董梦苑，汤书昆 | 基于S-CAD方法的科技政策评估——以“双碳”目标下的绿色能源研究为例

1 引言

在全球气候变暖加剧和能源转型压力等多重因素作用之下，我国明确提出2030年“碳达峰”与2060年“碳中和”目标，并将其纳入经济社会发展和生态文明建设的整体布局，这体现了我国作为“人类命运共同体”一分子的责任与担当。在“双碳”目标的背景下，发展绿色能源正成为应对能源危机、实现可持续发展的重要可行性路径。关于绿色能源的界定，学界已展开了广泛而深刻的探讨。陈薇等^[1]认为绿色能源是具有可再生性、零排放、不会对大气产生污染的能源；徐斌等^[2]将绿色能源定义为水电、核能、风能等能源，是一种不排放污染物的能源；李斌^[3]将绿色能源作为绿色经济四大支撑产业之一，对其内涵进行解读：绿色能源是包括直接或者间接源自太阳或是地球深处所产生能量的可再生能源，大力发展绿色能源是缓解全球失业率上升问题的一项重要举措。综合当前文献对于绿色能源描述的共同特征，绿色能源是利用现代技术可开发的干净无污染的能源，对缓解传统能源紧缺和环境问题具有不可替代的作用。特别是在第四次工业革命与科技革命推动下的新能源革命预示着过去以碳燃烧为基础的工业模式已走到了转折点，氢能是战略性新兴产业的重点方向之一^[4]，是构建绿色低碳产业体系、打造产业转型升级的新增长点。

绿色低碳技术的发展和运用，是实现双碳“目标”的核心和主要驱动力，是推动新发展格局构建的重要支撑，其发展离不开政策的演进和战略的规划。目前，学术界对于“双碳”政策传播研究主要集中于政策内容制定和政策传播影响范围等层面。就政策内容而言，当前的研究多集中于对政策文本进行分析，对未来政策出台与推广提供参考性建议，其中包括：对低碳领域政策文本进行梳理，构建我国“双碳”政策框架^[5]；综合运用扎根理论和社会网络分析对“双碳”政策进行文本量化分析^[6]等。对“双碳”政策传播影响层面的研究，主要涉及与“双碳”相关联的具体产业的发展。如李萌等^[7]研究“双碳”目标下碳税政策对中国制造业产业链的作用传导机制，刘晓光^[8]探讨了在数字时代下“双碳”政策的出台对产业升级的影响等。政策分析可以帮助我们了解政府在绿色能源领域的政策取向、目标和措施，包括政策演进、战略规划、发布趋势、主题热点等方面。同时，政策也是影响技术发展的重要因素之一^[9]，对绿色能源的专利技术产生至关重要的影响。政策可以通过鼓励技术创新、提供资金支持、制定标准和法规等方式，促进绿色能源专利技术的研究、发展和应用，对于作为前沿领域的绿色能源发展尤为重要。^[10]因此，本文基于S-CAD（由subjectivity、consistency、adequacy、dependency四个英文词头组成）政策评估方法，研究政府对于绿色能源的支持程度，绿色能源的政策实施效果以及政策的盲点和不足，通过政策分析和专利计量相互补充，提高对于绿色能源技术发展态势的全面理解，为制定更加科学合理的绿色能源政策提供建议。

2 S-CAD分析方法

S-CAD分析方法由梁鹤年先生于20世纪80年代提出^[11]，它综合了不同政策传播评估模型的优势，注重政策的内部逻辑性和评估的系统性，同时强调考虑成本与效益，这种综合性评估方法使得S-CAD能够更全面地分析和评估政策的合理性和认同程度。S-CAD基于选定的分析观点（Subjectivity），对政策传播的一致性（Consistency）、充要性（Adequacy）和可行性（Dependency）进行全方位评估和系统性分析，S-CAD分析方法可以用于政策传播和政策评估的环节，其强调不同观点的差异性，同时建构逻辑构架来甄别不同观点间的互动。^[12]使用S-CAD政策传播研究方法进行“双碳”目标下绿色能源政策传播研究，主要分为以下三步：第一步，分析政策传播的主导观点，从政府的角度明确政策传播的前提立场、目标、手段及预期结果，厘清它们之间的因果关系；第二步，研判“双碳”政策设计制定和传播效果是否具有一致性、充要性和可行性；第三步，对政策传播进行评估评价，梳理出“双碳”目标下绿色能源政策传播中存在的问题并且进行评估与建议。

