政府预算编制的管理流程与规则

创业 2024-11-12 06:02 北京

一、政府预算收支总额的测算

（一）政府预算收入规模的测算：地方政府财政层级存在着对上、对下和平行关系，预算收支中也存在上下级、同级财政间资金关系。

从资金来源看，地方政府预算收入主要来源于四个方面：

一是来自地方本级收入。

二是来自上级政府对本级政府的转移支出。

三是来自下级政府的上解收入。

四是来自同级政府的援助。

按预算收入科目划分，政府预算收入包括：本级收入、上级补助、下级下解、同级援助、上年结转结余和债务收入。

1.本级收入测算

地方本级收入包括税收收入和非税收入。

财政部门根据年度经济社会发展目标、国家宏观调控总体要求等，测算本级政府的税收收入。

根据年度经济社会发展目标和事业发展计划等，测算本级政府的非税收入。

政府非税收入是政府财政收入的重要组成部分。

党的十五届六中全会通过的《中共中央关于加强和改进党的作风建设的决定》提出，要“推行和完善部门预算、国库集中收付、政府采购、招投标等制度”“执收执罚部门要严格执行收支两条线制度”。

2001年，《国务院办公厅转发财政部关于深化收支两条线改革进一步加强财政管理意见的通知》（国办发【2001】93号）提出，深化“收支两条线”改革需要做好三个方面的工作：

一是要将各部门的预算外收入全部纳入财政专户管理，有条件的纳入预算管理，任何部门不得“坐收”“坐支”。

二是部门预算要全面反映部门及所属单位预算内外资金收支状况，提高各部门支出的透明度。同时，财政部门要合理核定支出标准，并按标准足额供给经费。

三是要根据新的情况，修订、完善有关法规和规章制度，使“收支两条线”管理工作法治化、制度化、规范化。

从2002年起，中央财政逐步对预算外资金实行了纳入预算管理或实行收支脱钩等办法。同时，按照财政国库管理制度改革的要求，逐步建立了非税收入“单位开票、银行代收、财政统管”的非税收入收缴制度，避免坐收坐支，从机制和源头上防止乱收费乱罚款行为的发生。由财政部门设立预算外资金财政专户，取消主管部门和执行单位设立的收入过渡户。

2004年，《财政部关于加强政府非税收入管理的通知》（财综【2004】53号）明确了非税收入的概念、管理范围和基本管理原则。

非税收入中包括了事业单位依法利用政府权力、政府信誉、国家资源、国有资产或提供特定公共服务、准公共服务取得并用于满足社会公共需要或准公共需要的财政资金。

政府非税收入分步纳入财政预算，实行“收支两条线”管理。

2010年，《财政部关于将按预算外资金管理的收入纳入预算管理的通知》（财预【2010】88号）规定从2011年1月1日起，将按预算外资金收入管理的收入（不含教育收费）全部纳入预算管理。

2016年，《财政部关于印发<政府非税收入管理办法>的通知》（财税【2016】33号）明确规定“非税收入是政府财政收入的重要组成部分，应当纳入财政预算管理。

2.转移性收入测算

转移性预算包括转移性收入预算和转移性支出预算。

转移性收入是指政府间的转移支付以及不同性质资金之间的调拨收入，包括上级转移支付、下级上解收入、调入资金，以及按照财政部规定列入转移性收入的无隶属关系政府的无偿援助等。

（1）转移支付收入测算

转移支付收入包括上级补助、下级上解、同级援助。

根据上年政府的补助情况或者上级政府提前下达的补助数，测算下年上级政府给予的补助收入。

其中，税收返还根据体制改革时确定的固定返还数额编制。

根据援助计划、生态保护合作协议等，测算同级政府给予的援助、补偿、捐赠等收入。

根据经济发展形势和财政体制等，测算下级政府给予的上解收入。

下级编制上级转移支付预算时，原则上按照上级提前下达的预计数编列转移支付收入预算。

若上级提前下达的转移支付预算无法满足预算编制实际需要，下级可在上级上年实际下达预算内预估编列。

预估编列的转移支付预算收入应分转移支付项目单独列示，待上级实际下达后冲减预估数。

对上级市级下达数低于预估数而形成预估数余额，执行中要通过压缩支出等办法予以冲减。

下级上解收入包括体制上解收入和专项上解收入。

体制上解收入应根据体制政策文件、上年度上解收入等测算编列。

专项上解收入应根据已下达专项上解文件等编列。

上级应与下级充分沟通，科学合理地预计下级上解收入预算，并将预计的分地区上解数告知下级。

接受其他地区援助收入反映以受援方政府名义接受的、援助方政府安排且没有限定用途的一般公共预算资金。

（2）预算稳定调节基金测算

预算稳定调节基金是指为实现公共调控目标，保持年度间政府预算的衔接稳定，各级一般公共预算设置的储备性资金。

根据预算稳定调节基金的存量规模、当年预算执行情况以及经济发展形势等，测算下年可动用的预算稳定调节基金规模。

合理控制预算稳定调节基金规模，编制年度预算时，预算稳定调节基金预计在调入使用后的规模一般不得超过当年本级一般公共预算支出总额（含对下级转移支付）的5%。若超过5%，各级政府应当加大冲减赤字或化解政府债务支出力度。

