宾阳县公安局、玉昆旭公安行政管理:其他(公安)二审行政裁定书
裁判文书基本信息
法院：南宁市中级人民法院
性质：行政
案号：（2019）桂01行终173号
法官：李道清（审判长）
判日：2019-07-25
裁判文书正文
当事人信息
上诉人（原审被告）宾阳县公安局。住所地宾阳县宾州镇临浦街190号。统一社会信用代码：11450126007733960R。
法定代表人谢文，局长。
委托代理人叶根宏，该局法制大队政治教导员。
委托代理人唐嘉泓，广西安弘律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）玉昆旭，男，1967年9月12日出生，汉族，住广西宾阳县。
被上诉人（原审原告）雷霞，女，1972年5月20日出生，汉族，住广西宾阳县。
被上诉人（原审原告）玉某，男，2013年4月9日出生，汉族，住广西宾阳县。
法定代理人黄某，女，1992年1月5日出生，壮族，住广西宾阳县，系玉某的母亲。
上述被上诉人的共同委托代理人郭滏阳，北京颐合中鸿（南宁）律师事务所律师。
上述被上诉人的共同委托代理人周桂香，北京颐合中鸿（南宁）律师事务所律师。
审理经过
上诉人宾阳县公安局因被诉不履行保护人身权法定职责及行政赔偿一案，不服南宁市青秀区人民法院（2017）桂0103行初163号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。
一审法院认为
一审法院经审理认为，一、根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十二条规定，原告于2016年7月7日向被告申请国家赔偿，2016年7月29日，被告作出不予赔偿的决定，且在该决定中，被告告知原告如不服决定，可以自该决定作出之日起三个月内，向人民法院提起行政诉讼。原告于2016年10月17日向该院提起本案行政赔偿诉讼，并未超过三个月期限。二、原告作为死者玉有升的亲属以及生前抚养的无劳动能力的人，有权提起本案行政赔偿诉讼。三、黎塘派出所在处置雷智发与雷宾先治安行政案件后续引起的双方亲友相互扭打进而导致双方多人参与争斗的过程中，处置不及时，发生了玉有升在派出所接待室门前被雷敬接捅伤致死的后果，行为明显不当，属于行政诉讼法第七十条规定的可认定行政行为违法的情形之一。四、黎塘派出所民警的行为与玉有升的死亡具有一定的因果联系，且原因力上应当是主要的。宾阳县公安局作为赔偿义务主体应承担70%的赔偿责任。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第三条第（五）项、第三十四条第一款第（三）项、第三十四条第二款之规定，该院判决：一、被告宾阳县公安局应向原告玉昆旭、雷霞、玉某支付死亡赔偿金、丧葬费1040452元；二、被告宾阳县公安局还应向原告玉某给付生活费3800元/年，直至玉某十八周岁止。
上诉人诉称
上诉人宾阳县公安局上诉称，一、上诉人在处置雷敬接故意杀害玉有升过程中，依法履行了法定职责，不存在处置不及时的情形。首先，雷敬接故意杀害玉有升一案，案发现场为露天公共人行道上，案发前两人之间没有任何矛盾和冲突，派出所民警不可能有先见之明地阻止玉有升与雷敬接接触。由于玉有升突发的寻衅滋事行为导致惨案的发生。而且，黎塘派出所民警在玉有升与雷敬接发生冲突10秒内即到现场，并冒着生命危险一直对雷敬接进行拉扯、阻拦、控制、抓捕。因此，黎塘派出所及其民警依法履行了法定职责，一审判决认定黎塘派出所没有在第一时间增派警力进行制止，不符合事实。其次，现行法律法规或相关规范性文件没有规定公安机关对治安案件进行充分预判或准确评估的标准，或者公安机关应当在规定时间内制止犯罪行为的发生。结合本案，发生雷宾先和雷智发打架事件后，派出所肯定第一时间处理纠纷，注意力完全放在该治安案件上。而雷敬接和玉有升不是治安案件的当事人，且两人在发生冲突前不存在违法行为。