划的法律地位，厘清了能源规划的类型（第十五条），明确了能源规划的制定部门以及各类各级规划之间的衔接要求（第十六条、十七条），规范了能源规划的编制依据、程序、评估（第十八至二十条）等重要问题。不过，《能源法》颁布后，实践中长期存在的规划执行不力等问题能否有所改善，尚待观察。

第三章 能源开发利用。本章是《能源法》中最重要的一个章节，共有十九条之多。能源一词是煤电油核及各种新能源的总称，包含诸多种类，同时还涉及上中下游不同产业链条和环节。之前的起草版本中，思路一度按照能源流程，也曾对化石能源和非化石能源进行分节规定。后期应当是从简化法条的考虑出发，本章不再分节，大致按照各种能源种类的政策性规定、能源供给端和能源消费端及其他事项为逻辑撰写。能源业内人士应该都能看出，第二十一条到第三十三条是对我国能源政策的高度总结和确认，其中包括各种能源种类的定位、发展方向、方法措施等。作为综合性立法，《能源法》尤为关注能源单行法顾及不周的能源替代等不同能源种类之间的衔接问题。比如对于可再生能源消纳机制的规定，将当前实践中的政策措施上升为法律。再如，在石油天然气条款中规定其替代能源的发展问题。本章也是全国人大审议稿公布后公众意见最为集中的一章，此部分二审稿新增了风能、太阳能、生物质能、储能、氢能等新能源、新业态以及新型电力系统、绿色电力证书制度等方面的规定，保留到最终颁布。第三十四条和第三十五条规定了能源消费端的重要事项，包括节能、提高能效、绿色能源消费、能源需求侧管理等。第三十六条到三十八条涉及能源供应中的能源供应企业供应服务责任、能源基础设施建设和保护、农村能源等问题。第三十九条是《能源法》与环境保护、安全生产等能源开发利用相关领域的衔接条款。

第四章 能源市场体系。2006—2008年第一轮立法期间，我国的能源市场改革成果还不足以凝练专章，但此后的公开征求意见版本均为能源市场留下了专章位置，这个过程本身就反映出我国能源市场改革取得巨大成功。能源市场作为《能源法》的一项基本原则贯穿始终，除了总则有能源市场的原则性规定外，其他章节中，绿色电力证书制度、合同能源管理、能源储备制度、能源科技创新等规定中也都是对能源市场原则的体现。本章的条款从第四十条到四十六条，共计七条，体现了市场建设和培育、规范和监管的撰写思路，各条内容包括鼓励投资、自然垄断环节市场化改革、能源交易市场建设、能源输送管网设施公平接入、能源领域长协合同、能源价格和能源国际投资贸易等。

第五章 能源储备和应急。能源的供应安全可以分为一般时期和特殊时期两种情形。《能源法》开发利用章节中关注的是一般时期下，也即常态下能源的开发利用和供应。从20世纪70年代的石油危机开始，世界各国开始重视能源的储备和应急问题，这也是能源具有国家安全属性的一个重要表现。本章条款从第四十七条到第五十五条，共计九条，对我国已运行多年的能源储备和应急的做法予以确认。根据本章，我国的能源储备将采取政府主导、社会共建、多元互补的原则开展建设，能源储备实行政府储备和企业储备相结合，实物储备和产能储备、矿产地储备相统筹。政府储备包括中央政府储备和地方政府储备，企业储备包括企业社会责任储备和企业其他生产经营库存。同时，国家建立统一领导、分级负责、协调联动的能源应急管理体制，能源主管部门、相关企业乃至个人等主体都需要承担相应的能源应急责任。

第六章 能源科技创新。和其他经济社会领域相比，科技的作用在能源领域显得尤为重要。能源技术革命是2014年能源安全新战略中“四个革命”之一。除了总则做出原则性规定外，《能源法》设专章规定能源科技问题。第六章第五十六条到六十二条，共计七条。本章首先提出要建立国家战略科技力量为引领、企业为主体、市场为导向、产学研深度融合的能源科技创新体系，接着指出了能源科技的重点方向是能源资源勘探开发、化石能源清洁高效利用、可再生能源开发利用、核能安全利用、氢能开发利用以及储能、节约能源等。针对科技创新最重要的资金来源问题，本章随后规定，国家制定和完善产业、金融、政府采购等政策，鼓励、引导社会资金投入能源科技创新。本章还规定了科技发展中面临的科技创新平台、公共服务平台、产学研协同创新、信息技术应用、科技人才培养等问题。

第七章 监督管理。有行业管理部门的领域在立法中都会就政府监督管理问题作出专门规定。能源领域的特殊性在于，除了“能源监督管理”之外，还有一个“能源监管”的问题。社会各界曾期待《能源法》中能够对中国的能源管理体制做出创新性的规定，但是经过多轮磨合，《能源法》还是选择了较为稳妥的写法。本章仅有六条，规定的内容是目前实务中能源监督管理和能源监管基础、常规的事项。第六十三条赋予“县级以上人民政府能源主管部门和其他有关部门”对能源工作的监督检查及查处违法行为的权力，第六十四条明确列出这些部门可以采取的措施以及政府部门和被检查企业各自的义务。第六十五条和第六十六条就能源监管中的监管协同、信息报送以及能源行业信用体系建设进行了规定。考虑到能源输送管网设施的接入、使用争议的专业性，《能源法》第六十七条规定了协商制度，为当事人搭建了多元化纠纷解决机制途径。第六十八条规定了能源领域违法行为举报问题。

第八章 法律责任。法律责任条款是实现法律实施效果的重要保障。《能源法》有大量政策性条款，也有不少权利—义务型条款。一般而言，如果正文中设置了义务条款，在法律责任章节就应该有对应的责任设计。根据本章规定，承担法律责任的主体包括负有相应职责的政府部门工作人员、承担电力、燃气、热力等能源供应的企业及工作人员、能源输送管网设施运营企业及工作人员、有关能源企业、能源用户、个人等，责任形式主要是行政责任。如果造成财产损失或者其他损害的，还需承担民事责任；构成违反治安管理行为的给予治安管理处罚；构成犯罪的，则依法追究刑事责任。法律责任条款设计是否合理，比如罚款金额等，还需在《能源法》实施后进一步检验。

第九章 附则。附则一般会对法中涉及的名词进行解释，还有法律的适用范围、施行时间等。值得关注的是，《能源法》的附则中有两款涉及到国际法中的反制措施及法律域外适用效力问题，为保障我国能源安全、保护能源企业境外投资提供了强大的法律武器。

编辑 姜黎

审核 高亮