郑州中院：当事人因解除行政协议所遭受的损失金额尚无法确定的，可以通过清算明确后予以补偿

文摘 2025-02-03 15:00 河北

征拆补偿，依法有据，应依法维权。

裁判要点

1.关于解除行政协议行为的程序问题，虽然行政诉讼法等相关法律法规没有明确规定行政机关解除行政协议的程序，但该行使行政优益权的行为仍应遵循正当程序原则。

2.行政机关行使行政优益权解除行政协议的行为合法并不必然免除其补偿责任。当事人因被诉解除行为发生存在遭受损失的现实可能性，对该部分损失，行政机关应当予以补偿，同时当事人因解除协议所遭受的损失金额尚无法确定，需通过清算予以明确，当事人提出直接确定明行政机关给付补偿金额的请求无法支持。

裁判文书

河南省郑州市中级人民法院

行政判决书

上诉人（原审原告）北京千方某某股份有限公司，住所地北京市海淀区。

法定代表人夏某东。

法定代表人吴某刚。

上诉人（原审被告）郑州市城市公共交通事业发展某某中心，住所地河南省郑州市中原区。

法定代表人乔某伟。

上诉人（原审被告）郑州市交通运输局，住所地河南省郑州市中原区。

法定代表人杨某茂。

上诉人北京千方某某股份有限公司（以下简称某甲公司）、郑州某某技术有限公司（以下简称某乙公司）因诉郑州市城市公共交通事业发展某某中心（以下简称交通事业发展某某中心）、郑州市交通运输局（以下简称郑州市交运局）因行政协议及行政赔偿一案，不服河南省郑州市中原区人民法院（2022）豫0102行初29X号行政判决，向本院提起上诉。本案现已审理终结。

某甲公司、某乙公司的一审诉讼请求：1．确认郑州市交运局、郑州市出租汽车客运服务某某中心（以下简称出租车客运某某中心）单方解除《合作协议书》的行为违法；2．对郑交发〔2020〕32X号《郑州市交通运输局关于市区巡游出租汽车信息化运营专用设备备案工作的通知》（以下简称《通知》）的合法性进行附带性审查，确认该文不能作为郑州市交运局、出租车客运某某中心单方解除《合作协议书》的依据；3．判决郑州市交运局、出租车客运某某中心赔偿（或补偿）因其违法解除《合作协议书》给某甲公司、某乙公司造成的损失100340000元。

一审法院审理查明，某乙公司成立于2001年6月4日，涉案合作协议签订时，股东分别为任某持股83%、任某远持股17%，公司的实际控制人为任某。2015年1月13日，某乙公司股东任某、任某远将其持有的某乙公司的100%股份转让给郑州某甲交通信息有限公司（以下简称某丁公司）。2015年1月15日，某丁公司成为某乙公司的唯一股东。2015年1月26日，某丁公司将所持有的70%股份转让给北京某某文化传媒有限公司（以下简称某戊公司，系某甲公司的某己公司），同时将注册资本由200万元增加至317.6471万元。某乙公司股东由某丁公司变更为郑州某乙交通信息有限公司和某戊公司，持股比例分别为30%和70%。某丁公司成立于1998年8月31日，某乙公司前股东任某的儿子任某祥为该公司100%控股的股东。另根据某甲公司和某乙公司提交的其他证据显示，任某祥代替任某持股，任某仍为某丁公司的实际控制人。

郑州市某某交通客运管理处（后更名为出租车客运某某中心）为郑州市市政管理委员会领导的事业单位，其主要职责为对全市客运出租汽车的发展实行统一规划，制定有关客运出租汽车管理的规章制度等。2018年2月11日，郑州市某某交通客运管理处经原郑州市交运委（后更名为郑州市交运局）请示郑州市机构编制委员会办公室，职责调整为贯彻执行国家、省、市有关客运出租汽车工作的法律、法规和方针、政策；研究拟订全市客运出租汽车行业发展规划及有关客运出租汽车管理规章制度；负责客运出租汽车运营服务规范以及客运出租汽车行业宣传和信访稳定工作。后根据郑编〔2019〕3X号《中共郑州市委机构编制委员会关于调整郑州市交通运输局所属部分事业单位的通知》，出租车客运某某中心有关巡游出租车、网络预约出租汽车运营管理等行政职责划入郑州市交运局。

2011年11月11日，出租车客运某某中心与某乙公司签订《合作协议书》，约定某乙公司自筹资金投资现有10607套出租汽车和将来新增出租汽车ＧＰＳ车载终端，车载摄像头，某顶灯（信息屏），车载数字电视机顶盒以及电调某某中心、数字电视发射某某中心的相关设备。出租车客运某某中心将郑州市全部出租车某广告信息发布业务、车载数字电视发布业务授权给某乙公司，同时授权某乙公司经营出租汽车车内刊物经营权，并由某乙公司通过发布商业信息获得的收益来维持设备管理、正常维修、维护，以保证系统稳定的运行及前期设备投资的回收，授权期限为20年。同时约定，某乙公司或者出租车客运某某中心任何一方怠于履行、拒绝履行协议约定义务，任何一方均可以单方解除协议。2011年11月28日，某乙公司与某某文化传媒有限公司（以下简称某丙公司）签订《某广告承包经营合作协议》，约定由某丙公司承包经营郑州市全部出租汽车某广告。2015年5月28日，原郑州市交运委（甲方）与某甲公司（乙方）签订《郑州市交通运输委员会与北京千方科技关于智能交通建设的战略合作框架协议》（以下简称《框架协议》），双方决定围绕郑州市公交、轨道交通、出租车、公共自行车等领域，开展系列智能交通系统和智能设施建设进行合作。