基于此，本文采用S-CAD分析方法，对“双碳”目标下绿色能源政策传播进行系统评估与分析。基于“主导观点方”——政府的角度，结合专利计量分析结果，对“双碳”目标下绿色能源政策传播进行解构，具体包括：政策的前提立场（Premises and Stances，简称PS）、政策的目标（Goal，简称G）、政策的政策手段（Strategy，简称S）和政策的预期结果（Result，简称R）。结合这四大要素，从政策演进与战略规划、政策发布及传播趋势、政策传播主题及热点以及政策传播强度展开具体研究，专利计量以作为政策影响的补充，分析绿色能源专利地域分布情况、申请趋势、技术领域以及申请机构。基于政策传播研究和专利计量分析的数据结果，从S-CAD分析方法中的一致性分析（Consistency）、充要性分析（Adequacy）、可行性分析（Dependency）三个角度进行评估，并且提出针对性的绿色能源科技政策建议。

3 绿色能源的政策研究

本文选取“政眼通”政策大数据分析服务系统作为数据来源，截至2022年12月7日，以绿色能源及其相关概念为关键词，在“政眼通”中对全领域进行全文模糊检索，有针对性地梳理近二十年来我国绿色能源各类政策文本。通过政策引领下的技术创新，在作为前沿领域的绿色能源的发展中尤为重要。为了从客观层面展现政策影响下我国绿色能源的科技创新和产业发展，本文选取万象云专利数据库作为数据来源。通过“万象云”专利搜索及情报服务平台检索分析我国国内绿色能源专利池，使用万象云手工代码字段进行绿色能源专利分析和检索，对检索数据结果进行标准化和“去噪”，得到包括发明、实用新型以及外观设计在内的绿色能源相关技术专利共654805条，作为本文的分析数据，我国绿色能源专利申请的相关情况作为政策影响的补充。在细节处理上，纵向主要以时间脉络为研究线索，横向以政策的本质属性为依照，希望更加清晰全面地把握绿色能源政策历史演进、发布及传播趋势、传播主题热点以及政策传播强度。

3.1 政策演进与战略规划

绿色能源的发展离不开政策的演进和战略的规划。通过对绿色能源关键政策的梳理发现（表1），我国绿色能源政策综合运用了供给型、需求型、环境型政策工具，出台的政策覆盖绿色能源产业发展全过程，发布的多项绿色能源产业相关规划内容，涵盖氢能、风能、核能、太阳能、生物能等多个领域。

绿色能源是能源供应体系的重要构成，我国制定的绿色能源建设的中长期规划逐步完善，政策演进存在阶段性变化。在战略规划上，我国运用税收、财政补贴、专项资金、绿色采购等方式支持国家重大绿色发展战略，加强国家能源发展战略和规划的导向作用。在政策演进上，国家对绿色能源行业的支持政策经历了从“开始有计划发展”到“大力发展”再到“深入变革”的变化过程。之所以出现这种政策演进的阶段性变化，其内涵实际上是顺应时代发展的主题变化，同时考虑了我国各发展阶段绿色能源资源条件^[13]、经济社会发展需求，以及生态与环境保护的上位政策要求，动态调整处理近期与远期、整体与局部的关系，目的是推动我国能源结构优化调整达到最优推进状态。

实现“双碳”目标，科技创新是关键引擎。专利是衡量科学技术发展水平最有效、最直接的方法之一。^[14]在“双碳”目标下，我国绿色能源相关政策影响着绿色产业的发展和技术的进步，也会催生绿色能源相关的技术研究和专利申请的变动。在政策影响下，对2003年至2022年间我国绿色能源领域的专利申请趋势进行分析（图1），绿色能源专利的申请整体呈现上升趋势，但是并不是平稳地上升，而是以一种“先上升，再稳定，又上升，再稳定，后飞增”的趋势出现。在这种趋势下，绿色能源专利年申请数量的增长多由于相关政策的出台为技术研发直接或者间接地提供了支持。值得注意的是，2022年我国绿色能源专利申请数量呈现出了短暂的下降，全年绿色技术创新年度指数与上年相比也略有下滑趋势。一方面，在政策层面上，我国专利审查制度趋严^[15]，这对绿色技术专利创新的走势造成了一定的影响；另一方面，在专利增长的稳定期绿色能源关键技术的瓶颈导致一定程度的增速放缓甚至于小幅度下降，在取得阶段性技术突破后，专利便出现明显增长，并在遇到技术瓶颈时增长放缓，直至下一个技术性突破的出现。

