学术 | 刘仁文：构建多层次未成年人犯罪防治体系

文摘 2024-11-06 20:13 北京

构建多层次未成年人犯罪防治体系

作者简介：刘仁文，中国社会科学院大学法学院教授、中国社会科学院法学研究所研究员，中国刑法学研究会副会长、中国犯罪学学会副会长。

文章来源：《民主与法制》2024年第40期。本文受中国社会科学院学科建设“登峰战略”资助计划资助（DF2023ZD07）

党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》提出，要“加强和改进未成年人权益保护，强化未成年人犯罪预防和治理，制定专门矫治教育规定。”近年来，国家在这方面已经采取了一系列措施，如修订《未成年人保护法》和《预防未成年人犯罪法》，加强对未成年人的保护和未成年人犯罪的防治；制定《家庭教育促进法》，明确规定家庭教育主体在未成年人保护和未成年人犯罪防治中失职的法律责任；通过《刑法修正案（十一）》，有条件地降低未成年人犯罪的刑事责任年龄，在加大对未成年人犯罪打击力度的同时，也更好地保护作为潜在被害人的未成年人。尽管如此，未成年人犯罪仍然屡禁不止，成为一个牵动全社会人心的问题。据最高人民法院统计数据，近三年来，未成年人违法犯罪数量总体呈上升趋势，2021年至2023年，人民法院共审结未成年人犯罪案件73178件，判处未成年人罪犯98426人，占同期全部刑事罪犯的2％至2.5％。另据最高人民检察院统计数据，仅2024年上半年批准起诉的未成年犯罪嫌疑人就高达2.5万人。

习近平总书记指出：“孩子们成长得更好，是我们最大的心愿”。对未成年人犯罪的治理必须秉持“预防为主、提前干预”的原则，体现分级处遇、宽容而不纵容的理念，构建科学合理、互相配合的多层次未成年人犯罪防治体系。

一、完善以家庭和学校为主的未成年人不良行为管教体系

家庭教育与学校教育对未成年人健康成长有着至关重要的作用，诸多未成年人的不良行为和不良习性也萌生于家庭和校园。因此，家庭和学校是预防未成年人违法犯罪的“第一道防线”。

就家庭而言，《家庭教育促进法》第十四条指出：“父母或者其他监护人应当树立家庭是第一个课堂、家长是第一任老师的责任意识。”《预防未成年人犯罪法》第二十九条也规定：“未成年人父母或者其他监护人发现未成年人有不良行为的，应当及时制止并加强管教。”但由于法律规定得比较笼统，没有明确父母或者其他监护人的具体管教义务及追责措施，致使有的父母或其他监护人欠缺这方面的清晰法律意识，而对责任心不强的父母或者其他监护人也缺乏有力的约束。以“未成年人周某盗窃案”为例，未成年人周某喜爱结交社会不良青年，经常旷课，学校多次与周某父母协调，但其父母均置之不理，最终周某在不良青年影响下连续盗窃11辆电动摩托车，直至被公安机关查获。本案中，如果周某父母能积极配合学校，对周某的不良行为及时加以管教，也许就不致发展到最后这一步。因此，为切实把家庭建设成为未成年人成长的第一课堂、使家长承担起第一任老师的责任，应强化《家庭教育促进法》《预防未成年人犯罪法》中关于家庭管教义务和措施的宣传，使未成年人的父母或者其他监护人明确意识到自己这方面应当承担的法律责任，防止某些不负责任的家长成为这方面的法盲。与此同时，要把《家庭教育促进法》规定的“严慈相济，关心爱护与严格要求并重”的原则和《预防未成年人犯罪法》规定的“未成年人的父母或者其他监护人对未成年人的预防犯罪教育负有直接责任”的原则落到实处，细化各种指导、激励、支持与追责措施；要建立健全社区、单位和各种社会组织对家庭管教的支持网络，完善家庭和学校、家庭和社会的沟通、合作与对接机制，引导家长自觉学习预防未成年人犯罪的知识和技能，并在相关制度设计和政策制定方面，确保家庭管教不留死角。

