来源：安建主编、全国人大常委会法工委编：《中华人民共和国企业破产法释义》，法律出版社2006年12月第1版
法院系统企业破产法(草案)研讨会的主要意见
7月13日、14日，法律委员会、法制工作委员会会同最高人民法院召开研讨会，听取全国法院系统对企业破产法(草案)的意见。最高人民法院和11个省(区、市)的高级人民法院、部分中级人民法院、基层人民法院负责审理破产案件的审判庭负责人及法官参加了研讨会。法院同志提出，企业破产法(试行)和民事诉讼法关于企业法人破产还债程序的规定实施以来，全国法院受理了近10万件企业破产案件，积累了比较丰富的审理破产案件的实践经验，最高法院制定了10多件有关企业破产法的司法解释。希望立法机关进一步研究总结这些经验，吸收有关司法解释的合理内容，将企业破产法(草案)修改得更加完善、更符合实际。大家还对草案提出了具体的修改意见和建议。现将主要意见简报如下：草案第二条规定，实施破产的主体范围包括企业法人、合伙企业及其合伙人、个人独资企业及其出资人以及其他依法设立的营利性组织。有的法院提出，草案将破产主体的范围扩大到合伙企业的合伙人和个人独资企业的出资人，是否恰当，建议慎重研究。实施个人破产制度，应当有比较完备的个人财产登记制度和良好的社会信用体系，而目前我国这方面的制度还不完善。在这种情况下，规定个人破产制度可能成为个人逃债的保护伞。建议本法以仅规定企业法人破产为宜，不要扩大到个人破产。有的法院则赞成将合伙人和个人独资企业的出资人纳入破产范围，认为这有利于及时有效地处理已无偿债能力的合伙企业、独资企业的债务清偿问题，解决实践中存在的执行难。有的法院还建议将个体工商户也纳入破产主体范围。有的法院提出，应将破产主体范围扩大到所有自然人。个人不能清偿其住房贷款、购车贷款等消费性债务的，也应破产。一些法院提出，草案规定的“其他依法设立的营利性组织”的范围不清楚。如经营性的医院、可以取得投资回报的民办学校是否属于草案规定的“营利性组织”,这类医院、学校能否适用企业破产制度，如果破产可能会涉及哪些特殊问题，对这些问题如果没有明确具体的规定，实践中难以操作。草案第三条第一款规定：“债务人不能清偿到期债务，资产不足以清偿全部债务，依照本法规定的程序清理债务”。一些法院提出，将“资产不足以清偿全部债务”即“资不抵债”作为宣告债务人破产的必备原因，似不够妥当。一是债务人资产的账面价值与实际价值可能不符，法院在破产案件的受理阶段难以作出准确评估和判断；二是债务人已明显缺乏清偿能力的情况下，如果一定要等到其资不抵债时才能宣告破产，可能会使债权人受到更大的损失。建议对破产原因的规定再作进一步研究，做到既可以防止因资金临时周转不灵不能清偿债务而被轻率宣告破产，又能够在债务人实际已无力清偿债务时可以及时启动破产程序依法公平清理债务，维护经济秩序。草案第十五条规定，人民法院决定受理破产案件的，应当同时指定管理人。第二十条规定，人民法院指定的管理人，可以由债权人会议确认或者另行选任。有的法院提出，规定对法院指定的管理人，债权人可以另行选任加以变更，是否妥当，值得研究。有的法院提出，破产程序中的管理人应具有独立、中立的地位，公平、公正地履行职责，不代表债权人或债务人任何一方。草案第二十条第三款也明确规定，管理人执行职务应对人民法院负责。因此，管理人应由法院指定，而不应由债权人会议选任。一些法院提出，对法院指定的管理人，债权人会议只有在有正当理由(如管理人与破产案件有利害关系、管理人未依法履行职责)时才能加以变更。有的法院提出，破产程序属于司法程序，法院负有保证破产程序依法进行的职责。债权人会议选任的管理人，也应提请法院审核确定。有的法院建议规定，对于违反职责的管理人，法院有权撤换。有的法院则提出，管理人应由债权人会议选任，不应由法院指定。有的法院建议，将法院指定的管理人改称为“临时管理人”,以与经债权人会议确认或选任的管理人相区别。