郑州市交运局根据交通运输部《出租汽车服务管理信息系统》（ＪＴ／Ｔ905.2-2014），于2020年12月编制《郑州市巡游出租汽车信息化运营专用设备功能需求指引（暂行）》，明确郑州出租车信息化运营专用设备应具备16项功能，并就设备安装作出通知。在此期间，河南省、郑州市出台推广新能源出租汽车政策文件，要求郑州市燃油出租车在2021年底全部更换新能源电动车。2020年8月至2021年1月，出租车客运某某中心多次与某乙公司协商，要求某乙公司出资承接郑州市出租车信息化运营专用设备更新项目，某乙公司表示无力承担该项费用。2021年1月8日，出租车客运某某中心向某乙公司发送《律师函》，内容为：出租车客运某某中心多次与某乙公司就出租汽车信息化运营专用设备更新事宜进行了沟通，但某乙公司均未明确具体意见。某乙公司的行为已严重影响郑州市区新能源出租汽车更新工作任务推进，为确保完成郑州市区新能源出租汽车更新工作任务，出租车客运某某中心委托律师函告某乙公司，要求某乙公司在收到该律师函之日起5个工作日内就出租汽车信息化运营专用设备更新事宜向出租车客运某某中心提出具体明确的书面意见，书面意见应当包含确保在2021年3月底前完成5000台设备安装，在2021年12月31日前完成全部车辆设备安装的工作计划安排、投资能力证明及运营方案等内容，并同意按照法律法规政策要求在通过法定程序后参与更新；或者在上述期限内与出租车客运某某中心协商《合作协议书》解除事宜。逾期未履行上述函告事宜，出租车客运某某中心将根据《合作协议书》行使相关合同权利包括并不限于解除合同、主张违约责任或者要求赔偿损失等，并由某乙公司承担一切法律后果。2021年1月12日，某乙公司向出租车客运某某中心发送《回复函》，内容为：2011年11月，某乙公司与出租车客运某某中心签订《合作协议书》约定，由某乙公司自筹资金对郑州市10607台出租汽车ＧＰＳ车载终端、车载摄像头、某顶灯（信息屏）等设备进行投资，出租车客运某某中心将郑州市全部出租汽车某广告发布业务授权给某乙公司，由某乙公司通过发布商业信息获得的收益来维持设备管理、正常维修、维护，以保证系统稳定的运行及前期设备投资的回收。为配合郑州市出租汽车服务管理信息系统国家试点工程建设进度，《合作协议书》约定的投资事项某乙公司已经于2015年10月投资到位，并开始为出租车客运某某中心提供相关运维服务，该项目于2019年通过交通运输部专家验收。郑州市交运局发布的《关于市区巡游出租汽车信息化运营专用设备备案工作的通知》（郑交发〔2020〕32X号）并没有说明郑州市巡游出租汽车更新为纯电动汽车时，需同步更新出租汽车信息化运营专用设备。某乙公司与出租车客运某某中心2011年签订的《合作协议书》是基于交通运输部《关于郑州市出租汽车服务管理信息系统试点工程建设方案的批复》（交规划发〔2011〕16X号）确定的技术要求，《合作协议书》没有约定新的出租汽车信息化运营专用设备更新事项，故出租车客运某某中心所述要求某乙公司确保在2021年3月底前完成5000台设备安装等内容没有任何依据。出租车客运某某中心律师函所述“我公司行为已严重影响郑州市区新能源出租汽车更新任务推进”明显不妥，某乙公司工作未影响郑州市新能源出租车更新进度。某乙公司已按照《合作协议书》的约定如期完成郑州市区出租汽车智能车载终端安装工作，在协议书履行中不存在违约行为。根据某乙公司与出租车客运某某中心《合作协议书》的约定，在协议履行过程中，未经双方协商一致，任何一方不得单方面变更或解除协议。同时，某乙公司希望能积极参与郑州市巡游出租汽车信息化建设，也希望尽快与出租车客运某某中心确定的专门负责人就出租汽车信息化专用设备更新投资回收条件等相关工作进行沟通确认。2021年1月26日，出租车客运某某中心再次向某乙公司发送《律师函》，内容为：某乙公司主张其曾与出租车客运某某中心主管部门通过招投标形式签署过关于出租汽车广告经营权授予的协议，鉴于该协议是否存在影响到出租汽车信息化运营专用设备更新事宜，请某乙公司于收到本律师函之日起3个工作日内向出租车客运某某中心提交相关复印件。鉴于某乙公司在《回复函》中未按照出租车客运某某中心要求提交出租汽车信息化运营专用设备更新书面意见，请某乙公司于收到本律师函之日起3个工作日内提交具体的解决方案（包括在2021年3月底前完成5000台设备安装，在2021年12月31日前完成全部车辆设备安装的工作计划安排、投资能力证明及运营方案等内容），逾期不提交，视为某乙公司怠于、拒绝履行《合作协议书》约定的义务，出租车客运某某中心将根据《合作协议书》行使相关合同权利包括并不限于解除合同、主张违约责任或者要求赔偿损失等，并由某乙公司承担一切法律后果。2021年1月29日，某乙公司向出租车客运某某中心发送〔2021〕郑警安函字第〔0X〕号《回复函》，内容为：2011年11月，某乙公司与出租车客运某某中心签订《合作协议书》，其中明确出租车客运某某中心将郑州市全部出租汽车某广告发布业务授权给某乙公司，此《合作协议书》一式四份，双方各执两份，具有法律效力。某乙公司在**号《回复函》中已明确了对出租汽车信息化运营专用设备更新的书面意见。自郑州市新能源出租车更新以来，某乙公司积极组织，投入人力、物力为郑州市更新后的新能源出租车安装出租车国家试点工程确定的出租车信息化运营专用设备。出租车客运某某中心在律师函中要求某乙公司提交与《合作协议书》内容无关的部分没有依据。需强调的是，根据某乙公司与出租车客运某某中心《合作协议书》的约定，在协议履行的过程中，未经双方协商一致，任何一方不得单方面变更或解除协议，如出租车客运某某中心在未与某乙公司协商一致的情况下，单方面变更或解除协议不仅有违契约精神，同时也不符合国家优化营商环境的规定。某乙公司希望能积极参与郑州市巡游出租汽车信息化建设，也希望尽快与出租车客运某某中心确定的专门负责人就出租汽车信息化专用设备更新投资回收条件等相关工作进行沟通确认。2021年5月13日，出租车客运某某中心向某乙公司发送《解除<合作协议书>通知书》，内容为：“我单位与你公司于2011年11月11日签订了《合作协议书》，我单位授权你公司独家经营郑州市全部出租汽车某广告发布业务。在协议履行过程中，我单位发现你公司存在擅自变更企业投资人和将郑州市出租车某顶灯广告发布经营权转让给某丙公司的行为，违反了《合作协议书》第三条第4项约定，属于严重违约。此外，2020年郑州市发布了关于巡游出租汽车更新为新能源汽车和巡游出租汽车信息化运营专用设备的相关政策文件，《合作协议书》履行的基础出现了重大变化，导致无法履行。基于你公司的上述违约行为和政府政策的影响，根据《合作协议书》第七条约定和《中华人民共和国民法典》相关规定，我单位有权解除合同，特通知你公司如下：自收到通知之日解除我单位与你公司签订的《合作协议书》，请你公司在收到通知书后尽快与我单位协商，妥善处理解除后相关善后事宜”。