基于一个正常人判断，不可能充分预判或准确评估到雷敬接故意杀害玉有升行为的发生。而且，发生雷敬接故意杀害玉有升的行为属于玉有升突发的违法行为造成，不能归责于民警未能充分预判或准确评估。从玉有升拳打雷敬接至雷敬接持刀捅玉有升之间，相隔仅仅15秒。一审判决以黎塘派出所民警在该15秒的时间内，未能制止雷敬接持刀捅玉有升由，认定派出所行为明显不当，不符合一般人对事物发展规律的认识，实际上是加重了公安机关履行职责的义务条件，与《中华人民共和国人民警察法》的规定不符。再次，玉有升拳打雷敬接的时间，刑事案件中抓获经过证实为21时09分;而南宁市第九人民医院出诊记录证实，黎塘派出所民警拨打医院急救电话的时间为当日21时11分，医院出车时间为21时16分，救护车启动时玉有升已送到医院急诊科。根据以上事实，黎塘派出所不存在不及时求助的事实。另外，《中华人民共和国人民警察法》第二条、二十一条规定，预防、制止和惩治违法犯罪活动是人民警察的任务，属于人民警察抽象、普遍意义上的法定职责。最高人民法院(2015)行监字第81号《行政裁定书》认为:“法释(2001)23号《最高人民法院关于公安机关不履行法定行政职责是否承担行政赔偿责任问题的批复》(以下简称《批复》)规定:‘由于公安机关不履行法定行政职责，致使公民、法人和其他组织的合法权益遭受损害的，应当承担行政赔偿责任。’这里的不履行法定职责‘致使’公民、法人和其他组织的合法权益遭受损害，应当是指基于具体的事由，公安机关对特定的行政相对人承担具体的作为义务，公安机关没有履行相关义务，从而造成该行政相对人人身、财产损害的情形。《批复》中所称‘法定职责’，不是抽象、普遍意义上的法定职责、义务。否则，公安机关负有保障全社会每一个公民人身、财产安全的法定职责，每一个受到违法犯罪行为侵害的公民，均可以公安机关没有维护好社会治安、违法犯罪频发，系不履行法定职责为由，要求公安机关承担行政赔偿责任”。具体到本案，玉有升不是雷宾先和雷智发治安案件的当事人，与黎塘派出所处理该治安案件行为之间，未形成特定的职责义务对应关系。因此，一审判决以《中华人民共和国人民警察法》第二条、二十一条规定的人民警察抽象、普遍意义上的法定职责，在黎塘派出所民警已于10秒内赶到案发现场，并冒着生命危险履行职责的情况下，仍认定民警行为“明显不当”，属于认定事实、适用法律均错误。行政行为明显不当，属于对行政行为合理性的认定，不能等同于行政行为违法。一审判决以行政行为“明显不当”等同于《国家赔偿法》第三条第(五)项“造成公民身体伤害或者死亡的其他违法行为”，显然不妥。二、玉有升死亡与上诉人宾阳县公安局黎塘派出所民警的行为，不存在因果关系，上诉人不应承担行政赔偿责任。首先，根据宾公刑鉴(尸)字(2013)15号《玉有升尸体检验鉴定书》，玉有升“如此严重损伤可致人短时间内死亡”。根据案发现场监控视频，玉有升被捅伤倒地后3分钟就送往医院治疗。被上诉人没有任何医学鉴定文件证明，玉有升的死亡与未得到及时救治存在因果关系。其次，根据(2014)南市刑一初字第43号《刑事附带民事判决书》认定的事实，被害人玉有升死亡是由雷敬接的故意杀人行为造成。一审判决认定玉有升的死亡主要是由于民警的行为造成，实质上属于推翻上述刑事判决，雷敬接岂非应当无罪释放而且，雷敬接故意杀人案案发至今，并没有生效的法律文书认定派出所民警构成玩忽职守罪或民警行为违法。因此，一审判决认定玉有升的死亡主要是由于民警的行为造成，显然不成立。最后，《最高人民法院关于公安机关不履行、拖延履行法定职责如何承担行政赔偿责任问题的答复》（【2011】行他字第24号）第二条规定:“公民、法人或者其他组织人身、财产损失系第三人行为造成的，应当由第三人承担民事侵权赔偿责任;第三人民事赔偿不足、无力承担赔偿责任或者下落不明的，应当根据公安机关不履行、拖延履行法定职责行为在损害发生过程和结果中所起的作用等因素，判决其承担相应的行政赔偿责任”。本案中，玉有升的死亡是由于第三人雷敬接故意杀人的行为造成，根据以上答复应当由雷敬接承担民事侵权赔偿责任。