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近期，北京国际大数据所公示了新一批数据经纪商名单，而此前更早的时候，贵阳大数据交易所、西部数据交易中心等数据交易机构也都公开持续招募数据经纪商，广东省还专门发布过《广东省数据经纪人管理规则（试行）》的征求意见稿。那么，什么是数据经纪商？数据交易所为什么要招募数据经纪商？“数据交易所+数据经纪商”的组合又将对数据流通交易产生哪些影响呢？数据经纪商，准确来说是“数据经纪”，最早出现在国内可以追溯到2021年《广东省数据要素市场化配置改革行动方案》“加快数据交易场所及配套机构建设，鼓励设立社会性数据经纪机构，规范开展数据要素市场流通中介服务”，和2022年《中共中央国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》，也就是有名的“数据二十条”。之后开始在越来越多的招募信息、管理规则以及团体标准中接连出现。“数据二十条”相关原文如下：“围绕促进数据要素合规高效、安全有序流通和交易需要，培育一批数据商和第三方专业服务机构。通过数据商，为数据交易双方提供数据产品开发、发布、承销和数据资产的合规化、标准化、增值化服务，促进提高数据交易效率……有序培育数据集成、数据经纪、合规认证、安全审计、数据公证、数据保险、数据托管、资产评估、争议仲裁、风险评估、人才培训等第三方专业服务机构，提升数据流通和交易全流程服务能力。”而在国外，数据经纪商（Data Broker）这个角色更有知名度，出现得也更早。例如，早在2017年美国佛蒙特州政府就开始研究数据经纪商行业规则和监管规则，并于2018年正式通过数据经纪商专项监管法案。目前，国内部分专业机构也称呼“数据经纪商”为“数据经纪人”，主要源于翻译差异以及是否涵盖法人以外的自然人，本文只针对数据经纪机构进行探讨。虽然国家层面并未对数据经纪商的定义进行明确，但综合国内外实际应用情况来看，数据经纪商可以大致理解为在获得销售许可的前提下，收集并销售第三方数据信息、促进数据交易流通的企业，具有数据中介和数据服务双重属性。第一个阶段起步于2015年党的十八届五中全会正式提出“实施国家大数据战略，推进数据资源开放共享”，以贵阳大数据交易所为代表的数据交易机构进行了早期的数据交易探索。第二个阶段是2021年国务院《要素市场化配置综合改革试点总体方案》，方案将数据要素列为除土地、劳动力、资本、技术以外的第五类生产要素以后，我国数据交易机构进入新一批建设浪潮，几乎快要形成各省市“一地一所”的市场格局，并且陆续涌现出北京国际大数据交易所、上海数据交易所、深圳数据交易所等新一批实力强劲的交易所，百花齐放加速推动数据交易商业模式的探索。资料来源：中国信息通信研究院，公开资料，朗新研究院整理然而，即便受到国家和地方政府的大力支持，我国场内交易规模实现持续增长，产品数量也不断上升，但数据交易商业模式和规则程序仍在摸索中，市场活跃度远不及预期，产品供给不足的呼声和绝大部分上架产品缺少成交的事实依然同时存在，数据流通交易仍然以场外“点对点”的零散交易为主，形成了数据交易热度高、期待高而场内交易发展热度不高的矛盾局面。根据《2023年中国数据交易市场研究分析报告》《数据价值化与数据要素市场发展报告（2023年）》等报告，2022年我国数据要素市场规模为876.8亿元，增速达到了42%，但其中场内交易占比却只有4%。2023年缺少权威的全国统计，不过从头部数交所统计数据来看，以贵阳大数据交易所为例，2023年交易额超过20亿元，虽然相比2022年增长400%，但与其设立初期确定的“年交易额达到100亿元”目标仍有不小差距。