3.2 政策发布与形式构成

绿色能源是我国能源供应体系的重要分支，从绿色能源政策发布趋势图中可以看出（图2），中共中央、国务院政策年均在2条以内，部委政策年均在5条以内，处于起步阶段，对于绿色能源的顶层设计有待完善和加强。绿色能源的地方政策呈现出逐年增多的总体趋势。特别是在“双碳”目标提出后，我国地方政府提出大力推动能源绿色、低碳、安全、高效利用，地方政策数量增长迅速。自2020年以来，我国已出台321条地方政策致力于发展壮大风电、光伏、氢能、核电等绿色能源。

近二十年来，我国绿色能源政策发布趋势整体呈现逐年增多的态势，并且政策的发布受到关键节点的影响。自2020年提出我国“双碳”目标以来的3年里，绿色能源体系开始着力构建，与中央上位政策规划的“双碳”目标的政策体系基本呈现出一致性。相关政策发布数量随着政策的出台呈现出相应的变动，2022年我国绿色能源政策发布数量放缓，可再生能源补贴支出不及预期^[16]，2023年将要完善绿色低碳财税支持政策。总体而言，中央制定相关方针，地方政策陆续出台，绿色低碳转型创新似乎快速成为不可逆转的大趋势。

绿色能源的政策出台和政策传播与各个省市的绿色能源专利申请及产业发展情况基本上呈现出正相关的态势。长三角区域^[17]城市产业绿色转型大多数取得了显著的进展，长三角绿色能源专利申请也大幅领先国内其他地区。关于政策发布中也提到，按都市圈划分，中国地方性绿色能源政策传播与产业分布在中东部地区居多，这与专利申请多少的地区分布基本契合（图3）。

我国当前发布的这些有关绿色能源的政策，大多数以通知和意见的形式存在。截至2022年12月7日，关于“绿色能源”的政策共678份，其政策文件以通知与意见为主，其中“通知”511份，占比75.4%；“意见”136份，占比20.1%。其他种类的政策数量均在10份以下，占比不足1%。其中“通告”的数量仅为1（表2）。通知与意见在我国绿色能源政策中具备基础性作用，可以看出我国绿色能源政策传播强度的阶段性演进，并且具有可行性。但是，绿色能源作为新能源领域仍存在较多政策空白，政策没有上升至法律层面。绿色能源产业缺乏系统化的法律法规体系建设，未能根据不同绿色能源产业的发展特点制定行之有效的条例和制度规范，对责任主体的权责和惩治存在模糊边界，这在一定程度上阻碍了我国绿色能源有秩序、高质量、可持续的发展。综合而言，当前政策传播强度更偏重于政策的指示建议性，在系统性和规范化上仍有较大的提升空间。

3.3 政策主题与产业热点

以“绿色能源”为关键词在“政眼通”上进行检索，可以清楚看见历年来绿色能源相关政策传播的主题及热点。对近二十年（2003—2022年）与绿色能源有关的所有政策进行文本高频词提取（图4），词频最高的前十条分别是：“高质量发展”“产业发展”“大数据”“新材料”“十四五”“重点发展”“智能化”“产业链”“绿色发展”和“公共服务”，这些成为近年来绿色能源政策热点。其中“高质量发展”词频出现最多，出现113次。

以申请日和IPC分类号为维度，对绿色能源技术发布趋势进行自定义分析，得出2003-2022年绿色能源技术分布趋势气泡图，如图5所示。其中，H02J7/35、H02S20/30、H01L31/18这三个IPC拥有的专利申请数量较多。

通过对绿色能源历年主题及技术分布趋势的分析，可以看出，绿色能源相关政策与我国的高质量发展紧密联系，绿色能源的试点示范推动产业化发展进程。绿色能源相关政策主题充分把握发展形势，与时代新发展趋势相契合，以高质量发展、数据驱动、低碳创新模式^[18]等热点，打造绿色能源全产业链布局。以政策助推市场，带动能源产业结构转型升级，打开我国绿色能源与绿色先进制造业深度融合发展的新局面，为绿色制造、新材料、大数据等产业发展奠定基础，并朝着绿色、高效的方向迈进。