就学校而言，《预防未成年人犯罪法》第三十一条规定，“学校对有不良行为的未成年学生，应当加强管理教育”，并指出对拒不改正或者情节严重者可以根据情况予以处分或者采取相应的管理教育措施，如予以训导、要求遵守特定的行为规范、参加特定的专题教育、参加校内服务活动、接受社会工作者或者其他专业人员的心理辅导和行为干预以及其他适当的管理教育措施。但这一规定存在的不足是，对于未成年学生的一般不良行为，仅规定学校应当加强管理教育，过于笼统；即使对于拒不改正或者情节严重者，其列举的管理教育措施也具体内容不清、操作程序不明，例如，何为特定的行为规范、何为特定的专题教育、何为校内服务活动，如何接受社会工作者或者其他专业人员的心理辅导和行为干预，其他适当的管理教育措施又包括哪些，适当与不适当的界限何在。更重要的是，该法回避了“教育惩戒权”这一问题，使得前述“管理教育措施”的性质和内涵在实践中出现认识上的分歧。由于法律上没有明确赋予学校和教师的教育惩戒权，致使实践中有的学校和教师因惧怕家长和外界的压力而不敢行使必要的教育惩戒权。以“张某某被校园欺凌案”为例，未成年学生赵某某、钱某某、孙某某等在学生宿舍、教室内先后多次采用打耳光、脚踢等方式对同学张某某施暴，而学校一直对赵某某、钱某某、孙某某等人的不良行为缺乏有效的管理教育和惩戒措施，致使被害人最后患上“心因性抑郁”。此案最后法院除判处几位施暴者承担主要赔偿责任外，还判处存在过错方的学校也要承担部分赔偿责任。试想，如果学校能及早介入，加大对此种校园霸凌行为的管理教育乃至惩戒力度，就完全有可能不致使被害人一再受害，产生最后如此严重的身心健康问题。有鉴于此，应在2024年8月党中央、国务院印发的《关于弘扬教育家精神加强新时代高素质专业化教师队伍建设的意见》指导下，把落实该意见中提出的“维护教师教育惩戒权，支持教师积极管教”与执行《预防未成年人犯罪法》对有不良行为的未成年学生加强管理教育的规定结合起来，通过出台预防未成年人犯罪法实施细则或相关的司法解释，将惩戒权融入前述关于要求遵守特定的行为规范、参加特定的专题教育、参加校内服务活动、接受社会工作者或者其他专业人员的心理辅导和行为干预等管理教育措施中。当然，教育惩戒权与体罚、变相体罚等又有本质区别，后者为教育部颁布的《中小学教育惩戒规则（试行）》等明令禁止。未来应进一步规范惩戒权的行使，既明确学校和教师实施教育惩戒的合法性和正当性，让学校和教师敢于理直气壮地实施惩戒措施，又为教育惩戒权标明禁区和红线，确保惩戒的尺度和温度，同时，还要携手家庭、社会，形成协同管教的合力。

二、夯实以公安机关和教育行政部门为主的未成年人严重不良行为矫治体系

按照《预防未成年人犯罪法》第三十八条的规定，严重不良行为是指未成年人实施的有刑法规定、因不满法定刑事责任年龄不予刑事处罚的行为，以及该法所列举的结伙斗殴，殴打、辱骂、恐吓或者故意伤害他人身体，盗窃、哄抢、抢夺或者故意损毁公私财物等其他九种严重危害社会的行为（意即违反《治安管理处罚法》的行为）。该法第四十一条规定了对有严重不良行为的未成年人，可以采取责令遵守特定的行为规范，不得实施特定行为、接触特定人员或者进入特定场所等九种矫治教育措施；第四十三条等条款规定，对有严重不良行为的未成年人，未成年人的父母或者其他监护人、所在学校无力管教或者管教无效的，可以向教育行政部门提出申请，经专门教育指导委员会评估同意后，由教育行政部门决定送入专门学校接受专门教育（这里的专门教育由过去的工读学校转化而来）；第四十五条等条款规定，未成年人实施刑法规定的行为、因不满法定刑事责任年龄不予刑事处罚的，经专门教育指导委员会评估同意，教育行政部门会同公安机关可以决定对其进行专门矫治教育（这里的专门矫治教育由过去的收容教养制度转化而来）。结合实践，当前对未成年人严重不良行为的矫治应当明确和解决以下问题：