究其原因，固然有实践层面的国家级立法和细化指引缺失、市场主体数据合规交易意识培养不足、灰色地带行为监管缺乏依据等，但最主要的还是数据交易所自身的功能和定位不足以解决数据交易流通存在的所有障碍。站在数据交易供需双方的角度，数据流通存在的障碍是多维的，主要包括分享动力不足、存在合规顾虑、交易成本过高和缺乏有效渠道4个方面，而“数据二十条”后所商分离（数交所与数据商功能分离）的数据交易所主要功能在于解决其中的合规和渠道2方面问题。类似的情况其实在最早出现数据流通市场的美国同样存在，例如微软Azure、谷歌Freebase等传统数据集中交易平台后来均纷纷关闭或转业，直到美国从市场集中交易向数据经纪交易转变后，才依靠数据经纪商形成当前全球规模最大的数据交易市场。那我国是否应该参照美国的经验，舍弃场内集中交易、主推数据经纪商呢？答案是否定的。数据经纪商模式最大的顾虑就在于合规安全隐患。目前数据要素流通主要阻碍和主要数据中介的价值对应关系如表1所示。注：√表示该类数据中介能够缓解甚至解决这方面问题。在数据要素推动社会经济发展与保障国家数据安全和个人隐私信息之间的平衡方面，美国政府更重视数字经济产业的快速发展，在不严重侵犯个人隐私的前提下，更倾向于数据的自由流动和创造价值。因此美国一直没有通过国家层面的个人信息保护法案，导致随着数据经纪商从事收购、汇总、分析和销售消费者信息的行业规模扩大，美国信息泄露或不当使用个人信息等重大事件时有发生。考虑到数据经纪商掌握的大量数据一旦泄露，会造成难以弥补的伤害和损失，对于坚持以人民为中心的我国来说，这是不被允许的。既要扩大数据交易市场规模、拓展我国经济增长新空间，又不能寄希望于单一类型的数据中介一劳永逸解决所有问题，那么，探索多个数据中介模式的创新组合形式就成了应有之义，其中“数交所+经纪商”组合拥有较好的实现基础和优势互补性。对于数交所而言，数据经纪商能够推动其“由被动向主动”地促进数据流通交易。一方面，数据经纪商能够改变数交所“等待”供需双方来交易的局限性。数据交易不是简单的数据集买卖，而是交易能够通过多种数据组合满足特定需求的数据产品，这一特性严重制约了数据交易行为的自然发生，导致有数据的人不知道如何变现，想用数据的人找不到合适的来源。需要有既了解行业数据构成，又懂用户需求的数据中介匹配撮合供需两端，对齐数据产品“颗粒度”。而数据交易所往往涵盖各行各业的数据产品，要扮演这个角色自然分身乏术，数据经纪商则刚好具备所需的数据专业性和主动服务的积极性，可以作为数交所这棵大树主干向供需两端延伸出去的分枝，为主干正常生长所需的数据流通提供动力。另一方面，数据经纪商能够实现场外到场内交易的引流。由于数据经纪商服务范围相比数交所更广，不仅服务数交所场内交易，更覆盖场外数据交易。如果数交所为数据经纪商提供一定场外交易到场内备案的收益激励，则场内供需双方能够通过数交所平台了解更多数据交易成功案例，为彼此找到更多的应用场景和对手方。对数据经纪商而言，加入数交所生态能够获得更大的信息渠道和合规背书。一方面，数据经纪商不用再私下苦苦寻觅合适的买家和卖家，也不用再投入过多成本搭建自身的交易平台，可以通过数交所直接获得更大范围更稳定的市场供需信息，将更多精力用于提升数据管理能力和创新应用场景。另一方面，“点对点”数据交易双方之间存在信息不对称，卖方往往顾虑买方事后扩大数据应用范围、发生数据泄露，数据经纪商如果能够将“看不见、互信难、监管难”的交易结果在权威平台公示和监管，变成“看得见、可信任、好监管”，将更有利于促成交易，即使日后发生买方滥用数据，也有数交所进行监管和维权，减少数据经纪商可能的麻烦。