4 基于S-CAD方法的政策评估

4.1 一致性评估（C：consistency）

对我国绿色能源科技政策进行一致性评估时，从政策制定和实际应用等多个维度出发，考察政策的演进与战略规划、政策发布及传播趋势、政策主题及热点以及政策强度。通过详细的政策数据和发布趋势分析，我们发现在绿色能源发展的过程中，科技政策的演进与制定的战略规划具备基本一致性。然而，政策制定和传播的不同阶段之间缺乏充分的协调和衔接，一定程度上导致政策传达的信息缺失和政策强度的欠缺。^[19]此外，专利计量分析可以揭示绿色能源技术的发展状况和创新趋势。这项分析显示，绿色能源的相关政策支持和产业技术创新两者之间存在高度的一致性。在“双碳”目标下，我国绿色能源相关政策影响着绿色产业的发展和技术的进步，也会催生绿色能源相关的技术研究和专利申请的变动。绿色低碳技术专利申请量的年增长率受政策影响明显，绿色能源发展所显现出的阶段性变化与政策目标密切相关。^[20]尤其值得关注的是，“双碳”相关政策出台后，引发了专利申请的高潮。尽管政策目标与专利技术领域的发展趋势相一致，政策为绿色能源专利的发展提供了充分的政策支持，但在专利技术领域和技术创新方面仍存在滞后，这导致了政策提供与创新性产出之间的一致性不足。这种不一致性指向了潜在的政策改进空间，以更好地支持绿色能源科技的创新和发展。

4.2 充要性评估（A：adequacy）

充要性是对绿色能源相关政策的实际效率进行评估分析。在评估“双碳”目标下绿色能源科技政策的充要性时，我们需要综合考虑政策的前提立场、预期结果、传播手段等多方面要素。首先，分析政策目标对前提立场的充要性。为了加快“双碳”目标的实现，进一步推进绿色能源的发展，建立长期稳定的绿色能源发展政策体系，加快市场培育，营造良性竞争的产业环境，这具有较高的充分性和必要性。其次，政策的预期结果在绿色能源政策制定中起着至关重要的作用。通过深入的政策研究和专利计量的分析数据，我们清晰地发现政策的预期结果与“双碳”目标的实现密切相关，这表明当前我国绿色能源相关政策的制定具备实际的战略价值。具体而言，绿色能源相关政策明确了政策的预期结果，如减少碳排放、提高可再生能源比例等。围绕“双碳”目标，出台具体的政策文件及实施有效的传播手段，在政策演进和专利申请趋势中均得到论证。政策不仅是字面上的承诺，还以实际行动体现。^[21]通过分析政策的演进和专利申请趋势，我们可以清晰地看到这些政策在实际中的成果和价值。政策的预期结果与实际实施相互协调，使得政策的必要性得以确保。再者，政策的预期结果对于传播手段的选择和使用具有直接的影响，而传播手段与政策之间相互作用具有充分性。如果政策的预期结果是促进绿色能源技术的创新和应用，那么传播手段可能包括技术展示、科技交流等。这些传播手段能够吸引更多的关注和参与，体现在政策形式、热点和传播趋势上。相反，如果政策的预期结果是提高公众对绿色能源的认知和支持度，那么传播手段需要与之相匹配。综合来看，我们的详细定量分析和具体分析清晰地展示了政策的预期结果和传播手段之间的协调和互动，以确保政策的充要性。这些分析结果不仅强化了政策的实际可行性，也展示了政策的实际成效。

4.3 可行性评估（D：dependency）

可行性评估包括认可度和执行性分析，从主导观点找出“双碳”目标下绿色能源科技政策可行性的“关键链条”：在政策演进与战略规划的研究中，我国政策制定的前提立场、目标设定、政策手段和预期结果与绿色能源发展的实际需求相一致，表明政策现阶段的可行性较高。政策制定过程中的前提分析和目标设定充分考虑了可持续发展、经济效益和社会影响等因素，政策的设计与绿色能源技术的创新趋势和市场需求相适应，采用了多样化的手段和激励机制。综合政策演进与战略规划的研究结果，我国绿色能源政策可行性较高，也具有一定的再发展潜力。绿色能源技术专利的发展离不开政策的演进和战略的规划，绿色能源相关政策的制定与实施对专利的数量和质量、技术交流和合作、知识产权的保护和维护、专利的交易和转化、专利的国际竞争力等方面会产生重要影响。结合专利计量分析作为政策影响的补充，我们进一步分析了绿色能源专利的申请趋势和技术领域。在政策的可行性对绿色能源产业的影响上，政策制定者应密切关注专利技术的发展趋势和创新热点，要与相关技术领域的机构和企业加强合作，以提升政策的执行性。这种深入的分析和战略合作有望进一步加强政策的有效性，确保科技政策出台能够满足“双碳”目标的现实需求。