（3）上年结转结余测算

结转资金是指预算安排项目的支出年终尚未执行完毕，或者因故未执行但下一年度需要按原用途继续使用的资金。

结余资金是指项目实施周期已结束、项目目标完成或项目提前终止，尚未列支的项目支出预算资金，或因项目实施计划调整，不需要继续支出的预算资金，或预算批复后连续两年未用完的预算资金。

3.债务收入测算

（1）地方政府举借债务的背景

党的十八届三中全会决定提出“允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道”“建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制”。

2014年修订的《预算法》将原法关于地方政府预算“不列赤字”的规定修改为“除本法另有规定外，不列赤字”，并规定：“经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措”，从法律层面规范地方政府举债融资。

2014年，国务院印发《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》，明确了地方政府债务管理改革的方向。

（2）地方政府债务分类纳入预算管理

将地方政府债务分为一般债务、专项债务两类，分类纳入预算管理，一般债务纳入一般公共预算管理，专项债务纳入政府性基金预算管理。

（3）地方政府债务实行限额管理

财政部在全国人大或其常委会批准的债务限额内，根据各地区债务风险、财力状况等因素并统筹考虑国家调控政策、各地区公益性项目建设需求等，提出分地区债务限额及当年新增债务限额方案，报国务院批准后下达省级财政部门。

省级财政部门在财政部下达的本地区债务限额内，根据债务风险、财力状况等因素并统筹考虑本地区公益性项目建设需求等，提出省本级所辖各市县当年债务限额方案，报省级政府批准后下达市县级财政部门。

（4）地方政府债务与预算的衔接

为加强预算的完整性，同时尽早发挥财政资金对经济发展的支持作用，《规范》要求，在财政部提前下达提前下达的部分新增地方政府债务限额内，增加举借的债务及其安排的本级支出和转贷下级支出，应当编入年初预算草案，并可在地方债务限额正式下达前执行。

财政部正式下达的当年新增地方政府债务限额超过提前下达限额的部分，增加举借的债务及其安排的本级支出和转贷下级支出，属于预算调整范围，应当编制预算调整方案。

做好债务转贷收入和债务转贷支出的衔接。市县级政府确需举借债务的由省、自治区、直辖市政府代为举借，市县政府的债务转贷收入实际上是省级政府的债务转贷支出，因此《规范》要求，政府债务转贷收入与上级编列的政府债务转贷支出原则上保持一致。

地方政府举借的债务，只能用于公益性资本支出（即用于公益性事业发展且能够形成资本的支出）和偿还存量债务，不得用于经常性支出。

4.政府总收入测算

汇总上述预测的本级收入、转移性收入和债务收入等各项收入，形成本级政府可动用的预算资源。

地方本级收入即通常所说的线上收入，转移性收入和债务收入即通常所说的线下收入。

（二）政府预算支出规模的测算

从资金支出去向看，地方政府预算支出主要包括四个方面，一是地方本级支出；二是对上级政府的上解支出；三是对下级政府的转移支付；四是对同级政府的援助。

按预算支出科目划分，政府支出包括本级支出、补助下级、上解上级、援助同级、年终结转结余和债务还本支除。

按照“以收定支”的原则，结合部门申报的需求和转移支付政策等，在收入额度内确定各项支出的规模。

根据国民经济和社会发展规划纲要和年度计划，结合上年的经济社会发展情况，预测下年度经济社会发展状况、主要经济指标以及财政支出的情况。

1.本级支出测算

本级支出主要是部门预算支出。根据人员变动情况、工资调整计划、存量资产情况、党委、政府布置的工作任务以及各项支出标准，测算部门支出规模。

除了部门预算的支出预算外，还包括财政部门代编的支出项目预算。代编项目预算，是指在预算编制时没有明确到具体的项目，由财政部门代编，执行中再细化到具体项目的预算。

除财政部门代编预算外，部门预算不能编制需要二次分配的资金。

2.预备费：按照本级一般公共预算支出额的1%~3%，编制预备费项目，用于当年预算执行中的自然灾害等突发事件处理增加的支出及其他难以预见的开支。

3.转移性支出测算

转移性支出，是指政府的转移支付以及不同性质资金之间的调拨支出，包括上解上级支出，对下级的转移支付、调出资金，以及按照财政部规定列入转移性支出的给予无隶属关系政府的无偿援助等。

