来源：湖南省自然资源厅
陈XX等4名代表：
你们提出的《关于加强农村公路建设用地保障的建议》收悉。经商省林业局、省农业农村厅，现答复如下：
一、关于农村公路建设严重受阻问题
（一）农村公路的用地分类
农村公路管理主要涉及《中华人民共和国公路法》（2017年修正版）、《农村公路建设管理办法》（交通运输部令2018年第4号）、《湖南省农村公路建设管理办法》（湘政办发〔2023〕39号）、《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南》（自然资发〔2023〕234号）、《土地利用现状分类》（GB/T21010-2017）等法规政策和技术规范。农村公路是指纳入农村公路建设规划，并按照公路工程技术标准修建的县道、乡道、村道及其所属设施，包括经省交通运输厅认定并纳入统计年报里程的农村公路。国家公路网络体系之外、路基宽度小于8米、以服务于农村农业生产为主要用途的道路为农村道路（含田间道路），按农用地管理；不属于农村道路范围的，按建设用地管理。
（二）农村公路用地用林法规政策
按照国家相关规定，在国家公路网络体系外，符合《土地利用现状分类》（GB/T21010-2017）中认定为农村道路的，按农用地管理，不办理建设用地审批手续，但不得占用永久基本农田；在国家公路网络体系内，属于《农村公路建设管理办法》规定的农村公路。依据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。农村公路建设应坚持节约集约用地和严格保护耕地，确实无法避让占用耕地的，要落实耕地占补平衡。
根据《中华人民共和国森林法》第三十七条第一款规定，矿藏勘查、开采以及其他各类工程建设，应当不占或者少占林地；确需占用林地的，应当经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，依法办理建设用地审批手续。国家根据生态保护的需要，将森林生态区位重要或者生态状况脆弱，以发挥生态效益为主要目的的林地和林地上的森林划定为公益林。农村公路为公共事业和民生类项目，根据《建设项目使用林地审核审批管理办法》（国家林业局令第35号），可以使用Ⅱ级及其以下保护林地，对农村公路项目涉及公益林没有禁止性规定。农村公路选址需合理节约集约使用林地，尽量避让生态区位重要和生态脆弱地区的林地。农村公路建设涉及生态保护红线或自然保护区的，应当符合《自然资源部 生态环境部 国家林业和草原局关于加强生态保护红线管理的通知（试行）》（自然资发〔2022〕142号）政策规定。
（三）省级用地用林保障措施
近年来，我厅先后印发《关于明确建设用地审批联审改革有关事项的通知》（湘自然资发〔2020〕26号）、《关于规范建设项目用地预审与选址有关事项的通知》(湘自资发〔2021〕20号)、《关于印发〈重点建设项目用地保障专班服务工作导则〉的通知》(湘自资发〔2022〕8号)、《关于印发〈进一步强化用地要素保障服务若干措施〉的通知》（湘自资发〔2022〕35号）、《关于进一步规范建设项目用地审查报批相关资料格式要求的通知》（湘自资办发〔2024〕18号）、《关于印发〈自然资源实施“八大行动”若干工作措施〉的通知》（湘自资发〔2024〕12 号）等文件；联合省发展改革委印发《关于建立会商协调机制强化用地要素保障积极推进重大项目建设的通知》（湘自资发〔2022〕36号）。省林业局印发《关于优化建设项目使用林地、草地审核审批服务十条措施的通知》（湘林资函〔2024〕3 号）。2023年11月，我厅和省林业局相关处室局共同发布《关于用地审查报批中涉林事项的工作提示》。
通过一系列用地用林要素保障政策和工作措施，改进优化用地用林审批，全力服务和保障各类建设项目落地。我厅和省林业局将分别督促县级自然资源和林业主管部门积极主动服务，提前介入指导农村公路前期选址。
（四）关于农村公路优惠政策
按照《财政部 国家林业局关于调整森林植被恢复费征收标准引导节约集约利用林地的通知》（财税〔2015〕122 号）规定，对农村居民按规定建设住宅，农村集体经济组织修建乡村道路、学校、幼儿园、敬老院、福利院、卫生院等社会公益项目以及保障性安居工程，免征森林植被恢复费。农村集体经济组织修建乡村道路办理林地手续后，可根据法律、法规规定申请减免森林植被恢复费。