2021年5月15日，郑州市公共资源交易某某中心（以下简称某某中心）发布《郑州市巡游出租汽车信息化运营设备和监控平台建设项目招标公告》，对郑州市巡游出租汽车信息化运营设备和监控平台建设项目招标，要求完成对郑州市既有10854辆巡游出租汽车信息化运营专用设备和监管平台建设的投资，并负责10854辆巡游出租汽车顶灯广告10年经营期间的运营维护工作。上述公告中同时显示“本项目涉及的广告经营权前期存在经营主体，现已与原经营单位终止合作协议，但未进行清算，投标人中标后应向原经营单位支付清算后招标人或政府方应承担的费用，费用由出租车客运某某中心和原出租车广告经营单位协商确定或法院判决认定的费用为准”。2021年6月10日，某某中心发布《郑州市巡游出租汽车信息化运营设备和监控平台建设项目废标公告》，显示之前的招标因通过初步评审的有效投标人不足三家而废标。2021年6月16日，某某中心再次发布《郑州市巡游出租汽车信息化运营设备和监控平台建设项目（二次）［重发公告］》，内容同上一次。2021年7月8日，某某中心发布《郑州市巡游出租汽车信息化运营设备和监控平台建设项目（二次）中标候选人公示》一份，显示上述项目的第一中标候选人为芜湖某某传媒有限公司，第二中标候选人为河南某某实业有限公司，第三中标候选人为河南某某软件有限公司。2021年8月20日，出租车客运某某中心（甲方）与芜湖某某传媒有限公司（乙方）签订《郑州市巡游出租汽车信息化运营设备和监控平台建设合同》，约定：乙方享有投资郑州市巡游出租汽车信息化运营设备和监控平台建设的权利；享有信息化运营设备建设项目范围内的巡游出租汽车顶灯广告业务独家经营的权利；法律、法规及本合同规定的其他权利。乙方对郑州市巡游出租汽车信息化运营设备和监控平台建设项目（二次）的总投资不少于80000000元，负责为郑州市既有10854辆巡游出租车投资安装汽车车载ＩＳＵ终端、某智能顶灯、智能计价器和音视频等信息化运营设备和监管平台的建设。乙方采购信息化运营设备，应符合《郑州市交通运输局关于市区巡游出租汽车信息化运营专用设备备案工作的通知》（郑交发〔2020〕32X号）要求，乙方制定的采购方案应取得甲方的同意，乙方采购时甲方可以进行监督。甲方与原出租车顶灯广告经营单位解除合同时，未就合同解除产生的费用进行清算。因合同解除产生的一切费用，由乙方予以支付。支付金额按照出租车客运某某中心和原出租车广告经营单位协商确定或者以法院判决书为准。协商确定的支付金额或法院判决需甲方支付的费用，应自甲方收到书面通知后15日内由乙方一次性支付到账。最终乙方支付费用，由甲方与乙方通过续签郑州市巡游汽车顶灯广告经营权合同年限作为此次乙方支付费用的补偿。本合同10854台巡游出租汽车顶灯广告经营期限为10年，自2022年1月1日起至2031年12月31日止。本合同期限自合同签订之日起至2031年12月31日止。

