2025年1月18日出版的《解放日报》刊登了题为《让城市更新真正触达人心》的专版报道。
■城市更新涵盖环境面貌、公共设施、公共服务等多个维度的更新改善，“不仅仅是房子和人的事，而是整个城市系统的事”。这其中，需要经营主体、市场化资金参与，也仰赖资源要素的科学配置
■“满足人们内心最深层的需求，让人们在城市中生活有信心、有安全感、看得到未来。”
今年上海政府工作报告提出，将加快城市更新步伐，深入探索可持续的城市更新模式。
具体任务包括：完善成本管控机制，优化老旧建筑更新标准；加快推进“两旧一村”改造，全面完成中心城区零星二级旧里以下房屋改造，完成31万平方米小梁薄板房屋等不成套旧住房改造，启动25个城中村改造项目；实施商务楼宇更新提升行动，推动桃浦、北外滩、杨浦滨江等区域转型发展，加快外滩“第二立面”、衡复风貌区等区域整体更新。
今年上海两会，代表委员们一如既往关心关注上海城市更新的推进情况。而与往年略有不同的是，大家的切入点正从“为什么更新”“怎么更新”，逐步深化为如何用政策的稳定性来应对经济环境的不确定性，如何鼓励社会各方参与，尤其是激发经营主体拿出“真金白银”加入城市更新项目的决心。更重要的是，如何获得老百姓发自内心的认同与支持，真正算好城市更新的“民心账、长远账、整体账”。
老城厢所在地的黄浦区，是上海旧改任务最重、挑战最大的中心城区。去年黄浦“两旧”改造受益居民总量超过4500户，解决“拎马桶” 2575户。
市人大代表、黄浦区委书记杲云表示，推进城市更新，关键要找到群众接受意愿、市场参与动力、财政承受能力的平衡点，坚持统筹联动、因地制宜、远近结合，秉持“再难也要想办法”的决心，优化开发时序、强化资源保障。
多位代表委员提到，城市更新涵盖环境面貌、公共设施、公共服务等多个维度的更新改善，“不仅仅是房子和人的事，而是整个城市系统的事”。
市政协委员、同济大学建筑与城市规划学院教授蔡永洁表示，当下，城市建设的高质量发展已不是单纯的土地扩张，而是追求空间品质和空间绩效。“新城建筑密度偏低、空间尺度偏大会造成亲和力缺失，大型公共设施使用效率偏低意味着运行成本和能耗的增加，这些都可以通过城市更新来调整。”
他建议，上海可探索对低密度新城区展开城市化试点改造，提高空间密度或转换使用功能，如将办公空间转换为居住或小微产业运营空间，通过一定范围内的多样化尝试探索提升空间绩效的可行路径。
一些代表委员提出，城市更新的需求本质上与当下经济社会发展的主要目标相呼应。产业需要转型升级，那么空间布局必然也要优化提升。因此，经济形势对城市更新始终有着“你中有我，我中有你”的影响。
市人大代表、嘉定区委书记陆方舟表示，城市更新“向集约要空间、向更新要效益、向存量要功能”的三个目标，分别对应了物理空间、经济密度和综合能级等三个层面的需求。因此，不能把城市更新简单理解为空间层面的“二次开发”“腾笼换鸟”，而要将其与招商引资、产业升级紧密结合，发挥有限资源的最大效益。
嘉定区近年来在探索城市更新中总结发现，可以通过开展低效产业用地收储收购、推进“工业上楼”等集约方式实现“要空间”，借助存量企业“智改数转”等方式实现“要效益”，通过鼓励“链主”企业加快构建集群集聚的产业链实现“要功能”。
去年，上海开展商务楼宇更新“三师联创”，首批聚焦小陆家嘴、虹桥开发区、漕河泾开发区等10个商务单元展开更新提升。
市人大代表、长宁区区长刘平表示，作为首批国家级经济技术开发区，历经41年发展的虹桥开发区当下已站在转型发展的“十字路口”，需要通过城市更新盘活存量、改善商圈活力和办公生态，借助城市更新腾挪出新的产业空间，从而重构区域产业格局，增强楼宇业主和市场对区域的发展信心。
从上海已有的经验看，城市更新与产业结构转型升级，两者处在螺旋上升的关系。这其中，需要经营主体、市场化资金参与，也仰赖资源要素的科学配置，光靠政府的资金兜底并不是可持续路径。
