摘要
本文研究了官员绩效考核体系改革对生态环境质量的作用，以及生态改善对官员晋升前景的影响。分析以2013年中国生态功能县官员考核机制的变化作为准自然实验，结合作者开发的县级综合生态环境指数数据和人工整理的县级领导数据。采用多种方法解决样本选择偏差、逆向因果关系和处理效应异质性等问题。实证结果表明，官员绩效考核指标调整有助于改善生态环境质量。这一效应在弱化GDP考核的地区、经济发展水平较低但生态环境基础较好的地区、距离省会城市较近的地区以及任期较短、年龄较低、男性官员中更为明显。该政策的逻辑是，改革后生态环境改善将有助于生态功能县官员晋升，使这些地区更容易获得额外的生态转移支付，从而增强其环境支出能力，从而建立中央与地方的互信机制。本文不仅考察了官员晋升激励与环境保护之间的关系，还丰富了环境分权、政府多元治理和环境与政治经济学的相关研究。
研究背景
2010年，中国正式发布了《国家功能区总体规划》，根据不同地区的经济条件与生态环境，将不同地区依照开发强度划分三类区域。其中限制开发区为生态系统脆弱或生态功能脆弱的地区，这些区域将限制大规模工业开发，以保护和恢复生态环境为主。这些限制开发区即是核心生态功能区，核心生态功能区建设分为两个阶段，到2016年，功能区的总面积达到中国陆地面积的53%，涵盖676个县级行政单位。基于地理等因素，这些功能区依照环保目标被分为水资源保护、土地资源保护、防风固沙、生物多样性保护四种类型。
图1:中国重点生态功能区的实施时间
被纳入核心生态功能区建设的县将会得到更多来自中央用于环保的专项财政资金。但是，研究发现这些资金没有得到有效运用，容易被投入到其他领域而非环境保护。在该背景下，中央在核心生态功能区开展了官员绩效考核改革，顶层设计从过去强调“唯GDP”到“将生态保护放在优先地位”，以解决地方政府和官员在环境保护和管理方面缺乏政治激励的问题。
数据来源和文章贡献
本文使用县级综合生态环境指数数据和手动整理的县级领导数据，包括官员任期、年龄和性别等个人特征信息。研究通过对比2013年中国生态功能区官员评估机制改革前后的数据，以及生态功能区县和非生态功能区县的数据，实证分析了官员绩效评估体系变化对生态环境质量的影响，以及生态环境改善对官员晋升前景的影响。本文的边际贡献主要体现在1.实证研究了官员绩效考核改革对生态环境保护的影响；2.丰富了有关中央-地方环境分权的研究；3.利用官员绩效考核改革的准自然实验，一定程度上解决了内生性问题。
数据来源和文章贡献
文章使用(DID)模型，评估地方官员激励权重变化对污染的影响。纳入核心生态功能区建设的县为处理组，其余县为对照组。模型如下：其中被解释变量县级污染变量；i、c和t分别表示官员、县和年份。District和Post分别为是否被纳入核心生态功能区建设和纳入建设时间。模型控制了人口、GDP等经济社会因素和植被覆盖率、水网密度等地理环境因素；官员数据方面，控制了官员性别、年龄、教育背景等变量。模型还同时控制了县级固定效应和年份固定效应。
表4展示了基准回归在逐步控制固定效应、引入交乘项控制环境趋势、加入官员特征变量、添加地理相互作用和考虑转移支付后对政策效应的估计。结果显示官员绩效改革对地方环境指数(EI)和PM2.5的对数(lnpm2.5)影响都显著。
文章进行了对照组和处理组政策实施前的平行趋势检验、Rubustness检验和安慰剂检验。同时为解决模型可能存在的选择性偏差，通过改变政策实施时间、调整时间窗口、剔除第二批核心生态功能县等方法来逐一检验，文章还使用了一个更容易解释的估计来证明模型受异质处理效应的影响可以忽略。经过一系列讨论，结果显示官员绩效考核改革改善地区环境的效应显著且稳健。
进一步分析
不同类型的县、不同特征的官员在政策改革中的反应存在异质性。文章通过在DID模型中引入不同交互项发现，政策效果在取消GDP评估的地区、经济发展水平较低但生态环境基础较好的地区、靠近省会城市的地区，以及任期较短、年龄较轻、男性官员中更为显著。这些结果表明，官员的晋升激励和环境政策的实施效果受到多种因素的影响，具有明显的异质性。文章下一步讨论核心生态功能县官员任期内污染情况与晋升的关系，模型如下：
比对官员的行政职务和党内职务晋升，研究发现核心生态功能县更少的PM2.5排放和更优的环境表现(EI)会增大官员被提拔的可能性（结果见表11）。
研究结论
文章探讨了官员绩效改革政策影响的潜在机制，包括晋升激励和经济激励。经过系统严谨的实证分析和运用多种计量方法后，深度分析了环境改善是否增加了官员的晋升机会，以及环境政策如何影响地方政府的财政环境支出。相关发现对于理解政治激励与环境保护的交互关系，以及环境分权、多目标治理和环境政治经济学均有贡献。
原文发表在《World Development》Volume 184, December 2024, 106760
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内容：董锦扬
审核：周传玉
编辑：蒋中雯
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