2021年6月3日，某乙公司（申请人）向郑州市人民政府提出行政复议申请，请求：1．确认出租车客运某某中心单方解除《合作协议书》的行为违法；2．被申请人郑州市交运局与出租车客运某某中心赔偿因违法单方解除《合作协议书》为申请人造成的损失100340000元。2021年12月28日，郑州市人民政府作出郑政（行复驳决）〔2021〕35X号《驳回行政复议申请决定书》，认为《合作协议书》内容等可判断，某乙公司与原郑州市某某交通客运管理处签订的《合作协议书》具有行政管理与公共服务背景和目的，是对有关公共资源的特许经营，属于特许经营协议。根据《中华人民共和国行政复议法》第六条规定，并参照国务院原法制办公室《对<交通运输部关于政府特许经营协议等引起的行政协议争议是否属于行政复议受理范围的函>的复函》（国法秘复函〔2017〕3X号），政府特许经营协议等协议争议不属于行政复议受理范围。根据《中共郑州市委机构编制委员会关于调整郑州市交通运输局所属部分事业单位的通知》（郑编〔2019〕3X号）显示，将郑州市城市公共交通客运管理等行政职责划入郑州市交运局，故有关行政职能的承继机关为现郑州市交运局，出租车客运某某中心非本案适格的被申请人。综上，某乙公司的行政复议申请不符合法定受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项的规定，决定驳回某乙公司的行政复议申请。

2021年6月22日，某乙公司向郑州市交运局、出租车客运某某中心提交《关于解除独家经营权所受损失的补偿申请》，请求郑州市交运局、出租车客运某某中心补偿共计99372463元。2021年7月13日，出租车客运某某中心向某乙公司作出《关于<关于解除独家经营权所受损失的补偿申请>的答复》，内容为：一、因你公司未遵守《合作协议书》约定，存在擅自变更企业投资人和转让出租汽车广告经营权的严重违约行为，以及受政府政策的影响，基于《合作协议书》约定条款和情势变更情形，我单位解除协议符合法律规定，不存在单方违法解除行为。二、《合作协议书》因你公司的违约行为而解除，你公司提出补偿申请没有任何法律依据。后某甲公司、某乙公司向该院提起本案诉讼，要求解决纠纷。

一审法院认为，（一）关于本案是否属于行政诉讼受案范围，即涉案协议的性质是否属于行政协议。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议而提起的诉讼”。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定，“行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议”。第二条规定，“公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（一）政府特许经营协议；（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；（三）矿业权等国有自然资源使用权出让协议；（四）政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议；（五）符合本规定第一条规定的政府与社会资本合作协议；（六）其他行政协议”。在依法治国、依法行政的框架下，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，允许政府和社会资本依法自由选择合作伙伴。该类协议中明确界定双方在项目融资、建设、运营、移交等全生命周期内的权利义务，并在合同管理的全过程中真实表达意思表示，认真恪守合同约定，妥善履行合同义务，依法承担违约责任。该类协议还要遵循公平效率、兼顾灵活的原则。即在协议中要始终贯彻物有所值原则，在风险分担和利益分配方面兼顾公平与效率：既要通过在政府和社会资本之间合理分配项目风险，实现公共服务供给效率和资金使用效益的提升，又要在设置合作期限、方式和投资回报机制时，统筹考虑社会资本方的合理收益预期、政府方的财政承受能力以及使用者的支付能力，防止任何一方因此过分受损或超额获益。鉴于项目的生命周期通常较长，在合同订立时既要充分考虑项目全生命周期内的实际需求，保证合同内容的完整性和相对稳定性，也要合理设置一些关于期限变更（展期和提前终止）、内容变更（产出标准调整、价格调整等）、主体变更（合同转让）的灵活调整机制，为未来可能长达20-30年的合同执行期预留调整和变更空间。

结合涉案协议，郑州市出租汽车管理机关即出租车客运某某中心，为实现行政管理和公共服务目标即为了实施郑州市出租汽车服务管理信息系统试点工程的建设工作与社会资本依法自由选择合作伙伴合作建立的一种合作关系签订的协议，该协议约定的权利义务具有行政管理与公共服务背景和目的，系出租车客运某某中心履行行政管理职责过程中所行使的行政法上的权利义务，并非出租车客运某某中心以其事业单位法人身份而具有的民法上的权利义务，故涉案协议具有行政协议属性，应当认定为行政协议，本案属于行政诉讼受案范围。

（二）关于原被告主体是否适格问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”。本案的诉讼标的即被解除的《合作协议书》系出租车客运某某中心与某乙公司签订，出租车客运某某中心系涉案《合作协议书》的合同相对人。后根据《中共郑州市委机构编制委员会关于调整郑州市交通运输局所属部分事业单位的通知》（郑编〔2019〕3X号），出租车客运某某中心有关巡游出租车、网络预约出租汽车运营管理等行政职责划入郑州市交运局，故相关巡游出租车、网络预约出租车的行政职能的承继机关为郑州市交运局，出租车客运某某中心非本案的适格被告。

本案系就解除《合作协议书》提起的诉讼案件，《框架协议》并非被解除的对象，即并非本案诉讼标的，该两份协议并不存在替代或确认、包含关系，某乙公司与某甲公司均为独立法人，故《框架协议》的相对方某甲公司并非本案适格原告，某乙公司有权提起本案诉讼。

（三）关于本案是否超过法定的起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外”。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十五条规定，“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，诉讼时效参照民事法律规范确定；对行政机关变更、解除行政协议等行政行为提起诉讼的，起诉期限依照行政诉讼法及其司法解释确定”。某乙公司提起诉讼要求确认郑州市交运局解除《合作协议书》的行为违法，起诉期限应适用行政诉讼法的规定。2021年5月13日，出租车客运某某中心向某乙公司作出《解除<合作协议书>通知书》，未告知某乙公司起诉期限，故适用一年起诉期限。某乙公司于2022年1月14日向该院提起诉讼未超过起诉期限。