首先，要明晰未成年人严重不良行为矫治体系的矫治对象。具体包括两大类：一是违反治安管理处罚法的未成年人严重不良行为者。当未成年人实施的严重不良行为同时违反《预防未成年人犯罪法》与《治安管理处罚法》，且两法产生法律适用竞合时，应根据特殊法优于一般法的法律适用原则，对这部分人不适用《治安管理处罚法》的惩罚措施，而适用《预防未成年人犯罪法》的矫治措施。不能对同一个行为先处以治安处罚，再处以矫治措施，否则就违反了“一事不再罚”的法理原则。由于《治安管理处罚法》不适用于14周岁以下的未成年人，但《预防未成年人犯罪法》包括14周岁以下的未成年人，因此对于实施了严重不良行为的14周岁以下的未成年人，也可以适用合适的矫治措施。二是触犯刑法但不满法定刑事责任年龄的未成年人严重不良行为者。我国刑法规定，16周岁以上为完全刑事责任年龄；14-16周岁的未成年人要对故意杀人、故意伤害致人重伤或者死亡、强奸、抢劫等八种犯罪行为负刑事责任；12-14周岁的未成年人犯故意杀人罪、故意伤害罪，致人死亡或者以特别残忍手段致人重伤造成严重残疾，情节恶劣，经最高人民检察院核准追诉的，应当负刑事责任；因不满16周岁不予刑事处罚的，在必要的时候，依法进行专门矫治教育。也就是说，14-16周岁的未成年人如果实施了法定的八种犯罪行为以外的触刑行为，12-14周岁的未成年人如果实施了法定的两种犯罪行为以外的触刑行为，或者即使实施了这两种触刑行为且达到法定后果和情节但最后最高人民检察院不予核准追诉刑事责任的，经专门教育指导委员会评估同意，教育行政部门会同公安机关可以决定对其进行专门矫治教育。

其次，要妥当选用未成年人严重不良行为的矫治措施。最有利于未成年人的原则是《未成年人保护法》的一项基本原则，“以教代罚”的保护主义也是《预防未成年人犯罪法》的一个重要理念。公安机关和教育行政部门在决定对有严重不良行为的未成年人进行矫治时，要从前述原则和理念出发，把是否有利于未成年人的矫治教育作为工作的出发点和归宿点。例如，根据刑法第十七条第五款规定，因不满16周岁不予刑事处罚的，先要责令其父母或者其他监护人加以管教，只有在必要的时候才能进行专门矫治教育。结合刑法的该款规定，则无论是专门教育指导委员会的评估，还是教育行政部门会同公安机关在此基础上的决定，都要把父母或者其他监护人有无管教能力和条件作为一个重要因素来加以考虑，只有在严重不良行为未成年人的父母或者其他监护人无力管教或者管教无效时，才可以考虑对其进行专门矫治教育。又如，《预防未成年人犯罪法》并未明确规定罪错未成年人行为的评估标准，致使实践中对何种情形下应当适用专门学校接受专门教育和专门矫治教育产生认识上的分歧，有的地方采取“行为标准”的简单评估方式，即只要未成年人实施了严重不良行为便对其采取专门学校教育矫治，忽略了家庭和学校的分流作用，导致对专门学校教育矫治适用范围的不当扩大。未来有必要构建包括个人心理测评、成长经历考察、学习与实践能力评价等在内的未成年人罪错行为综合评估体系，严格按照分级干预理念，对不同情况的罪错未成年人实行区分对待、分级处置，只有那些难以通过正常的家庭和学校教育实现严重不良行为矫治效果的未成年人才进入专门学校接受教育矫治。此外，还要明确专门教育指导委员会的组织和人员构成，规范其工作方式，确保专门教育指导委员会的专业性和权威性，以及评估的科学性和准确性。