有的法院提出，今后破产管理人可能成为专门的职业，形成以营利为目的的竞争激烈的行业。因此建议增加关于选任管理人程序的规定，以保证公正选择和从制度上防止腐败。有的法院提出，草案规定法院应在受理破产案件的同时指定管理人，这难以做到。应规定有一段时间。草案第二十一条规定，管理人可以由本条所规定的机构或者个人担任。有的法院提出，管理人应只能由机构或组织担任，不应允许个人担任管理人。有的法院提出，草案第二十一条规定的管理人资格条件中“具备相关专业知识并取得专门执业资格”的规定过于笼统，建议明确应具备什么样的专业知识和执业资格。草案第二十二条中规定，“受过刑事处罚或者有其他不良记录的”,不得担任管理人。有的法院提出，这里规定的“其他不良记录”具体指什么,不清楚，实践中无法操作。草案第六十四条规定，管理人实施本条规定的对债务人财产影响较大的行为，应当“报告”债权人委员会。有的法院提出，建议明确“报告”的性质，是报经批准还是备案。有的法院提出，管理人实施本条规定的行为应征得债权人会议的批准。有的法院提出，债权人委员会与管理人意见不一致时，应提请法院裁决。草案第三条第四款规定，“债务人不能清偿或者有可能不能清偿到期债务，需要进行重整的”,依法进行重整。一些法院提出，为挽救濒临破产的企业、保护职工就业，设立重整制度是必要的。但也要注意防止已无挽救希望的债务人利用重整程序拖延清偿债务，损害债权人利益。因此对重整条件应有更严格的规定，应明确适用重整程序的企业应是濒临破产但有挽救希望的企业。有的法院提出，草案第七十条规定重整债务人可以在管理人的监督下自行管理财产和营业事务，但对管理人如何行使监督职权没有规定。建议增加这方面的规定，并对重整期间债务人权利加以必要的限制。草案第七十三条规定，债务人在重整期间为继续营业而借款的，可以以尚未成为担保权标的物的财产作为担保。有的法院提出，债务人实施该行为，应向法院报告。草案第七十六条第二款规定，重整企业的董事、经理及其他高级管理人员，不得向第三人转让其个人对债务人持有的股权。有的法院提出，允许上述人员转让股份对企业重整不会有影响，第三人明知企业重整而愿意受让股权，说明其对重整有信心并愿意以股东的身份参加重整。对于管理人不再聘用为经营人员的董事、经理等，又不允许其转让股权，缺乏充分的法律依据。建议修改。草案第八十七条、第九十三条分别规定，债权人会议没有通过重整计划草案，或者人民法院裁定终止重整计划执行的，人民法院应当宣告债务人破产。有的法院提出，在当事人仅是申请了重整、没有申请破产清算的情况下，规定如果重整不成功法院即可直接宣告债务人破产，违背了当事人的意思自治，是否恰当值得研究。草案第四十六条、第五十三条分别规定，劳动债权由管理人记入债权表并予以公示；债权人对债权表记载的债权有异议的，可以提起确认债权的诉讼。有的法院提出，按照劳动法的规定，劳动争议案件应先向劳动争议仲裁机构申请仲裁，对仲裁决定不服的才可以提起诉讼。在破产案件中劳动债权人与债务人对劳动债权发生争议的，是仍然实行仲裁前置，还是可以直接提起诉讼，建议草案予以明确。有的法院提出，建议对可计入债权表的工资和社会保险费用的计算标准作出具体规定，以避免在登记劳动债权时发生纠纷。草案第五十四条规定，债务人企业的职工和工会可以派代表参加债权人会议。有的法院提出，职工和工会代表以什么身份参加债权人会议，如作为劳动债权的债权人参加会议，是否应享有表决权，劳动债权的表决票数应如何计算。这些问题都应该明确，否则在实际中难以操作。有的法院提出，参加债权人会议的职工和工会代表不应享有表决权；有的法院建议将“参加”改为“列席”,以准确表述职工和工会代表在债权人会议中的地位。有的法院提出，享有劳动债权的职工可以以破产债权人的身份参加债权人会议，并享有表决权。有的法院提出，按照草案第九章中的规定，劳动债权应在有担保的债权之后受清偿。如果破产企业已将大量财产设定了抵押担保，劳动债权就难以得到清偿。建议研究可否将劳动债权放在有担保的债权之前清偿。