（四）关于郑州市交运局作出解除涉案合作协议是否合法。行政协议既保留了行政行为的属性，同时又采用合同的方式。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条第二款规定，“人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定”。行政机关签订行政协议是为实现公共利益或者行政管理目标，在履行协议过程中，行政机关可以根据实现公共利益或者行政管理目标的需要单方变更、解除协议。涉案《合作协议书》中亦明确约定了双方解除合同的情形。在本案中，双方订立涉案合作协议的目的即是为了建设出租汽车服务管理信息系统，更好地实现社会公共利益及行政管理，郑州市交运局后续解除涉案合作协议的目的是为了推进城市新能源出租汽车的推广和使用，亦符合生态环境保护及公共利益的需求。在郑州市新能源出租汽车大量应用的背景下，因信息化运营专用设备技术标准的更新和相关规范的要求，更新后的纯电动出租汽车应当匹配更高标准的信息化运营专用设备，这将导致某乙公司依据涉案协议安装的原有设备被淘汰。即在涉案协议已不具备继续履行的基础，继续履行也无法实现涉案协议的目的，出租车客运某某中心多次向某乙公司发函并与其协商由其进行设备更新，但某乙公司明确表示无力承担后，郑州市交运局有权解除涉案合作协议，即行使行政优益权。

（五）关于出租车客运某某中心作出解除的通知是否应当进行听证程序。行政协议的解除应当符合程序正当原则。某甲公司、某乙公司认为涉案协议属于政府特许经营协议，应当按照《市政公用事业特许经营管理办法》第二十五条、《河南省市政公用行业特许经营管理实施办法》第十三条的规定。涉案协议签订时，出租车客运某某中心系行使公共职能的事业单位，其行政管理的相对人为出租汽车经营者和出租汽车司机，而某乙公司并非职能管理相对人，广告经营业务的管理主体为城市管理部门。涉案约定的事项并非法定实施特许经营的项目。根据《市政公用事业特许经营管理办法》（2015修正）第三条，“实施特许经营的项目由省、自治区、直辖市通过法定形式和程序确定”的规定，实施特许经营的项目必须由省、自治区、直辖市通过法定形式和程序确定，而截至目前我省并未将涉案的出租车载信息设备的相关广告经营权纳入特许经营项目目录。涉案协议不具备特许经营协议的基本内容。根据《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第十八条的规定，特许经营协议应当包括政府承诺和保障、应急预案和临时接管预案、特许经营期限届满后项目及资产移交方式、程序和要求等以及变更、提前终止及补偿等主要内容。而《合作协议书》并不具备上述特许经营协议的主要内容，因此在内容上也不符合特许经营协议的基本特征。故涉案协议解除不适用《市政公用事业特许经营管理办法》第二十五条、《河南省市政公用行业特许经营管理实施办法》第十三条的规定。出租车客运某某中心多次向某乙公司发函并与其协商由其进行设备更新，在无果的情况下，作出解除通知，保障了某乙公司的陈述申辩权，故解除《合作协议书》程序不违法。

（六）关于涉案《郑州市交通运输局关于市区巡游出租汽车信息化运营专用设备备案工作的通知》（郑交发〔2020〕32X号）文件程序是否合法、内容是否与法律法规以及更高层次文件相抵触。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定，“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章”。本案中，出租车客运某某中心解除涉案协议的行为基于行政优益权，故该院对郑交发〔2020〕32X号文件不予审查。

《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十一条规定，“被告或者其他行政机关因国家利益、社会公共利益的需要依法行使行政职权，导致原告履行不能、履行费用明显增加或者遭受损失，原告请求判令被告给予补偿的，人民法院应予支持。”根据上述规定，出租车客运某某中心作出被诉解除《合作协议书》的行为虽然不违法，但是统筹考虑社会资本方的合理收益预期、政府方的财政承受能力，防止任何一方因此过分受损或超额获益。且某乙公司亦明确表示只要能弥补损失，愿意接受补偿。故为了不增加当事人的诉累，郑州市交运局应当在后续本着公平合理的原则对某乙公司作出合理的补偿，以弥补其损失。

综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十一条之规定，判决：一、责令郑州市交运局于判决生效后九十日内对某乙公司作出补偿决定；二、驳回某乙公司其他诉讼请求；三、驳回某甲公司的起诉。案件受理费50元，由郑州市交运局负担。

某甲公司不服，上诉请求：一、撤销（2022）豫0102行初29X号行政判决；二、改判确认郑州市交运局、出租车客运某某中心单方解除《合作协议书》的行为违法，并赔偿因其违法解除《合作协议书》给某甲公司造成的损失100340000元；如认定郑州市交运局、出租车客运某某中心行使行政优益权解约合法的，判决其补偿某甲公司损失100340000元。

事实与理由：一、一审判决未针对本案诉讼请求作出，回避了判决具体数额的法定职责，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条规定，应当撤销并予以改判。二、涉案两协议构成一个整体，某甲公司作为整体行政协议的当事人，是本案适格原告。三、本案不满足行使行政优益权的法定条件。（一）双方继续履行本案行政协议不会严重损害国家利益或公共利益。（二）我国目前没有实体性法律、法规、规章授予交通行政管理部门基于本案中类似的公共利益单方解除行政协议的行政优益权，本案整体行政协议也未作出该种约定。（三）即使满足行使行政优益权的条件，郑州市交运局和出租车客运某某中心也不能以行政优益权为由解除本案行政协议。四、法院只能对解约时所依据的法律理由是否合法进行审查，不能事后为郑州市交运局和出租车客运某某中心寻找解约时未依据的法律理由。五、本案解约时未听取陈述申辩意见，解约行为违反正当程序原则。六、郑州市交运局和出租车客运某某中心的解约行为违法，应当予以撤销，但因某甲公司安装的全部设备已被违法拆除，即使撤销解约行为也无法继续履行协议，应当判决郑州市交运局和出租车客运某某中心补偿或赔偿某甲公司的全部损失。

