中国住宅物业管理：主体权责错位的无奈与反思

近期，我的一篇文章——《走向死亡的中国内地住宅物业管理》有幸收到来自物业圈内多位好友的转发。还有一些圈内朋友大概是为我担心，直接私信联系我，询问这篇文章是否确系我所作。随后，我自行从网上搜索，发现确实有多家公众号及网站转载了此文，且收获了一定的点击量。在此特别说明，这篇文章确为本律师所作，但并未正式发表过，而是源自我12年前在博客上发布的一篇随笔。当时为了吸引读者注意，特地起了个醒目的标题，未曾想12年后的今天，这篇文章仍能引起大家的关注与转发，这让我既欣喜又略感不安。欣喜的是，有人阅读并关注自己写的文章；不安的是物业管理领域的痛点问题可能远未解决，以至于我的旧文仍能引发共鸣。

如今，我重新翻阅了这篇旧文，惊讶地发现，当年自己斗胆提出的诸多问题，时至今日，大多仍未得到妥善解决。文章开篇即提出，深圳开启了全球独特的围墙里的中国内地物业管理模式，这种围墙里的物业管理模式至今仍在延续。回溯至2016年2月21日，新华社授权刊发的《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》（下简称《意见》）。在《意见》的第六部分“完善城市公共服务”一节的第（十六）条指出：优化街区路网结构。加强街区的规划和建设，分梯级明确新建街区面积，推动发展开放便捷、尺度适宜、配套完善、邻里和谐的生活街区。新建住宅要推广街区制，原则上不再建设封闭住宅小区。已建成的住宅小区和单位大院要逐步打开，实现内部道路公共化，解决交通路网布局问题，促进土地节约利用。然而，8年后的今天，我们不难发现，这一政策愿景并未如预期般实现。老小区的围墙依旧矗立，新建的小区也鲜有采用无围墙的街区制社区设计，《意见》中的这一规定似乎已悄然无疾而终。

如今，距离我撰写那篇文章已经过去12年，中国内地物业管理的模式依旧故步自封，未见根本性变革。当时文章所列举的5个问题大部分没有解决，本律师有心再次梳理，与各位共同探讨寻求解决之道。

首先，我们必须正视业主大会与业委会在制度建设上的问题。当时写文章时尚处于《物权法》时代（《物权法》于2007年10月1日生效，2021年1月1日被《民法典》取代），而后《民法典》中关于建筑物区分所有权的规定，很大程度上几乎照搬《物权法》的相关内容，在某些方面甚至还呈现出倒退的趋势。例如，《民法典》将原来《物权法》规定的面积、人数“双同意”表决制度，转变为更为复杂的“双参与”、“双同意”制度，这无疑增加了小区表决复杂程度，实际操作上难度加大。此外，《民法典》的第二百八十五条第二款中关于物业服务企业责任的规定，也无端加重了物业管理企业的社会责任[1]。

就业主大会与业委会制度本身而言，业主大会和业委会的运作状况良莠不齐，基层居委、房办部门不堪重负的问题也依旧没有解决。业委会往往不能充分代表业主利益，“老板化”、“个人化”问题突出。近年来，从政府立法与执法的趋势看，多城市推出的“物业管理委员会”制度，实际在客观上弱化了业委会的职能，加强了政府主管部门对小区管理的参与度，如北京市住房和城乡建设委员会印发的《北京市物业管理委员会组建办法》（京建法〔2021〕4号）。同时，也有地方探索“居代业”模式，如深圳市住房和建设局、深圳市民政局印发的《深圳市社区居民委员会代行住宅区业主委员会职责管理办法（试行）》（深建规〔2023〕1号），明确了居委会代行业委会职责的具体操作方式。

面对我国业委会与业主大会制度的现状，我们面临两个方向的选择：一是继续当前政策导向，弱化业委会角色，强调政府管理职能，通过“物管委”、“居代业”等形式让政府主管部门走在更前；二是明确业委会的法律地位，推动其成为真正的可以注册的民非组织，摆脱随时辞职的松散自治现状，增强业委会的稳定性和代表性。然而，这两条路径的最终走向尚不明朗，但就目前业委会制度运作状况而言，基本可作失败定论恐不容反驳。

在2012年撰写的这篇文章中，我曾提到北京、上海等一线城市面临物业收费低，入不敷出，难以覆盖运营成本，导致物业公司选择退出住宅物业管理的问题。时至今日，这一现象仍然存在，并未得到根本性扭转。就上海的老旧小区而言，通过政府补贴或政策奖励，物业公司的经营状况有所改善。然而，多数物业公司解决经营困难的方式仍显无奈与局限：一是大幅削减物业服务内容至几乎无法再减；二是通过停车费等公共收益补贴物业费；三是通过操作维修资金，以明暗回扣提成的方式弥补物业费不足，这些做法令人唏嘘。

