2024年11月8日，第十四届全国人大常委会第十二次会议审议通过了第二次修订的《中华人民共和国文物保护法》（以下简称《文物保护法》）。这是进入新时代，文物法制建设取得的重大成就，是文物法制建设史上又一座里程碑。从1982年到2024年的42年中，随着我国经济社会发展，社会主义市场经济体制确立，改革开放全面深化，政治、经济、文化等领域发生深刻变化，文物工作在不同时期面临不同的情况问题，需要与时俱进对《文物保护法》作出必要修改。作为一名退休多年、亲身经历多次法律修改的文物法制工作者，回顾《文物保护法》历次修改，不禁感慨万千。1982年11月19日，第五届全国人大常委会第二十五次会议通过并公布了《文物保护法》。这是新中国成立以来文化领域第一部法律，是改革开放时期文物法制建设的重要成果，是文物法制建设的重要里程碑。1982年《文物保护法》共八章三十三条，包括总则、文物保护单位、考古发掘、馆藏文物、私人收藏文物、文物出境、奖励与惩罚、附则，以1961年《文物保护管理暂行条例》为基础制定，是对条例主要规定内容的继承和发展。在继承方面主要有：文物保护的范围；地下文物属于国家所有；调查公布文物保护单位及“四有”工作；文物建筑维修、修缮原则和办法；考古发掘申报、配合基本建设和科学研究考古发掘管理；文物出境许可等。在发展方面主要有：明确国有、集体和私人所有权；公布历史文化名城；地下文物任何单位或个人不得私自发掘，外国人员或团体未经特许不得发掘；馆藏文物保护和管理；私人收藏文物严禁卖给外国人等。1982年《文物保护法》较之条例，框架结构合理，规定内容进一步拓展丰富，规范性进一步增强。它的公布实施为文物保护提供了法律保障，为文物法律体系构建打下了基础。2002年《文物保护法》是对1982年《文物保护法》的第一次大规模修订，这是在社会主义市场经济体制基本建立的大背景下进行的修订，修订工作开始于1996年冬，历经六年时间，既有继承也有重大发展，这次修订为解决文物保护出现的新情况新问题提供了主要法律依据，是进入21世纪文物法制建设取得的主要成果，是文物法制建设的又一座重要里程碑，为新中国文物法制建设奠定了深厚而重要的基础。2002年《文物保护法》仍分为八章，但条数大幅拓展、增加到八十条，发展幅度大，内容丰富，整体结构更加科学、合理，法律语言表述进一步优化。2002年《文物保护法》对四个章节名称作了修改，使各章名称更加全面，涵盖各条规定内容，适应了工作需要，增强了科学性、合理性。2002年《文物保护法》从总的方面讲，确立了文物工作方针，对文物保护“五纳入”内容作出规定，进一步规定文物保护、利用、管理的主要措施，进一步完善了公布文物保护单位等法律制度，确立了文物行政部门执法主体地位，加大了执法力度等。举要来说，第一章“总则”规定文物工作贯彻保护为主、抢救第一、合理利用、加强管理的方针；第二章“不可移动文物”规定尚未核定公布为文物保护单位的不可移动文物由县级人民政府文物行政部门予以登记并公布；第三章“考古发掘”规定因基本建设和生产建设需要的考古调查、勘探、发掘费用由建设单位列入建设工程预算，任何单位或者个人不得哄抢、私分、藏匿发现的地下文物；第四章“馆藏文物”规定文物收藏单位取得文物方式；第五章“民间收藏文物”规定民间收藏文物合法取得方式，公民、法人和其他组织不得买卖的文物；第七章“法律责任”对文物行政部门执法处罚作出20多项规定。2002年《文物保护法》对社会主义市场经济体制下保护、利用、管理文物一系列重大问题，作出了十分明确和重要的规定，为做好文物保护提供了重要法律保障。2024年《文物保护法》是第二次修订，是在新时代中国式现代化发展特别是新型城镇化快速发展，文物保护出现一些新情况、新问题的情况下进行的，一些地方不可移动文物面临损害以致灭失风险，还需采取措施加强保护；在旅游开发中，过度开发也对文物造成了损害；对文物违法行为惩罚力度仍然不够。