按照现行政策，合理测算对下级民生支出、重大支出的补助政策；按照上解政策，合理测算上解规模；按照对口援助政策，合理预计援助其他地区支出；根据对经济形势判断及历年项目支出情况，合理预计安排预算稳定调节基金规模。

4.债务还本支出测算：根据存量债务规模和债务期限等要素，准确测算下年度债务还本支出规模。

5.政府总支出测算：汇总上述预测的本级支出、转移性支出和债务还本支出等各项支出，形成本级政府的总支出。其中，地方本级支出和预备费即通常所说的线上支出，转移性支出和债务还本支出即通常所说的线下支出。

二、一般性公共预算编制

（一）一般公共预算的编制原则

中央一般公共预算中必需的部分资金，可以通过举借国内和国外债务等方式筹措，举借债务应当控制适当的规模，保持合理的结构，即中央一般公共预算可以编列赤字。

地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，编制一般公共预算时，先要测算一般公共预算总收入（含政府债务收入），再根据收入总额，按照轻重缓急原则安排项目预算支出，确保所有支出有对应的资金来源。

（二）一般公共预算收入预算的编制

1.收入预算内容：收入预算包括一般公共预算收入（含税收收入和非税收入）、上级转移支付收入、下级上解收入、从政府性基金预算调入资金、从国有资本经营预算调入资金、其他调入资金、动用预算稳定调节基金、政府一般债务收入及政府一般债务转贷收入、上年结转收入、上年结余收入等。

2.按收入分类科目编制：政府收支分类科目，收入到款级，有条件地方，可到目级，实行更精细化管理。

（三）一般公共预算支出预算的编制

1.支出预算的内容：本级一般公共预算支出、上解上级支出、对下级的转移支付支出、政府一般债务转贷支出、债务还本支出、安排预算稳定调节基金。

2.按支出科目编制支出预算：按支出功能分类编制到项级科目、按政府预算支出经济分类编制到款级科目。

3.按项目编制预算：人员类项目、运转类项目、特定目标类项目。其中，特定目标类有几种特殊项目。

（1）待分配项目：编制时暂无法明确。

（2）增加举借债务安排的支出：本级支出（线上）、转贷下级支出。

（3）债务利息支出和发行费支出：通过一般公共预算收入（包含调入预算稳定调节基金和其他预算基金）等偿还，不得通过发行一般债券偿还。

（4）补充预算稳定调节基金：一般公共预算超收收入、一般公共预算结余资金、政府性基金预算结转资金超30%部分、政府性基金预算连续结转两年仍未用完的资金。

（5）预算周转金：不超过本级一般公共预算支出总额1%，年度中隆收回补充预算稳定调节基金。

（6）预备费：按照一般公共预算支出额1%-3%。

（7）债务还本支出：在一般公共预算支出合计线下反映。

三、政府性基金预算编制

（一）政府性基金预算编制：应当根据基金项目收入情况和实际支出需要，按基金项目编制，不同的基金项目分别编制，支出预算与收入预算按基金项目一一对应；支出不得大于收入。

（二）政府性基金预算收入预算的编制：大体同一般公共预算

（三）政府性基金预算支出预算的编制：大体同一般公共预算，不含补充预算稳定调节基金、预算周转金、预备费。

四、国有资本经营预算编制

（一）国有资本经营预算的编制原则：应按照收支平衡、讲求绩效的原则编制，不列赤字，并按一定比例安排资金调入一般公共预算，用于保障和改善民生等。

（二）国有资本经营预算收入预算的编制：底级为目级，编制时收入一般对应到具体的企业。

（三）国有资本经营预算支出预算的编制：按支出功能分类编制到项级科目，按政府预算支出经济分类编制到款级科目。

五、转移支付预算编制

（一）转移支付预算的概念

转移支付预算是指不同政府间财政资金的转移，包括上级转移支付，下级上解收入，以及按照财政部规定列入转移性收入的无隶属关系政府的无偿援助等。

上解上级支出，对下级的转移支付，以及按照财政部规定列入转移性支出的给予无隶属关系政府的无偿补助等。

上级政府对下级政府的转移支付按照是否指定专项用途分为一般性转移支付和专项转移支付。

（二）分项目分地区编制转移支付预算

为加强预算的精细化管理，便于对下级的转移支付的跟踪，保持上下级间数据的严丝合缝，《规范》要求，不管是一般公共预算的转移支付，还是政府性基金预算的转移支付、国有资本经营预算的转移支付，都要分项目编制。