某乙公司不服，其提出的上诉请求及事实、理由与某甲公司一致。

交通事业发展某某中心不服，上诉请求：一、撤销（2022）豫0102行初29X号行政判决第一项内容，改判驳回某乙公司全部的诉讼请求；二、由某乙公司承担本案一审、二审诉讼费用。

上诉理由：一、交通事业发展某某中心已就某乙公司提出的补偿申请作出《关于<关于解除独家经营权所受损失的补偿申请>的答复》即补偿决定，一审判决要求郑州市交运局再次作出行政补偿决定，缺乏事实依据，也将导致某乙公司可针对同一行政纠纷中两项相同的行政行为提起行政诉讼，打乱了行政救济的一般秩序。二、某乙公司未提供任何证据证明其有实际损失，一审法院也未对其实际损失进行明确认定，判决作出补偿决定没有事实根据。某乙公司共提出四项行政赔偿（或补偿）请求，但其提交的证据均不能证明损失实际发生。三、交通事业发展某某中心有权依据《合作协议书》约定行使单方解除权，一审判决认定基于行政优益权解除涉案协议，适用法律错误。四、一审判决考虑预期利益，扩大行政补偿范围，不符合法律规定。

郑州市交运局不服，上诉请求：一、撤销（2022）豫0102行初29X号行政判决第一项内容，改判驳回某乙公司全部的诉讼请求；二、由某乙公司承担本案一审、二审诉讼费用。

上诉理由：一、郑州市交运局不是本案适格被告。（一）交通事业发展某某中心具备承担行政责任的主体资格，是本案的适格被告。二、郑州市交运局已就某乙公司的补偿申请作出补偿决定。三、某乙公司未提供任何证据证明其有实际损失，一审法院也未对其实际损失进行明确认定，判决作出补偿决定没有事实根据。四、郑州市交运局有权依据《合作协议书》约定行使单方解除权，一审判决认定基于行政优益权解除涉案协议，适用法律错误。五、一审判决考虑预期利益，扩大行政补偿范围，不符合法律规定。

某甲公司答辩称：一、郑州市交运局先前作出的不予补偿决定无事实和法律依据。1．涉案解约行为缺乏事实依据，违反法律规定和诚实信用原则，构成滥用职权。2．涉案解约行为超过了法定的除斥期间，其解除权已经丧失。3．解除涉案行政协议前未举行听证，未听取某乙公司的陈述申辩意见，未报郑州市人民政府同意，违反法定程序和正当法律程序。二、一审法院认定郑州市交运局行使行政优益权而非基于某乙公司违约解除涉案协议，郑州市交运局应基于此重新作出合理的补偿决定。三、某乙公司对某丙公司的违约金在某乙公司单方中止合同后即刻产生，属于直接损失，与郑州市交运局和交通事业发展某某中心的违法行为具有直接的因果关系。四、郑州市交运局和交通事业发展某某中心的解约行为导致某乙公司不得不解散员工，解约行为与解散员工需支付的赔偿金存在直接的因果关系，郑州市交运局和交通事业发展某某中心理应承担赔偿责任。五、某乙公司采购的车载设备在涉案协议解除后，失去使用价值，且拆除后未妥善保管，造成损失，该损失与解约行为存在直接因果关系。六、某乙公司预期利益损失虽属于间接损失，但是因解除行政协议导致，且某乙公司已提交证据合理预测损失数额，应当予以赔偿。七、巡游出租车、网络预约出租车的行政职能由郑州市交运局承继，其是本案适格被告，交通事业发展某某中心不是本案适格被告。

某乙公司答辩称：一、郑州市交运局承继了出租车客运某某中心相关行政管理职能，是本案适格被告。二、一审应当根据诉讼请求作出一般给付判决。三、某乙公司已经提交证据证明实际损失，如无法确定数额，同意进行审计。四、一审判决认定应对直接损失及可能的预期利益综合考虑作出补偿决定，并无错误。五、郑州市交运局不是基于行使行政优益权解除协议。

交通事业发展某某中心与郑州市交运局一致答辩称：一、某乙公司未提供任何证据证明其遭受了实际损失，其要求改判支持其赔偿或补偿请求没有事实和法律依据。二、一审判决认定某甲公司不是本案的适格原告，事实清楚，适用法律正确。三、交通事业发展某某中心解除涉案合作协议具有事实和法律依据且程序合法。四、某乙公司和某甲公司在本案诉讼当中提出的附带审查郑交发〔2020〕32X号文件合法性的请求不符合法定条件，一审不予审查合法。五、某乙公司和某甲公司的一审和二审诉讼请求均存在不明确情形，其起诉不符合法定要求，依法应当驳回起诉。

在二审审理期间，交通事业发展某某中心提交以下证据：1．《组建郑州市出租汽车无线电调度管理某某中心合同书》。2．《补充协议》。3．《郑州市出租车ＧＰＳ安全信息监控呼叫某某中心系统项目合作协议书》。证明目的：交通事业发展某某中心之所以选择与某乙公司合作，系因其实际控制人任某此前已在郑州市出租汽车行业深耕多年，通过其投资的某丁公司，持续参与郑州市出租汽车信息化建设过程。早在1998年9月，就参与郑州市出租汽车无线电调度管理某某中心建设；于2007年9月参与郑州市出租汽车ＧＰＳ监控调度和信息管理系统建设，将原ＧＰＳ系统监控调度范围由郑州市地区升级覆盖全国；于2010年11月再度参与郑州市出租车ＧＰＳ安全信息监控呼叫某某中心系统，在原有系统的基础上增加叫车服务模块、拍照管理模块。至2015年1月29日转让后，原股东任某已经失去对某乙公司的实际控制，某乙公司拒绝参与更新，《合作协议书》无法继续履行，给出租车车载设备更新造成重大阻碍，导致交通事业发展某某中心无奈解除协议、重新选择社会资本。