而且，雷敬接故意杀人过程仅仅15秒，造成伤害为左心室贯通伤，黎塘派出所民警在玉有升与雷敬接发生冲突10秒内即到现场，不存在不履行、拖延履行法定职责行为。因此，一审判决上诉人对玉有升的死亡承担70%的赔偿责任，实属错误。三、被上诉人的起诉不符合法定条件。本案中，被上诉人属于单独提起行政赔偿请求。黎塘派出所民警的行为并没有被确认违法。对被上诉人单独提起的行政赔偿诉讼，应作驳回起诉处理。四、被上诉人的起诉已超过法定诉讼时效。本案中，黎塘派出所制止雷敬接犯罪行为发生于2013年10月28日;玉有升也是于当晚死亡。根据《国家赔偿法》第三十九条规定，“赔偿请求人请求国家赔偿的时效为两年，自其知道或者应当知道国家机关及其工作人员行使职权时的行为侵犯其人身权、财产权之日起计算”。因此，本案诉讼时效自2013年10月28日起计算，至被上诉人2016年7月7日向提出国家赔偿申请，已经超过上述法律规定的诉讼时效。综上所述，恳请二审法院查明事实，并依法驳回被上诉人的全部诉讼请求。
被上诉人辩称
被上诉人玉昆旭、雷霞、玉某辩称，一、宾阳县公安局在处理雷智发与雷宾先的治安行政案件引发的伤害案件中，对双方多人参与该案件的这一特定人群（其中包括雷敬接），没有依法按照《公安机关办理伤害案件的规定》的规定履行其法定职责，即没有采取有效的预防措施防止其后续犯罪的发生，导致其中一方的案件参与人雷敬接在调解过程中与另一方再次发生伤害案件。二、在伤害案件调解过程中，当等候、参与调解的双方当事人再次引发伤害案件时，宾阳县公安局没有采取有效的措施制止伤害案件的进一步严重恶化升级。三、当玉有升被刺倒到派出所的办公场所时，派出所的民警没有对其进行组织抢救，亦具没有履行法定职责的情形。四、被上诉人起诉时未超过法定起诉期限。《中华人民共和国国家赔偿法》第二十九条规定，赔偿请求人请求国家赔偿的时效为两年，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十二条规定:“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，可以在向赔偿义务机关递交赔偿申请后的两个月届满之日起三个月内提出。”本案于2013年10月28日发生后，就一直持续不断向公、检、法、司等相关部门反映，要求追究黎塘派出所相关单位及个人的法律责任，给予被害人经济损失的赔偿。但上述信访的相关部门对此均未向被上诉人作出签收和书面的答复，只有宾阳县公安局于2015年7月23日作出书面的《公安机关处理信访事项答复意见书》(于2015年7月27日签收)，载明被上诉人对该答复意见不服，可在30日内持本答复意见按《信访条例》及《公安机关信访工作规定》提出复查的申请。而对该申请赔偿的答复的时间距案发的时间亦没有超过两年的时效，更何况被上诉人在收到该答复后，又按其提出的复查要求的时间30日内，于2015年8月26日分别向南宁市公安局、广西壮族自治区公安厅递交《关于对宾阳县公安局作出的编号为450100150715451<公安机关处理信访事项答复意见书〉的复查请求申请书》，要求其上级机关对其答复作出复查。在上级机关的督促下，宾阳县公安局才于2016年7月29日向被上诉人作出了《宾阳县公安局不予国家赔偿决定书》，在该决定书中告知被上诉人如不服决定，可以自本决定作出之日起三个月内，向人民法院提起行政诉讼。据此，被上诉人于2016年10月17日向南宁市青秀区法院提起本案的行政赔偿诉讼，这距宾阳县公安局作出的《宾阳县公安局不予国家赔偿决定书》的时间并未超过法律规定的三个月时间。虽然被上诉人也曾在审理雷敬接故意杀人的刑事案件中，于2014年1月29日向雷敬接提出了刑事附带民事诉讼赔偿，但这并不能代表被上诉人此时就未向行政赔偿义务机关提出要求行政赔偿的要求。因被上诉人此时既享有向雷敬接提出刑事附带民事诉讼赔偿的权利，又享有向宾阳县公安局提出行政赔偿的权利，不能依据被上诉人向雷敬接提出刑事附带民事诉讼赔偿的请求的时间点即2014年1月29日，来认定被上诉人向宾阳县公安局提出行政赔偿的请求己超过了法律规定的诉讼时效。综上所述，一审判决正确，请二审法院予以维持。