《文物保护法》第二次修订根据新时代形势和出现的新情况、新问题，在深入调查研究的基础上历时数年终于完成。2024年《文物保护法》是对2002年《文物保护法》的继承和发展，仍为八章，总条数达到一百零一条，增加21条，同时拓展相关规定。2024年《文物保护法》的发展内容是多方面、多层次的，涉及文物保护利用管理各条块。笔者认为，最重要的有六个方面：一是增加坚持中国共产党领导和党中央对文物工作的新要求；二是增加对中国共产党各个历史时期重大事件、重要会议、重要文物和伟大建党精神等文物的保护；三是进一步加强文物保护管理，加强文物信息化和数字化建设，确保文物安全；四是进一步加强文物价值挖掘阐释，发挥文物作用，让文物活起来；五是进一步鼓励和支持社会力量参与文物保护事业；六是加大文物违法行为处罚力度。总的来看，2024年《文物保护法》，总体上进一步提升文物系统性保护利用和法治化水平。第一章“总则”由原来12条大幅增加到22条。首次增加了文物的定义，为本法拓展内容、修订条款提供了重要依据；规定文物工作坚持中国共产党的领导，坚持以社会主义核心价值观为引领，增加两个“坚持”对正确贯彻实施十六字方针至关重要。2024年《文物保护法》与时俱进，其本质属性是发展的、进步的，以2002年《文物保护法》为基础，继承其基本内容，如文物工作方针、原则、各种制度和主要保护措施等，这种继承符合中国国情，符合中国文物特点和文物保护规律，表明新时代文物保护深层次体现了中国文化的传承性，是中国特色文物保护利用实践对文物保护的本质要求，是文物系统性保护和合理利用实践基础上的重要发展，总体体现了中国式文物保护管理现代化的现代性，为新时代文物保护、利用、管理提供了重要法律保障，为建设文化强国奠定了文化遗产保护传承的重要基础。1982年、2002年、2024年是我国文物法制建设史上的三座丰碑，其间《文物保护法》还曾进行五次修正，它们也在文物法制建设史上留下了痕迹，不应被忽视。全国人大常委会先后于1991年、2007年、2013年、2015年、2017年对《文物保护法》部分条款进行修正，在这五次修正中，笔者认为1991年修正最重要，虽然只修改了第三十条、第三十一条两条，但涉及款项多，内容涉及面广，对于打击文物犯罪、维护文物安全至关重要。1980年以来，在改革开放不断发展的形势下，文物保护工作中出现了一些新情况新问题，主要是文物破坏、文物盗窃盗掘、文物走私问题日益严重，而《文物保护法》第三十条、第三十一条关于惩罚的规定总体偏窄偏轻，不利于文物保护特别是制止文物破坏和打击文物犯罪行为，修改势在必行。比如，根据第三十一条规定，“盗掘古文化遗址、古墓葬的，以盗窃论处”。在打击文物犯罪实践中，破获此类案件后，往往由于盗掘古墓人员把盗掘出的古墓器物（文物）卖掉或走私出境，“以盗窃论处”缺乏追缴的文物，则难以定罪，有时只能罚款放人。因此，一些盗掘古墓人员被抓，罚款放人后又去盗墓，形成了恶性循环。修改后明确规定“盗掘古文化遗址、古墓葬的，追究刑事责任”。
这次修正从1990年开始，到1991年6月29日第七届全国人大常委会第二十次会议通过了修改决定，修正后的第三十条由原来三项增加到八项；第三十一条由原来四项增加到五项。这次修正加大了惩处违法犯罪的广度和力度。与此同时，还通过了《全国人民代表大会常务委员会关于惩治盗掘古文化遗址古墓葬犯罪的补充规定》，相当于在刑法中增加了盗掘古文化遗址古墓葬罪，为打击盗掘古墓葬文物犯罪提供了十分有力的法律武器。在此后打击盗墓犯罪活动中，逮捕了一批罪大恶极的犯罪分子，有力地震慑和遏制了盗掘古文化遗址古墓葬犯罪活动。
（作者：李晓东 国家文物局原综合司负责人，中国文物学会原副会长、研究员）
（来源：中国文物报）