某乙公司发表以下质证意见：1．三份证据均形成在一审庭审之前，不属于新证据。2．三份证据与本案没有关联性。3．交通事业发展某某中心称三份协议用以证明其是基于对任某的信任才与某乙公司签订协议，但某乙公司股东变更后已进行变更登记，如其认为构成违约，应当解约，但其并未解约且2021年5月12日会谈录音及一审庭审中，交通事业发展某某中心认可，至迟在2020年底2021年初已知晓了股东变更，但其对此仍未提出异议，故交通事业发展某某中心并不认为股东变更是严重违约的行为，也未基于此解约，直到本案发生。4．涉案合作协议约定的不得擅自变更企业投资人的条款，属于法律上自始不能履行的无效条款。

某甲公司发表以下质证意见：1．同意某乙公司的质证意见。2．上述证据已过法定举证时限，也不是新证据且未提供原件，对真实性、合法性均不认可。3．三协议的内容和某甲公司相关合作内容不同，不涉及出租车顶灯，也不涉及特许经营，不能对出租车客运某某中心及郑州市交运局引进某甲公司进行战略合作事项产生影响。4．任某转让股权的原因有两点，一是2015年前后，郑州市交运局已与某甲公司就战略合作达成意向，只是在2015年上半年才具体签署战略合作协议。二是任某与出租车客运某某中心合作过程中履行协议能力较弱，进度较慢，证据显示某甲公司所有采购款项均是在2015年1月29日才投资到位，故是出租车客运某某中心主动寻求某甲公司进行合作，而不是某甲公司阻碍设备更新。

郑州市交运局发表以下质证意见：真实性、关联性、合法性均无异议，三份证据能证明交通事业发展某某中心解除涉案协议是基于某乙公司的严重违约行为，且解除行为也有利于维护公共利益。

经审查，本院认为，交通事业发展某某中心提交的证据不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的“新的证据”，且与本案缺乏关联性，本院不予采信。

本院二审经审理查明的事实与一审一致。

另查明，出租车客运某某中心现已更名为交通事业发展某某中心。

本院认为，一、关于本案各方当事人的诉讼地位。本案共涉及某甲公司、某乙公司、郑州市交运局、交通事业发展某某中心等四方当事人，其中四方当事人均认可某乙公司的原告主体资格，各方的争议主要集中在某甲公司是否具有原告主体资格以及郑州市交运局是否为本案适格被告两方面。

（一）关于某甲公司是否具有原告主体资格。根据本案的诉讼请求可知，某甲公司系要求确认单方解除《合作协议书》行为违法并给付相关损失而提起本案诉讼。在案证据显示《合作协议书》系由出租车客运某某中心（交通事业发展某某中心的前身）与某乙公司签订，某甲公司虽与某乙公司存在投资与被投资关系，但二者属于不同法律主体，某甲公司不是涉案《合作协议书》的协议相对方。某甲公司对此虽无异议，但主张其签订的《框架协议》与《合作协议书》从签订时间、协议内容和履行方面综合考量可构成整体协议，所以其具有原告主体资格。但从《框架协议》和《合作协议书》文本来看，其约定内容虽然都涉及出租车设施建设等相关问题，但并不相同，且《框架协议》签订时间晚于《合作协议书》，《合作协议书》明显不属于某甲公司所称根据《框架协议》中关于“具体项目由具体实施单位另行签订合作协议”的约定而签订的情形。一审法院认定上述两份协议不存在替代或确认、包含关系，某甲公司不具有原告主体资格，并无错误。

（二）关于郑州市交运局是否为适格被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”。本案中，郑州市交运局虽不是涉案《合作协议书》的协议相对方，也未直接作出被诉协议解除行为。但根据《中共郑州市委机构编制委员会关于调整郑州市交通运输局所属部分事业单位的通知》（郑编〔2019〕3X号），交通事业发展某某中心承担的有关巡游出租车、网络预约出租汽车运营管理等行政职责已由其承继，故郑州市交运局是本案适格被告，交通事业发展某某中心不是本案的适格被告。

二、关于被诉解除协议行为的合法性。（一）涉案解除协议行为是否属于行使行政优益权行为。郑州市交运局主张系因某乙公司擅自变更投资人、转让合同权利，违反《合作协议书》约定义务，基于协议约定行使解除权。在案证据显示，涉案解除协议行为是通过发送两份《律师函》及《解除<合作协议书>通知书》完成的。《解除<合作协议书>通知书》中载明解除协议系“基于某乙公司违约行为和政府政策影响，根据《合作协议书》第七条约定和《民法典》相关规定”作出解除协议行为，即解除原因包含某乙公司违约行为和政府政策影响。两份《律师函》内容则显示解除协议的原因系政策影响以及巡游出租车将全部更新为纯电动汽车的现实需要，并未涉及某乙公司违约问题。此外，郑州市交运局在答辩意见中亦称系“基于新能源出租汽车推广应用和信息化运营设备更新政策实施，某乙公司拒绝更新，严重影响设备更新工作实施和出租汽车信息化建设”而书面通知解除协议，并进一步明确其解除协议的目的在于“实现和保护公共利益。”综合以上可知，“适应政策及现实变化，更新设备以推动出租车信息化建设”是郑州市交运局实施涉案解除协议行为过程中始终坚持的原因，其主张仅因某乙公司存在违约行为而依据《合作协议书》约定的单方解除权作出解除行为与在案证据及其陈述意见不符，本院对该主张不予采纳。