上级财政部门编制的对下级的转移支付预算暂时无法分解到具体实施项目或地区的，列入待分配项目。

下级财政部门编制的上级转移支付收入项目名称应与上级财政部门下达的转移支付支出项目保持一致。特别是按项目法分配的转移支付，本级系统中的项目名称、预算金额等要素应与上级下达的保持一致，并将本级的项目代码和上级的项目代码进行关联，以便上级跟踪；本级将转移支付项目预算分解下达到部门预算时，项目也应与上级下达的项目保持一致，不得更改上级下达的项目名称。

《预算法》规定，“专项转移支付应当分地区、分项目编制”。

（三）提前下达转移支付预算

1.提前下达时间

《预算法》规定：“县级以上各级政府应当对下级政府的转移支付预计数提前下达下级政府。地方各级政府应当将上级政府提前下达的转移支付预计数编入本级预算。”

为进一步提高地方预算的完整性，加快预算执行进度，《规范》要求，不管是一般公共预算，还是政府性基金预算，国有资本经营预算，中央财政10月底前，地方财政11月底前，要将下一年度预算数额相对固定的转移支付指标提前下达下级财政，下级财政部门据此编制下年度预算。

2.提前下达比例

除据实结算等特殊项目的转移支付外，县级以上各级财政部门提前下达的一般性转移支付预计数的比例一般不低于90%；提前下达的专项转移支付预计数的比例一般不低于70%。

其中固定数额补助支出应全部提前下达。按照项目法管理分配的专项转移支付，应当一并明确下一年度组织实施的项目及项目绩效目标。

鉴于政府性基金和国有资本经营预算要遵循以收定支的原则，因此上述提前下达的具体比例仅限于一般公共预算的一般性转移支付和专项转移支付，不包括政府性基金预算和国有资本经营预算的转移支付。

3.提前下达的考核

上级提前下达转移支付预算，对下级编制年度预算的完整性、准确性至关重要，为加强对各级财政提前下达预算的管理，切实提高提前下达的规模。

《规范》规定，”提前下达的转移支付占对下级的转移支付的比例以及提前下达的时间纳入绩效考核范围，实施奖优罚劣。

（四）转移支付项目的跟踪

具有专项用途的转移支付主要是配合实现上级政府的宏观政策目标而设立，并具有明确的支出方向和目标，有对应的项目。

1.追踪项目的确定：《规范》要求，因共同事权转移支付、专项转移支付、政府性基金补助、国有资本经营预算转移支付都有专项用途，自动默认为追踪，一般性转移支付由上级政府部门下达资金时明确是否需要转移追踪。

2.追踪的实现机制

对于上级财政部门确定追踪的转移支付，下级财政部门不能作为财力。

除预估外，下级只能通过系统接收上级下达的转移支付预算指标，并相应生成下级的待分指标，不能手工录入；

下级对待分指标分配下达时，系统自动将上级转移支付项目代码和指标代码与下级的可执行项目代码和指标代码建立联系，并通过指标关联资金支付。

项目间建立关联关系后，上级可通过系统实时监控转移支付项目的分配进展情况，掌握待分配预算总额、已分配数、未分配数和分配时间。

对于未分配指标，上级可进一步追踪其停留的预算级次（中央、省、市、县）、未分配状态持续时间等。

3.追踪规则不影响统筹使用

转移支付预算的追踪与转移支付的统筹使用并不矛盾。如《国务院办公厅关于支持贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点的意见》（国办发【2016】22号）提出，贫困县可统筹使用中央财政的财政专项扶贫资金、农田水利设施建设和水土保持补助资金等19项涉农资金。

上级部门对这些专项资金的跟踪，并未否定贫困县统筹整合使用财政涉农资金的自主权，只是要求贫困县统筹的同时，要建立这些专项资金与统筹后安排支出项目的关联关系，已完整反映专项资金的安排使用全过程。

（五）同级政府间转移支付

为促进各地区共同发展，实现共同富裕，国家要求经济发达地区支援经济落后地区，发达地区政府与落后地区政府间会产生财政资金往来。

此外，国家在探索建立流域上下游横向生态保护补偿机制，下游地区政府给予上游地区政府经济补偿，上游地区政府与下游地区政府间也产生政府资金往来。

（六）转移支付预算的汇总：编制总预算时，辖区内的上下级政府间、同级政府间的资金往来应相应进行冲抵。

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