尤其值得一提的是，大多数城市前期物业管理收费标准尚未实现市场化，仍然实行政府指导价，导致前期收费普遍偏低，成为行业发展的重大障碍。而在一些前期物业管理收费已经实行市场调节价的城市，比如上海，新建小区动辄高达7、8元的物业费标准却让业主难以承受。房屋交付后，业主要求降低物业费的呼声又成为新的难题，这些都反映出物业收费制度在平衡业主需求与物业服务质量之间的困境。

不管是前期物业管理，还是业委会成立后的物业管理，物业管理实行市场调节价理应成为大势所趋，然而为何这一趋势难以形成？上海市已出台了《关于推动形成按质论价、质价相符、优质优价物业服务市场价格机制的指导意见》（沪精细化办〔2021〕14号），旨在推动建立市场化的物业管理收费价格机制，但是总体成效不佳，众多小区仍维持着低至几毛钱的收费标准。那么，为何难以形成“质价相符”的物业费市场机制呢？本律师认为，背后原因很多，除了原来文章中提到的业委会运作不规范，距离由其收费再“开支票”给物业公司的成熟物业管理运作模式尚远外，还有以下几点：一是政府主管部门未发布物业收费指导价，使得市场价格缺乏有效参照。个中原因也很明了，发布指导价定高了，业主不满；定低了，物业公司难以接受，最终往往为了避免“两难”，干脆不发布最好。二是行业协会同样缺乏发布指导价的积极性。在政府尚未明确表态的情况下，行业协会若自行发布指导价，可能会被视为行业保护或有垄断之嫌，从而招致监管部门的关注与约谈，故多选择避而不谈。三是目前情况下，尽管《民法典》[2]及地方政策对物业服务公开透明有明确要求，但实际操作中，公开透明并未有效解决问题。其中的原因在于业主与物业公司之间信任的缺失。通常而言，物业公司的账目任何一位业主都可以提出质疑——无论质疑是否合理，这都反映出双方之间信任的缺失。实际上，这种信任的构建依赖于整个社区诚信体系的完善和有效运行，而非单纯依靠行业本身的努力。在缺乏信任的环境下，“质价相符”的理想状态如同空中楼阁，难以触及。

在我国大多数地方的社区管理中，政府和物业公司之间的职责界限有时显得模糊不清。一些本应由政府承担的公共服务和管理工作，却意外地落在了物业公司的肩上。这不仅导致了物业公司负担过重，还可能影响到其服务质量和效率。本律师在之前的文章中就曾提及：有了围墙，有了物业公司，警察就不进社区了，小区的治安、消防管理、违章管理等事务统统交给物业，然而，其他物业管理行业比较发达的国家和地区，无论是美国、新加坡还是中国台湾，都没有像中国内地这样操作的。实际上，政府不仅在上述方面不再介入，甚至还将包括居民选举、人口普查、市政绿化等在内的众多公共事务也都交由了物业公司来处理。这不仅让人疑问，政府退管的同时是否有底线？正如一位物业老总在内部研讨会上所说：“真是奇怪，小区违章的事，政府不管贼，却管抓贼的，来处罚物业。”尽管将业主比喻成贼这种表述略显粗糙，但其中的道理却讲得至清。

提到政府管理职责以及物业公司角色定位，这里就不得不提及《民法典》中关于物业管理责任规定所存在的“倒退之嫌”。《民法典》第945条规定：业主装饰装修房屋的，应当事先告知物业服务人，遵守物业服务人提示的合理注意事项，并配合其进行必要的现场检查。然而，这里存在一个值得深思的问题：如果物业服务合同明确约定物业公司不承担装修管理职责，是否可以？我想稍微有点法律常识的人都知道只要合同约定不违法都是可以的。《民法典》有关物业服务合同规定并未要求一定将装修管理纳入到物业管理服务当中，且在实际操作中，如单一业主办公或商务楼的装修管理也存在由商管公司或业主负责的情况，物业公司并不介入其中。换句话说，物业公司完全可以只负责小区的秩序维护与保洁，其他管理职责都可以不承担。而《民法典》945条的规定却将《物业服务合同》的范畴扩展为一定要包括装修管理职责，显然是不合理的。

从《民法典》以及其他地方立法来看，立法者似乎在努力平衡物业公司与政府部门的职责关系，但实际却导致了物业公司肩负过多本不应当承担的职责。诸如违章搭建、高空抛物、群租治理、垃圾分类、消防管理、禁烟管理、管线维护等这类本该由政府部门承担的职责也被转嫁到物业公司身上，这无疑加剧了物业公司的负担，也使得政府在社区服务和管理中的职能被弱化。这种情况也反映出政府在放权过程中可能存在的“该放不放、该管不管”的问题。故此，合理界定物业公司的服务范围和责任边界还需要在立法上以及实践中不断探索和完善。