行政协议兼具行政性和合同性，其行政性即主要体现在行政机关行政优益权的享有。涉案《合作协议书》第八条约定，“因不可抗力的因素造成本协议不能履行或不能完全履行的，双方互不承担责任”。第九条约定，“因任何一方违约、不可抗力的因素等原因，造成本协议不能履行或不能完全履行，双方需解除、终止协议时，在违约责任及善后方案确定的前提下，甲方须组织相关出租车公司或车主将乙方设备完整退还给乙方，乙方负责派技术人员拆除安装设备，并恢复相关车貌”。根据上述约定可知，在出现不可抗力等因素以致《合作协议书》不能履行或完全履行情况下，郑州市交运局具有不必经双方协商一致的协议单方解除权。郑州市交运局即是在政策变化且某乙公司拒绝更新设备，《合作协议书》无法继续履行情形下，作出被诉单方解除《合作协议书》行为。

一审法院基于上述因素，认定郑州市交运局系为了推进城市新能源出租汽车的推广和使用，在《合作协议书》已不具备继续履行的基础且继续履行也无法满足信息化运营专用设备技术标准更新和相关规范要求情况下，行使行政优益权作出涉案解除协议行为，并无错误。

（二）关于被诉解除协议行为是否合法。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条第一款规定，“在履行行政协议过程中，可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形，被告作出变更、解除协议的行政行为后，原告请求撤销该行为，人民法院经审理认为该行为合法的，判决驳回原告诉讼请求；给原告造成损失的，判决被告予以补偿”。在案证据显示，中华人民共和国交通运输部发布《出租汽车服务管理信息系统》（JT/T905）对出租车运营专用设备标准进行调整，基于涉案《合作协议书》加装的信息化运营设备已无法满足新标准要求，如无法更新，则必然阻碍出租汽车信息化建设发展，郑州市交运局为解决上述问题解除涉案《合作协议书》，可以避免社会公共利益遭受损害。

关于被诉解除协议行为的程序问题，虽然行政诉讼法等相关法律法规没有明确规定行政机关解除行政协议的程序，但该行使行政优益权的行为仍应遵循正当程序原则。本案证据显示，郑州市交运局在作出被诉解除协议行为前通过发送《律师函》的形式向某乙公司说明解除协议的理由，某乙公司亦通过发送《回复函》的形式陈述其拒绝更新设备的理由及对解除协议行为的意见，故郑州市交运局解除《合作协议书》遵循了正当程序原则，保障了某乙公司的陈述、申辩等权利。至于解除涉案《合作协议书》是否需要进行听证的问题，一审法院已进行详细论述，本院对该部分意见予以采纳，不再重述。

综合以上，一审法院认定被诉解除协议行为合法的裁判意见正确，本院予以认可。

关于解除协议行为引起的补偿问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第二款规定，“被告变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议合法，但未依法给予补偿的，人民法院判决给予补偿”。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条第一款亦规定，行政机关作出变更、解除行政协议行为合法，但给行政协议利害关系人造成损失的，应判决行政机关予以补偿。根据上述规定可知，行政机关行使行政优益权的行为合法并不必然免除其补偿责任，行政机关应对给行政协议利害关系人造成的损失予以补偿。

本案中，某乙公司主张郑州市交运局解除《合作协议书》给其造成损失，并提交相应证据。而解除协议后郑州市交运局进行出租车运营设备新供应商招标时，发布的公告亦显示郑州市交运局尚未与某乙公司就解除涉案《合作协议书》进行清算，且清算后郑州市交运局可能承担相应费用，并将由中标方承担。相应地，新供应商中标后与郑州市交运局签订的《郑州市巡游出租汽车信息化运营设备和监控平台建设合同》也约定，郑州市交运局尚未与某乙公司旧合同解除产生的费用需进行清算，因合同解除产生的一切费用由新供应商支付。综合考虑上述因素及某乙公司提交的现有损失证据可知，某乙公司因被诉解除行为发生存在遭受损失的现实可能性，对该部分损失，郑州市交运局应当予以补偿，同时某乙公司因解除协议所遭受的损失金额尚无法确定，需通过清算予以明确。故郑州市交运局主张其已作出补偿决定，以其“解除协议符合法律规定，不存在单方违法解除行为”为由拒绝对某乙公司进行补偿，缺乏事实和法律依据。虽然某乙公司在本案中未提出撤销上述补偿决定的诉讼请求，但为节约诉讼成本、司法资源，郑州市交运局应遵循司法指引重新作出补偿决定。相应地，某乙公司提出直接确定郑州市交运局给付补偿金额的请求亦无法支持。

需要注意的是，某乙公司与郑州市交运局在应补偿的损失范围问题上存在争议。本院认为，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条第一款规定，行政协议利害关系人遭受损失的，行政机关应予补偿，即行政机关应对行政协议利害关系人实际已遭受的损失进行补偿。某乙公司在答辩过程中提出行政机关存在违法解除协议行为或者违约行为时，承担补偿责任的范围应扩大至预期利益，并提出了中华人民共和国最高人民法院作出的多份案例，要求参照适用。但如前所述，本案中，郑州市交运局系因政策变化等不可抗力因素行使行政优益权单方解除《合作协议书》，其解除协议行为并未违法且根据《合作协议书》第八条约定亦不承担违约责任，故某乙公司提出的上述案例在本案中无法参照适用。

综上，一审判决结果正确，予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费各50元，由上诉人北京千方某某股份有限公司、郑州某某技术有限公司、郑州市城市公共交通事业发展某某中心、郑州市交通运输局分别负担。

本判决为终审判决。

（来源：鲁法行谈）

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