有的法院提出，按照联合国破产立法指南的规定，拖欠的职工工资可以优先于有担保的债权受清偿。建议在破产清算中对有担保债权的清偿作出一定程度的限制，以增加劳动债权受偿的机会。可在草案第三十四条中增加规定，破产受理前六个月内，债务人已知不能清偿到期债务而设置的担保，管理人可以请求法院撤销。有的法院提出，破产清算期间职工的生活费和医疗费应该怎么解决，建议予以明确。有的法院提出，对于企业欠缴工会会费而形成的工会债权，是等同于劳动债权优先受偿还是作为普通破产债权受偿，应予以明确。建议规定，工会债权作为普通破产债权受偿。草案第一百六十二条规定：“在国务院规定的期限和范围内，国有企业实施破产的，按照国务院有关规定办理。”一些法院提出，国有企业和非国有企业破产应当实行统一的法律制度，不应分别执行不同的规定。对涉及国有企业职工安置的问题，应当按照国家有关规定另行妥善解决，不必在破产法中规定。有的法院提出，这条规定是针对纳入国家计划性破产范围的国有企业的。从实际情况看，法院受理的国有企业计划性破产案件不到全部破产案件的5%;据国务院有关部门介绍，国有企业的计划性破产问题再用4年左右的时间即可处理完毕。对这种所占比例很小的过渡性特殊问题，也可不在法律中专门规定。按照草案有关条款的规定，人民法院审理破产案件的裁定，除不予受理破产申请的裁定外，不得上诉。一些法院提出，破产案件关系当事人的重大实体权利，涉及的问题复杂。法院的裁定一旦发生错误，影响较大。同时从实际情况看，一些债务人搞“假破产、真逃债”的情况时有发生；一些地方政府出于地方保护的目的，干预法院办案，强行要求法院对不具备破产条件的企业宣告破产，以逃废银行债务。因此，有必要由上级法院对破产案件的审理实施适当监督。建议对草案的上述规定再作研究，既要保证破产案件的审理效率、减少破产成本，又要对法院裁定有必要的监督纠错机制。对破产宣告的裁定、破产财产分配方案的裁定等，应当允许上诉或申诉，上级法院对上诉或申诉应当及时作出处理。对此，最高法院在有关司法解释中已作了规定，实践证明效果是好的。建议对司法解释中的有关规定加以研究，吸收到法律中来。草案第四条规定，破产案件由债务人住所地人民法院管辖。一些法院建议，增加破产案件级别管辖的规定。草案第六条规定，裁定自作出之日起生效。一些法院提出，裁定应在送达后生效。有的法院建议删去第六条第四款关于裁定公告的刊登和张贴的规定。有的法院提出，草案第十四条规定，对法院不予受理破产案件裁定的上诉期是十五日。这与民事诉讼法规定的十日不一致。建议一致起来。一些法院建议，在草案第十一条关于债务人申请破产应提交的材料中，增加对其财产状况的审计报告。以防止债务人借破产恶意逃债。草案第十二条规定，在人民法院受理破产申请前，申请人可以请求撤回申请。有的法院提出，在法院受理破产申请后至作出破产宣告以前，都应允许申请人撤回破产申请。建议将“受理前”改为“宣告破产前”。有的法院建议增加规定：是否准许撤回申请由人民法院决定。草案第十三条第一款规定，人民法院应当在收到破产申请后十五日内决定是否受理。有的法院建议增加规定，法院应当在收到债权人要求宣告债务人破产的申请后五日内通知债务人，以防止债权人恶意申请债务人破产；同时也有利于双方和解，减少破产案件发生。草案第十三条第三款规定，债权人提出破产申请，债务人应当在收到人民法院的通知后十五日内向法院提交有关清册和报告。有的法院建议增加规定，债务人拒不提供的，人民法院有权对债务人的财务资料、帐册采取保全措施。草案第十六条规定，人民法院受理破产申请后，应当组成合议庭审理。但对于财产数额较小、债权债务关系清楚的案件，可以不组成合议庭审理。一些法院提出，破产案件涉及的债权债务关系复杂，影响面大，都应采用合议庭方式审理。有的法院提出，对此可按民事诉讼法的有关规定执行，建议删去这一条。草案第十八条中规定，自法院受理破产案件之日起，债务人的有关人员不得担任其他企业的董事、经理等职务。