之前本律师在文章中也提到，供水、供电、供气公司等公共事业单位对于小区内部的直接服务明显缺失，供水公司管到龙头、供电公司管到灯头、煤气公司管到灶头的口号，恐怕也只是出于安全考量。相对而言，煤气公司介入的更多一些，供水、供电部门则仍然高高在上的总体情况并未改善。从以下这些地方规范性文件发布情况就可以看出：

2009年9月1日，青岛市市政公用局印发《青岛市原有居民住宅二次供水设施移交管理办法》【青市政公用〔2009〕224号】；

2014年9月30日，上海市水务局、上海市城乡建设和管理委员会、上海市住房保障和房屋管理局印发《上海市居民住宅二次供水设施改造工程管理办法（试行）》【沪水务〔2014〕974号】；

2020年11月30日，长春市人民政府办公厅印发《长春市居民住宅二次供水设施建设移交暂行办法的通知》【长府办规(2020)5号】。

这些文件均为官方发布的关于住宅用水设施设备改造移交供水公司的指导文件，同时也揭示了一个现状：即大多数城市供水设施移交工作远未完成，甚至处于刚刚起步阶段。举个例子，我的一位朋友居住上海市中心原外销房内（2001年7月外内销商品房并轨），每当使用水龙头的水洗澡都感到不适，原因在于水太黄了。该小区的供水管道至今仍采用铸铁管，不仅水质差，还漏水频发。朋友的情况也反映出供水、供电设施改造所面临的另外一个敏感问题——改造费用由谁来出。《上海市住宅小区二次供水设施改造第二次业主意见征询表（样张）》中关于费用的表述为：“预算总价   万元，其中表具、表箱材料费___万元，由供水企业承担；其余费用   万元，由市、区政府承担   万元（占  %）,住宅专项维修资金承担   万元（占   %）”。诚然，要求供水单位承担全部费用并不现实，因为历史旧账太多，也难以独自承担。但深入法律上层面思考，当费用问题与安全问题相冲突时，费用问题其实应退居其次。正如消防设施更换按照现行法律可无需严格征求业主意见，直接启动紧急维修程序，供水问题同样关乎安全，不容忽视。目前普遍认为，由于二次供水管线与设施管理不善引发的二次污染是供水最大的污染，而因二次供水引发的用水事故也不计其数。面对供水、供电设施老化带来的重大安全隐患，物业公司往往处于公共事业单位与业主之间的夹缝中，承受责难。而最终，这些未能改造的危害后果最终承担的主体还是广大业主和使用人。

在我国，政府并不会要求对小区房屋及设备进行保养维修，加之普通民众也普遍缺乏房屋保养意识，导致了中国内地房屋短命的现象持续存在，南京2.23小区大火事故和部分地区发生的房屋倒塌事件便是明证。近一两年，住建部与地方相关部门陆续提出建立房屋体检、房屋养老金、房屋保险等制度，但未见系统性强制要求和技术标准文件，除自建房屋管理要求外，各地也鲜有相关规定。

相比之下，我们看看新加坡的规定：在新加坡，住宅小区未设立用于应急维修等特殊情况的维修资金，物业公司也仅限于负责小区的日常管理。而维护和维修住宅小区的公共部位与公共设施设备，则被明确为全体业主应承担的法律责任。政府层面制定了强制性的设备设施检查维修及设施设备的周期性更新规定，例如每5年要进行外墙修补和重新粉刷，规定电梯的最长使用寿命为28年。此外，新加坡政府还建立了建筑监督制度，一旦发生小区公共设施设备需要维修的情况，政府有关部门会要求业主管理委员会立即进行维修，对于拒绝执行维修工作的，政府会通过法律诉讼强制执行。

鉴于中国住宅类型与新加坡相似，均以多层和高层住宅为主，对安全性要求高，因此，类似住房体检与养老金制度这方面的规定尤为重要。问题的关键在于，我们的政府主管部门为何未能采取有效措施来推动相关制度落实？究其原因，不难发现，一方面这一工作量太大且又太复杂，单个部门难以应对；另一方面，多个部门合作又容易出现推诿扯皮的情况。何况，这又是涉及到老百姓出钱的事项，容易被投诉。因此，政府部门可能选择停留在口号上，而未能真正付诸实践。

最后，上帝的归上帝，恺撒的归恺撒吧！

[1]《民法典》第二百八十五条第二款：物业服务企业或者其他管理人应当执行政府依法实施的应急处置措施和其他管理措施，积极配合开展相关工作。

[2]《民法典》第九百四十三条：物业服务人应当定期将服务的事项、负责人员、质量要求、收费项目、收费标准、履行情况，以及维修资金使用情况、业主共有部分的经营与收益情况等以合理方式向业主公开并向业主大会、业主委员会报告。