当前上海城市更新项目的资金平衡问题较为突出，存在旧区改造资金缺口大、资金回收周期较长、收益不确定性偏高的现象。对此，民建上海市委建议，针对旧区改造类项目，可推广“政府引导、市区国企主导、市场公平参与竞争”的模式，探索多元资金平衡；针对“城中村”更新项目，建议探索以“村企合作”为主导，运营前置的精细化更新模式。
“宝山区的城镇化进程较早，城市更新任务重、挑战大，以有限财力撬动更加集约高效的发展，发挥‘可持续的城市更新’的长远支撑作用，意义重大。”市人大代表、宝山区委书记李晨昊表示，城市更新算好“经济账”的一个关键，是把握好政府与市场的关系。
一方面，发挥政府引导作用，加大“工业上楼”、城市更新专项贷款、土地弹性管理等政策的支持力度。另一方面，发挥好市场机制作用，吸引社会专业企业参与城市更新项目运营，以长期运营收入来平衡改造的投入，推动由“开发方式”向“经营模式”转变。
民革上海市委建议，上海可在历史风貌区探索旧改成本和收益平衡的创新模式，在出资形式、融资方式和项目运营等方面探索政策突破，为参与风貌区城市更新的企业提供激励措施，拓宽改造资金的渠道选择，加大土地出让、资金补偿等相关优惠政策的力度，为引入社会资金增加吸引力。
市人大代表、上海静安置业（集团）有限公司董事长时筠仑表示，算好城市更新的“整体账”，既要看项目本身的效益，也要扩大范围，看城市更新对整个区域的增量。从城市经济层面来看，仅看经济效益并不能全面体现城市更新项目的真正价值，尤其在历史风貌区，更新后整个区域的品质提升、业态升级、增量空间挖潜、运管效能提升以及整体的资金平衡程度，都是需要思考解决的问题。
“既要以‘儿女之心、儿女之情’坚持‘旧改为民、旧改靠民’，也要努力推动发展转型、功能拓展、民生改善和城区品质提升。”市人大代表、徐汇区委书记曹立强说，城市更新需要充分调动市场参与的积极性，坚持“大账细算、综合平衡”的原则。
以东安片区旧改为例，这里实现全部6057证100%签约，背后均为“一基地一方案”，对资金、规划、房源等反复精算，做到公平公正方能广泛发动群众，也才能让市场主体看到参与“两旧一村”改造的可行性。
民革上海市委在提案中提到，目前成套改造与风貌保护推进的难点之一是居民意愿难统一，建议针对风貌旧改研究出台成套改造房型设计指引，提供更为多元和精准的改造方案，增加居民的选择性。同时，在符合风貌保护要求的前提下，研究建筑间距、容积率上限、退界距离、日照等技术标准的弹性管控方法，从而获得居民更广泛的理解和支持。
规模化的城市更新项目，动辄需要三五年甚至更长时间。对此，代表委员不约而同提到，稳定、可持续的经济政策对城市更新的重要性。
九三学社上海市委在提案中表示，加强城市更新政策的协同联动是提升公众参与积极性的重要举措。提案建议，对文物保护、土地规划、消防等领域存在交叉矛盾的规定进行清理和修订，还可构建集咨询、批审、服务等为一体的跨部门联合工作机制，简化城市更新涉及的控规调整等流程，从而减少项目推进的时间成本。
杲云表示，虽然城市更新在短中期会带来一定财政资金压力，但从“民心账”看，圆了许多群众期盼多年的“安居梦”；从“长远账”看，城市更新大幅提升了城市的安全韧性；从“整体账”看，推动空间资源重新调整配置，能更好满足经济社会的发展需要。
城市更新如何真正触达人心？一位委员这样告诉记者，“满足人们内心最深层的需求，让人们在城市中生活有信心、有安全感、看得到未来。”
城中村改造如何更高效？
代表建议，设定科学合理风险分担机制，简化审批手续
今年政府工作报告指出，要加快城市更新步伐，加快推进“两旧一村”改造。其中，将启动25个“城中村”改造项目，数量为近三年最多。
“城中村”改造是城市更新的重要任务，不仅是重大民生工程，也是转变城市发展方式、推动城市高质量发展的长久之策。但落到具体操作层面上，“城中村”改造项目也面临涉及面广、复杂程度高、开发周期长、投入成本大、融资渠道单一等挑战。
在上海两会现场，代表委员们围绕统筹多元力量、政策优化、成本控制等方面建言，探索高效推进“城中村”改造的协同机制和破题之道。