国内数据经纪商在大多数地区是默认作为数交所的配套机构出现的，或者说一开始就是以“数交所+经纪商”模式的组成部分身份诞生。特别是2023年来，为了走出数据产品供给少、交易不活跃的困境，多个数交所“真金白银”招募数据经纪商、开始了先期探索。目前，各数交所对数据经纪商的合作诉求与激励措施虽然整体呈现出趋同趋势，但具体实施又各有偏好，笔者认为可以合作诉求侧重不同划分为以下3种类型。这一类合作模式中，数交所更多希望数据经纪商能够协助拉客户，让更多的供给方和需求方进场注册，促进更多数据交易在场内发生或者备案。比较典型的有：2023年7月发布汽车数据交易专区数据经纪商招募公告，招募类别分为供给型经纪商、市场型经纪商和综合型经纪商，主要为交易中心引入产品供给和需求商机。2023年率先制定《数据经纪商管理办法（试行）》，不仅设立用户注册、资产登记、产品上架、交易撮合、交易备案、平台引流多个指标，给到数据经纪商明确的积分收益分成规则，还设置了考核淘汰管理机制。从2023年12月到今年9月已经陆续公布8批招募名单和取消资格名单。2023年10月制定《服务商系统操作手册》，对数据经纪（服务）商持欢迎且谨慎的态度，设有一定的注册门槛，包括对数据经纪商收取约2万/年的注册费用，要求数据经纪商在注册时具备完善的从事数据服务的业务和技术管理制度、内部控制制度和风险管理制度，能够提供数据代理授权书、供方/需方资源证明等体现数据经纪能力的材料，同时在交易平台提供数据经纪（服务）商的介绍和查询功能。2023年7月推出“数据经纪人千万激励计划”，对包括法人和自然人在内的数据经纪人促成客户注册并登记产品服务和需求、场外交易备案、撮合场内交易的行为进行激励，并相应设立数据上架、数据交易以及交易备案三方面激励举措；2024年4月继续发布“2024年数据经纪人激励计划”，开展场内数据交易、场外交易备案、备案关联登记三方面激励。图2 郑州数据交易中心2024年数据经纪人场外交易备案激励标准这一类合作模式对数据经纪商的定位更接近数据商，通常由政府直接对数据经纪商进行规范与认定，鼓励数据经纪商形成的产品和服务进场交易或备案，进一步丰富场内数据产品供给类型，主要以广东省为代表：2023年4月，广东省政务服务数据管理局发布《广东省数据经纪人管理规则（试行）（征求意见稿）》，对利用行业整合能力，通过开放、共享、增值服务、撮合等多种方式整合利用有关数据，促进行业数据与公共数据融合流通的中介服务机构进行数据经纪人认定，并给予数据经纪人优先获得公共数据使用权益及相应产品经营权益，引导和鼓励数据经纪人形成的数据产品和服务，在数据交易所挂牌和交易备案。此类合作模式对数据经纪商的专业服务能力有更高期待，涉及职责范围覆盖从数据产品开发到交易撮合全环节，协助提升全链数据交易效率，最典型的要数贵阳大数据交易所：2023年4月，发布全国首个交易激励计划，为促进交易的数据中介设立数据中介专项激励。同年10月，联合贵州电网共同招募电力数据经纪商，明确服务内容包括数据产品的开发、发布、承销，以及场景挖掘和交易撮合。创新“数交所+经纪商”模式，是在前期数据交易摸索基础上，我国政府和数据交易所迈出的符合我国国情的重要一步，但也只是“万里长征”的第一步。好的“场地”和“厨师”已经就位，只差引进更多“放心食材”和“烹饪菜谱”。未来，在顶层制度设计和行业市场的共同发力下，我国将探索出怎样的数据要素流通中国方案，仍然值得期待。
审核：章胜
作者：李峰
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