本院查明
本院经审理查明，2013年10月28日19时许，宾阳县黎塘镇帽子村村民雷智发和同村村民雷宾先在该村村口鱼塘边的公路上会车时发生刮擦，双方因此发生口角继而打斗，雷智发的胞兄雷敬接得知后随身携带一把牛角刀也来到现场理论，公安民警赶到现场后将相关当事人带回派出所进行调查调解，此时事故双方的多名亲戚朋友随后在黎塘派出所门口聚集等待调解结果。期间，双方的亲友发生了语言上的争执，派出所民警劝解后将双方拉开。21时许，本案受害人玉有升突然无故向雷敬接头部打了一拳，立即引发雷敬接、雷敬松与玉有升相互扭打进而导致双方多人参与争斗，雷敬接随即持牛角刀朝玉有升的胸部捅去致其受伤倒地。派出所工作人员见状即拨打“120”急救电话。派出所民警介入控制事态过程中，雷敬接又持刀追赶玉宾国并连续捅中其胸部、腹部、右大腿及右手腕。在公安人员于派出所内当场抓获雷敬接后，医院急救车到来前，玉有升经朋友送往南宁市第九人民医院抢救，于同日22时许临床死亡。经法医鉴定，玉有升因被他人捅伤胸部导致心脏严重损伤大出血死亡。因认为黎塘派出所对玉有升的死亡存在过失，被上诉人（玉昆旭系玉有升父亲，雷霞系玉有升母亲，玉某系玉有升儿子）于2016年7月7日向宾阳县公安局申请国家赔偿，请求宾阳县公安局赔偿玉有升死亡赔偿金、丧葬费1146920元，给付玉某生活费21600元。2016年7月29日，宾阳县公安局作出不予赔偿的决定。被上诉人不服，于2016年10月17日提起行政诉讼，请求：一、判令宾阳县公安局赔偿玉有升的死亡赔偿金、丧葬费67569元X20年=1351920元（按国家统计局2017年5月27日公布的2016城镇非私营单位在岗职工年平均数额67569元的20倍计算）；二、判令宾阳县公安局给付玉某生活费23250元（2013年4月9日出生，按南宁市2015农村居民最低生活保障标准3100元/年给付至18岁止，共计15年计算）。
另查明，雷敬接故意杀害玉有升一案，本院于2014年5月12日公开开庭进行了审理，被上诉人提出了刑事附带民事诉讼并参加了庭审。2014年10月16日，本院作出（2014）南市刑一初字第43号刑事附带民事判决，判处雷敬接死刑，缓期二年执行，剥夺政治权利终身，限制减刑，并赔偿玉昆旭、雷霞、玉某经济损失19810元（其中丧葬费18810元、交通费1000元）。
以上事实，有本院（2014）南市刑一初字第43号刑事附带民事判决书、监控视频、当事人陈述等证据证实。
本院认为
本院认为，当事人不服行政行为，通过诉讼方式要求行政赔偿的，应当遵守法律关于起诉期限的规定。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十九条第一款规定：“赔偿请求人请求国家赔偿的时效为两年，自知道或者应当知道国家机关及其工作人员行使职权时的行为侵犯其人身权、财产权之日起计算，但被羁押等限制人身自由期间不计算在内。在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出赔偿请求的，适用行政复议法、行政诉讼法有关时效的规定。”本案中，被上诉人主张的宾阳县公安局不依法履行法定职责的行为未被确认违法，应当适用行政诉讼法关于起诉期限的规定。