再次，要着力解决矫治程序虚化的问题。虽然《预防未成年人犯罪法》规定了专门教育和专门矫治教育，但实践中由于各地情况不同，这方面的工作发展很不平衡。在不少地方，出现了专门学校有校无生、有生无师甚至无校无生的情况，另有诸多专门学校和专门矫治教育场所的硬件和软件建设适应不了形势的需要。据最高人民法院2024年4月18日通报，对“问题少年”的教育矫治程序虚化，导致大量未成年人违法后处于无人无力监管和矫治落空的状态。因此，应当尽快改变对低龄未成年人专门矫治机构力量薄弱的局面，制定专门矫治教育的具体规定，就专门学校和专门矫治教育场所的建设、入学程序的规定、矫治教育的内容和方式以及罪错未成年人权利的保障等出台可操作性的措施。要在原来工读学校和收容教养场所的基础上，根据法治、人道的要求和矫治、教育的规律，重新规划、改造和建立布局科学的专门学校和专门矫治教育场所，加大人财物的投入，在确保公安机关、司法行政部门和教育行政部门各司其职、承担起相应的矫治工作和教育工作的同时，还要发挥家庭、学校、居民委员会、村民委员会以及社会工作服务机构等社会组织在教育、矫治未成年人过程中的积极作用，使涉案未成年人在“严管”中体会到“真爱”。

三、强化以司法机关为主的未成年人重新犯罪预防体系

未成年人的身心发育尚不成熟、其人格具有较大的可塑性，加上涉罪未成年人对刑罚的感知能力不如成年人、而其未来漫长人生旅途又注定要在回归后的社会中度过，为此，世界上许多国家和地区都将未成年人刑事司法与成年人刑事司法加以区别，强调对涉罪未成年人不宜简单地实施惩罚主义，而要突出教育和保护目的。我国《预防未成年人犯罪法》第五章用专章的篇幅对未成年人重新犯罪的预防作了规定，同时，刑法对未成年犯罪也确立了应当从轻或者减轻处罚的刑事政策，刑事诉讼法更是设立了未成年人刑事案件诉讼特别程序，专门针对未成年犯罪人规定了附条件不起诉、不公开审理、犯罪记录封存和办理未成年人案件要对其成长经历、犯罪原因、监护教育等情况进行调查的制度，体现了对未成年人刑事司法的区别对待。落实好这些规定，将有利于预防未成年人重新犯罪。这里，着重谈以下三点：

一是要做好未成年犯罪嫌疑人或者被告人的社会调查和心理测评，为高质效办理未成年人案件和教育涉案未成年人提供有益参考。《预防未成年人犯罪法》第五十一条在刑事诉讼法第279条的基础上，进一步规定了公安机关、人民检察院、人民法院在办理未成年人刑事案件时，可以自行或者委托有关社会组织、机构对未成年犯罪嫌疑人或者被告人的成长经历、犯罪原因、监护、教育等情况进行社会调查；同时，根据实际需要并经未成年犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人同意，可以对未成年犯罪嫌疑人、被告人进行心理测评；前述社会调查和心理测评的报告可以作为办理案件和教育未成年人的参考。这里尤其要注意的是，无论是社会调查还是心理测评，其结果都只能用于更加有利于未成年犯罪嫌疑人、被告人的从宽处理，而不能用于更加不利于未成年犯罪嫌疑人、被告人的从严处理，这从心理测评要经未成年犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人同意也可以得出此推论。也就是说，社会调查和心理测评是为了更准确地掌握涉案未成年人的生理、心理特点，更有针对性地采取教育和保护措施，从而取得更好的法治教育和感化挽救效果。

二是要慎用审前羁押措施，用好附条件不起诉等分流制度。对未成年犯罪嫌疑人、被告人，要尽可能采取取保候审等审前非羁押措施，即使对于无固定住所、无法提供保证人的未成年人，也应采取指定合适成年人作为保证人的方式来适用取保候审；同时，为扩大取保候审的适用面，还可以在必要时安排取保候审的未成年人接受社会观护。对于未成年犯罪嫌疑人符合不起诉条件的，人民检察院应当尽可能作出附条件不起诉的决定，并在监护人的配合下，做好未成年犯罪嫌疑人的监督考察工作。此外，还要充分发挥社区矫正在预防未成年人重新犯罪方面的积极作用，对未成年人的社区矫正应当区别于成年人的社区矫正，采取符合其身心特点的法治教育和职业教育措施，并配合安置帮教工作部门落实或者解决未成年社区矫正对象的就学、就业等问题。