有的法院提出，这一规定过于绝对，也没有明确已经担任的是否都要辞职。建议再作研究。草案第二十九条规定，债务人的债务人或者财产持有人在法院受理破产案件后，不向管理人而仍向债务人清偿债务或者交付财产的，不免除其继续清偿或者交付的义务。有的法院提出，这一规定应当只在法院发出受理破产案件的公告或通知后，才能对债务人的债务人或财产持有人适用。草案第三十二条规定，债务人、债权人或者其他利害关系人对债务人财产或债务发生争议的，可以向受理破产案件的人民法院提起诉讼。有的法院建议修改为有关债务人财产或债务的争议可直接由受理破产案件的法院作出裁定。有的法院建议，删去草案第三十六条关于管理人对因无效或被撤销的行为取得的债务人财产有权追回的规定。因为民法通则和合同法已规定，民事行为无效或被撤销的法律后果就是返还财产。草案第三十八条规定，管理人有权追回破产企业的董事、经理和其他负责人利用职权获得的“非正常收入”。有的法院提出，非正常收入在实践中很难认定，建议删去或者修改。有的法院建议，在草案第四十八条中对债权延展申报的期限作出规定。草案第五十三条第一款规定，依法编制的债权表应当提交第一次债权人会议调查。有的法院建议，将“调查”改为“审查”。该条第三款规定，管理人、债权人、债务人对债权表记载有异议的，可以提起确认之诉。有的法院建议，对提出异议和确认之诉讼的时限作出规定。草案第九十七条、第九十九条分别规定，法院驳回和解申请时，或者债权人会议未通过和解协议草案的，法院应当裁定宣告债务人破产。有的法院提出，在当事人没有申请宣告破产的情况下，由法院直接宣告破产是否适当，应进一步研究。有的法院提出，草案第一百三十九条规定作为破产债权第二清偿顺序的税收债权是否包括滞纳金，建议予以明确。有的法院提出，这一条规定作为破产债权第一清偿顺序的职工工资不包括破产企业的董事、经理和其他负责人的工资，不尽合理。一些国有企业管理人的工资也是较低的。不支付拖欠他们的工资，也会使他们的生活发生困难。一些法院建议，对这一条中所规定的“其他负责人”的含义予以明确。一些法院提出，涉及对人身损害的赔偿、工伤赔偿等债权，应在破产清算中优先受偿。一些法院提出，本法关于破产清算顺序的规定，应当与合同法、海商法、税收征管理法等法律中有关优先权的规定相衔接。有的法院建议，在草案第一百二十一条关于别除权的规定中，增加别除权如何行使的具体规定。有的法院建议规定，抵销权行使应当经过申报和法院确认。有的法院建议规定，第三人以其财产为破产人提供担保的，可以其求偿权作为破产债权。草案第一百四十六条规定，管理人于办理注销登记完毕的次日起终止执行职务，但有诉讼或者仲裁未决的除外。有的法院提出，破产企业都已经注销，不应再有上述规定的除外情形。草案第一百四十九条规定，破产人在被免责前，不得有任何“高消费”行为。一些法院建议对高消费的标准作出明确规定。有的法院建议对发现有高消费行为如何处理作出规定。草案第一百五十一条规定，企业董事、经理或者其他负责人违反职责义务，致使所在企业破产的，应当承担相应的赔偿责任；因故意或者重大过失致使企业破产的，还应承担连带赔偿责任；自破产案件终结之日起五年内不得在任何企业担任董事、经理或者其他管理职务。有的法院提出，这一条规定“相应的民事责任”应如何理解，何为“相应”,建议明确。有的法院提出，如果企业负责人因为一次重大投资失误的严重过失使企业破产的，其个人要对企业全部债务承担连带民事赔偿责任，责任过重，建议再作研究。有的法院还提出，这一条规定的“五年”与公司法规定的“三年”不一致，应当一致起来。有的法院提出，草案第一百五十一条至第一百五十九条、第一百六十一条均规定了“构成犯罪的，依法追究刑事责任”。但一些并无相应的刑法条款，建议再作研究。有的法院提出，草案第一百五十九条的处罚没有处罚主体，建议修改。
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