修订前的《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。”《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（法释【2000】8号）第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”本案中，被上诉人主张的宾阳县公安局不依法履行法定职责的行为发生于2013年10月28日，被上诉人的近亲属玉有升也于同日死亡，被上诉人提起了刑事附带民事诉讼，并于2014年5月21日参加雷敬接故意杀人一案的庭审，因此，被上诉人至迟于2014年5月21日已经知道或者应当知道被诉行政行为，其于2016年10月17日提起本案行政诉讼，超过了上述规定的“2年”期限。对其起诉，人民法院应不予立案；已经立案的，应当驳回起诉。被上诉人主张其起诉期限应当从宾阳县公安局《不予国家赔偿决定书》作出之日起按三个月计算，不符合法律规定。
宾阳县公安局在被诉行政行为未被依法确认违法的情况下，在其《不予国家赔偿决定书》中告知被上诉人“如不服本决定，可以自本决定作出之日起三个月内，向人民法院提起行政诉讼”，没有法律依据，一审法院据此受理被上诉人的起诉，违反法律关于起诉期限的规定。《中华人民共和国国家赔偿法》第十四条规定：“赔偿义务机关在规定期限内未作出是否赔偿的决定，赔偿请求人可以自期限届满之日起三个月内，向人民法院提起诉讼。赔偿请求人对赔偿的方式、项目、数额有异议的，或者赔偿义务机关作出不予赔偿决定的，赔偿请求人可以自赔偿义务机关作出赔偿或者不予赔偿决定之日起三个月内，向人民法院提起诉讼。”该规定适用于行政行为被确认违法后单独提出行政赔偿的情形，本案被诉行政行为并未被确认违法，宾阳县公安局告知被上诉人不服其不予赔偿决定，可以自其决定作出之日起三个月内向人民法院提起行政诉讼，系出于对该规定的误读。但基于下文说明的理由，宾阳县公安局的错误告知，对被上诉人起诉期限的计算没有影响。
需要说明的是，对于行政行为侵权的救济途径，法律规定了行政复议和行政诉讼。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（法释【2000】8号）第四十三条规定：“由于不属于起诉人自身的原因超过起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。因人身自由受到限制而不能提起诉讼的，被限制人身自由的时间不计算在起诉期限内。”《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款规定：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。”当事人在行政诉讼的起诉期限内，向作出被诉行政行为的机关等有关机关申诉信访的，是当事人认为权利被侵害后自己对救济途径的选择。在法律已经规定了行政复议和行政诉讼救济途径的前提下，除非受理申诉信访的机关以明示方式作出将予处理、让其等待的承诺，当事人没有正当理由一定要等到受理申诉信访的机关作出处理后再提起行政诉讼。因此，除受理申诉信访的机关以明示方式作出将予处理、让其等待的承诺外，当事人的申诉信访不能作为起诉期限被耽误的合法理由，其申诉信访的时间，属于当事人自身放弃法定诉讼途径解决争议耽误起诉期限的情形，不能从起诉期限内予以扣除。本案中，虽然被上诉人称其一直向上诉人等有关机关申诉信访，但没有证据证明有关机关对其明示作出了将予处理、让其等待的承诺，因此，其申诉信访的时间，不能从起诉期限中予以扣除。
综上，对上诉人提出的被上诉人起诉超过规定期限的主张，本院依法予以支持。一审判决认定事实基本清楚，适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，裁定如下：
裁判结果
一、撤销南宁市青秀区人民法院（2017）桂0103行初163号行政赔偿判决；
二、驳回被上诉人玉昆旭、雷霞、玉某的起诉。
本案不收案件受理费。被上诉人玉昆旭、雷霞、玉某已预交的一审案件受理费50元，由一审法院退回。
本裁定为终审裁定。
审判人员
审判长 李道清
审判员 韦影年
审判员 晏 琼
二〇一九年七月二十五日
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