三是要重视刑满释放未成年人的帮教，为其回归社会、学校和家庭创造条件。对刑满释放的未成年人，未成年犯管教所应当与其父母或者其他监护人做好衔接工作；没有父母或者其他监护人、无法查明其父母或者其他监护人的，未成年犯管教所则应联系未成年人原户籍所在地或者居住地的司法行政部门安排人员将其接回，并由民政部门或者居民委员会、村民委员会依法对其进行监护。同时，家庭、学校、居民委员会、村民委员会等社会各界应当采取有效的帮教措施，协助司法机关和有关部门做好安置帮教工作。未成年人的犯罪记录被依法封存的，任何单位或者个人都不得泄露，即便因办案需要或者有关单位根据国家规定进行查询的，也要严格保密，以确保刑满释放的未成年人，在复学、升学、就业等方面不受到歧视。

四、构建以社会力量为重要补充的未成年人犯罪预防参与体系

《预防未成年人犯罪法》多处强调了社会力量参与未成年人犯罪预防工作的必要性。此处的社会力量有广义和狭义之分，前者泛指一切社会力量，后者专指有一定技能的专业人员。广义的如按照该法第四条规定，国家机关、人民团体、社会组织、企业事业单位、居民委员会、村民委员会、学校、家庭等都负有及时消除滋生未成年人违法犯罪行为的各种消极因素之责任；第八条规定，共青团、妇联、工会等以及有关社会组织，都要为预防未成年人犯罪培育社会力量、提供支持服务；第四十二条规定，公安机关在对未成年人进行矫治教育时，根据需要邀请学校、居民委员会、村民委员会以及社会工作服务机构等社会组织参与。这里，国家机关、公安机关之外的其他组织和机构就是广义的社会力量。狭义的如第三十一条规定，学校对有不良行为的未成年学生采取管理教育措施时，可以要求其接受社会工作者或者其他专业人员的心理辅导和行为干预；第四十一条规定，对有严重不良行为的未成年人，公安机关可以责令其接受心理辅导、行为矫治。这里，实施心理辅导和行为干预、矫治的社会工作者或者其他专业人员就是狭义的社会力量。

就广义的社会力量参与未成年人犯罪预防工作而言，要持续开展“护苗”“净网”“向电信网络诈骗说不”“向校园欺凌说不”等专项行动，清理整治网络直播、短视频、社交平台、网络游戏、网络文学和漫画等领域的各类有害信息，坚决打击涉未成年人的网络诈骗、赌博、色情等违法犯罪行为，为青少年营造清朗的网络空间。要按照《未成年人保护法》的要求，织密家庭保护、学校保护、社会保护、网络保护、政府保护和司法保护之网，为青少年健康成长提供一个良好的社会环境。

就狭义的社会力量参与未成年人犯罪预防工作而言，当前最重要的是要加强专业社会力量的建设。要大力培育专业性的社会力量，强化对社会力量的专业培训，提高社会力量参与未成年人犯罪预防工作的能力和实效。要出台具有指导性的未成年人犯罪预防社会工作服务标准，推进未成年人犯罪预防社会工作服务的专业化、职业化发展。通过政府拨款和基金会、企业等社会公益慈善捐赠资金的支持，为未成年人犯罪预防社会工作服务提供稳定的经费保障，以确保社会工作服务机构在接受相关委托开展行为干预或矫治教育等服务后及时获得报偿。与此同时，也要加强这方面的志愿者队伍建设，让志愿服务成为有偿服务的有益补充。

为了确保未成年人犯罪预防的社会力量参与效果，还要注重对社会工作服务机构和人员的监督。以河南南阳“指南针心理智业集团”戒网瘾学校为例，该学校借帮助未成年人改掉网瘾为名，殴打和虐待多名未成年人，给未成年人造成重大的身心创伤。有鉴于此，应从社会工作服务机构的审批、从业人员的资质审查、服务过程的评估等多个环节进行监督，防止某些组织和人员滥竽充数、鱼目混珠甚至借服务之名行不轨之事。

中国社会科学院大学法学院

编辑 | 熊志远

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