瑞安房地产参与了青浦“蟠龙天地”项目改造，今年又将参与奉贤南桥镇“贝港城中村”改造项目。在市人大代表、瑞安房地产有限公司行政总裁王颖看来，城市更新项目在融资渠道和政策调整实施等方面还有待优化。比如，在前端融资上出台相关政策，鼓励保险资金等低成本长投资金的参与。在后端项目退出环节，要更大力度地推动房地产投资信托基金等不动产证券化产品的发展，持续壮大交易市场。
针对城市更新项目中的混合功能用地，王颖建议可以分用途、分业态制定不同功能的土地价款，这样有利于帮助提高经营主体参与项目决策和预算精准性。
“通过设定科学合理的风险分担机制和退出机制，使得城市更新项目开发风险得到有效管控，降低社会资本的风险承担，激发企业参与城市更新的积极性。”王颖说。
事实上，不只经营主体面临资金成本压力，不少代表委员提到，作为“城中村”改造项目的直接推动者，属地政府也面临多阶段、多维度的挑战。
市人大代表、奉贤区南桥镇党委书记瞿磊举例：征拆方面，上海暂未出台针对集体土地上的房屋征收政策，司法征收先后需要历经2年时间，周期长；融资方面，由区属国企作为主体向政策性银行进行城中村专项借款，贷款周期仅5年，还款期短，导致区属国企压力大。而且，相比中心城区，郊区“城中村”改造项目的区位优势相对欠缺，后续活化运营挑战大。
“针对‘城中村’改造项目，上海应出台统一规范的集体土地政策细则。结合项目特性，适度松绑预售资金管理，加速资金流转。可设立城中村改造专项基金或投资平台，制定土地增值收益共享等激励措施，打通社会力量、社会资金参与途径。”瞿磊还建议，应进一步简化城中村项目的基础设施和公建配套设施前期行政审批手续，通过允许并联审批、容缺办理、承诺制等方式压缩办理时间。
王颖也注意到，城市更新项目在实际推进过程中会牵涉到政府市区两级多个部门，跨部门沟通协调、获取审批的难度和工作量很大，影响项目推进效率。她建议，上海要进一步加强部门之间的协同协作，根据年度城市更新发展目标，加快推进“城中村”改造项目实施。
商务楼宇更新怎样“更有料”？
代表建议，给予部分用地性质变更弹性，丰富使用场景
日前，位于虹桥开发区的重磅商办综合体晶耀虹桥传来好消息——本月，项目将实现全面封顶，预计今年9月底迎来全面竣工。
2024年，上海提出全面实施商务楼宇更新提升行动。作为首批10个试点商务单元之一，长宁区对有着将近40年发展历史的“虹开发”开展了更新研究，在核心区0.65平方公里的基础上，适度扩展至周边约4平方公里商务楼宇较为集聚的区域，涉及商务楼39幢、办公总量约181万平方米，探索商务楼宇焕新、综合交通升级、公共空间提质等更新路径。
虹桥开发区可以看作上海推进商务楼宇更新的缩影。今年两会现场，代表委员提到，当前上海部分商办楼宇面临供需双重收缩、增量过剩、空置率攀升、租金下滑等挑战，商务楼宇更新迫在眉睫。
但在推进过程中，存在资金平衡难度大且回收期长、市场各类主体参与意愿走低、零类融合用地的落地实施有待细化、建设标准需要创新突破等问题。商业办公用地招商难度较大等挑战也逐渐显现。
市人大代表、上海世界贸易商城有限公司执行董事朱晨告诉记者，尽管既有政策鼓励商务楼宇更新采用弹性规划政策，促进商业、文化、教育、医疗、居住等功能与商办功能融合，进而实现空置商务楼宇功能的转换，但实际操作中仍存在困难。
朱晨建议，针对已更新的商务楼宇，给予部分用地性质变更的弹性。即土地性质不变的情况下，可在某一时间周期内灵活转换使用功能。如在满足相关要求前提下，可根据市场需要，将商业办公建筑灵活转化为人才公寓、租赁房或酒店等使用，丰富更新后商务楼宇的使用场景。“盘活存量空间，关键在于方式的‘灵活’。”朱晨说。
除了楼宇本身的硬件设施和功能再造，当商务楼宇融入城市更新，同样要考虑与该片区周边公共服务及配套设施的融合发展。
朱晨举例，在推进“虹开发”的城市更新规划中，应进一步优化区域交通支撑，更好串联“虹开发”与虹桥商务区核心区域及中心城区，同时促进“老虹桥”的国际商务贸易资源向长三角辐射并深度融入长三角。
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