5 我国绿色能源发展的政策建议

5.1 综合需求侧与供给侧，注重地域科学均衡发展

政策制定和传播中要注意保持不同地区信息的一致性和准确性，提高政策的可信度和公信力。在政策对市场的宏观调控中，应以分地域、分年度消纳责任权重配比以及能源消费结构低碳化转型^[22]，促进绿色能源在需求侧的协同发展。政府需要注重政策与技术、产业以及市场之间的协调配合，完整的技术创新过程应当是政策指导下多种资源在市场中的优化配置来实现需求侧的增加，满足供给侧的提升。在地域科学均衡发展方面，政策的出台应该结合不同地区的资源禀赋和经济发展水平，制定适合不同地区的绿色能源发展规划。我国需要通过供给侧结构调整和需求侧响应“双侧”^[23]发力，解决绿色能源政策和市场地域分布不均问题，推动能源绿色低碳、安全高效利用，以此推动“双碳”目标的实现。

5.2 紧随“双碳”目标，支持核心技术提升绿色创新能力

绿色能源政策需将科技革命、产业革命作为“绿色复苏”的源动力^[24]，确保其充要性的达成。我国要紧随“双碳”政策目标，加强中央顶层设计，根据不同绿色能源产业的发展特点制定行之有效的条例和制度规范。同时，政策制定者应关注绿色能源技术的创新^[25]，确保政策目标和手段的持续性和适应性，以政策的力量增强产业的创新。在技术突破上，加大对绿色能源发展重点领域的关注，增强科技投入与技术创新，鼓励企业和研究机构加大研发和应用力度，加强国际合作，推动绿色能源技术的创新和应用。进一步加强绿色能源技术的基础研究和应用研究，鼓励科研机构和企业在绿色能源领域进行合作和创新，加强绿色能源领域的人才培养。同时，通过政策的推动和投入建立健全绿色能源知识产权保护机制，鼓励高校参与绿色能源技术研发与创新，提升关键核心技术创新能力，保护企业和研究机构的研发成果和利益。

5.3 结合国际博弈与国内实际权衡强度，警惕出现绿色悖论的可能

我国在“双碳”目标下的能源转型并不是简单的能源问题或者技术问题，而是一个整体的、系统性、循序渐进的过程。在政策制定上注重长远规划，需要考虑社会、经济和环境的可持续发展，同时也需要考虑政策实施的一致性。加强政策的整体协调，确保政策目标和政策手段之间互补，避免政策传播过程中的冲突和不确定性。在面对国际博弈时^[26]，我们需要充分认识全球绿色能源市场竞争的现实；在分析国内实际情况时，需要准确把握我国经济社会的发展阶段和绿色能源的实际情况。^[27]因此，我国应根据各地自然气候、经济、技术等条件，因地制宜地制定绿色能源开发规划和相关政策，警惕绿色能源发展中可能出现的一些问题，例如，对传统能源行业的冲击、环境污染等问题，采取相应措施加以解决。根据我国国情^[28]，建立多元化的绿色能源发展政策体系，警惕绿色悖论，防止阶段性科技政策变化可能产生的负面影响，促进新能源技术发展和应用，全面推进绿色能源的持续性发展。

6 结语

值得强调的是，面对全球气候变化的挑战和可持续发展的需要，发展绿色能源不仅是国家战略的需要，也是全人类的共同责任。因此，政策制定者应当持续关注绿色能源科技的最新发展趋势，分析这些趋势如何影响国家能源安全和气候变化应对策略，制定相应的政策支持。

本研究通过采用S-CAD政策评估分析方法，对“双碳”目标指导下的中国绿色能源科技政策进行了深入的系统评估与分析，旨在优化政策制定与实施过程，促进绿色能源技术的发展和应用，为我国生态文明建设和实现“双碳”目标提供科学的参考依据。研究表明，虽然我国在推进绿色能源科技政策方面已经取得显著进展，但仍存在一些挑战和不足，例如，政策协调一致性不强、政策的地域性差异等。因此，建议在未来的政策设计和实施中，更加注重政策的系统性和内在逻辑性，加强跨部门、跨领域的沟通和协调，以确保政策目标的有效实现。

本研究也存在一定的局限性，由于数据和资源的限制，本研究的案例主要集中在我国的绿色能源科技政策，未来的研究可以考虑更多国家和地区的政策，以进行更广泛的比较分析。同时，随着科技进步和政策环境的变化，新的评估方法和工具也会不断地发展与完善，这将为未来科技政策的评估和分析提供更多可能性。