二、关于部门规划信息欠缺统筹问题
在规划编制过程中，充分衔接相关部门专项规划，加强信息共享。一是与林业部门加强数据整合共享。我厅会同省林业局联合下发了《关于协同编制国土空间总体规划、耕地保护专项规划与林地保护利用专项规划的通知》（湘自资发〔2023〕6号）,明确协同推进规划编制，统一规划编制底图底数，统筹耕地、林地与建设用地布局，做好国土空间总体规划和耕地保护专项规划、林地保护利用专项规划、造林绿化空间规划的衔接。二是开展国土空间专项规划的技术审查。相关专项规划在报批前通过国土空间规划“一张图”进行核对，避免规划冲突，形成专项规划与“三区三线”、总体规划、其他专项规划协调与衔接技术审查报告，专项规划批复后纳入国土空间基础信息平台，叠加到国土空间规划“一张图”上。
针对代表提出的“部门规划信息欠缺统筹，导致农村公路用地出现占用风景名胜区、娃娃鱼情况突出”问题，需要说明的是，风景名胜区总体规划由县级人民政府具体组织编制，由国务院或省人民政府批复。为充分对接交通运输部门有关数据，目前，省林业局在对规划进行专家审查时，要求县级交通运输部门参会，并发函征求省级交通运输部门书面意见，修改后邀请交通运输部门派员参加联席审查会。今后，省林业局将进一步加强与交通运输部门的对接联系和数据互通。在涉及湖南张家界大鲵国家级自然保护区的农村公路时，自然保护区相关主管部门会出具是否涉及保护区的意见，如果涉及则及时通知业主单位按程序办理相关报批手续。
三、关于监管与实操技术存在代差问题
当前卫片执法采用的影像精度为米级或亚米级，并未采用厘米级分辨率影像开展工作，且相关土地管理工作使用的工作图为标准比例尺地图，精度要求也为米级。按照国务院关于推广使用2000国家大地坐标系的有关要求，原国土资源部明确，2018年6月底前完成全系统各类国土资源空间数据向2000国家大地坐标系转换，2018年7月1日起全面使用2000国家大地坐标系。坐标系转换仅对各类地理实体所处不同坐标系中的相对位置在2000国家大地坐标系中予以统一，绝对位置与周边参照地物、环境等不会因坐标系转换发生变化。
四、关于建议出台支持政策、比照2020年以前农村公路建设土地报批政策执行
2019年修正的《中华人民共和国土地管理法》和2021年修订的《中华人民共和国土地管理法实施条例》强化了耕地转为非耕地的土地用途管制要求，细化了土地征收程序，优化了建设用地审批流程，加大了对土地违法行为的处罚力度。
支持建设项目落地，既要用好土地资源、用足相关政策，又要依法依规严格按程序办事，既加快自然资源要素保障，又不给以后工作留下问题。目前，国家和省委、省政府对用地保障采取了宽严相济、总体从严的政策导向。涉及占用永久基本农田、生态保护红线建设项目均须报国务院批准。涉及违法占用生态保护红线或自然保护地的，国务院要求顶格处罚、从严审批。为守住法律底线和资源安全红线，必须严格落实耕地保护制度、节约集约用地制度和生态环境保护制度，严格审查要求和标准。国家每年对各省耕地保护情况开展例行督察、对用地审批质效开展“双随机、一公开”检查，通过严格审查标准、严肃问责查处，强化监督监管。因此，比照执行2020年以前脱贫攻坚期间农村公路建设土地报批、林地办理和生态保护红线占用的政策，不符合现行法律法规和政策。
五、下一步工作思路
（一）持续跟进国家管控政策调整情况并细化具体措施
2024年中央一号文件对“严格落实耕地保护制度”“改革完善耕地占补平衡制度”作出明确部署要求，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强耕地保护提升耕地质量完善占补平衡的意见》。按照中央文件要求，自然资源部正在重点落实耕地占补平衡管理各项改革举措。其中，耕地占补平衡将由“小占补”变为“大占补”，即将非农建设、造林种树、种果种茶等各类占用耕地行为也统一纳入耕地占补平衡管理。同时，实行“以补定占”，即“在实现耕地总量动态平衡的前提下，以省域内稳定利用耕地净增加量作为下年度补充耕地指标和允许占用耕地规模的上限”。在县域范围内，把上年净增加的耕地数量作为下年度批准占用耕地的前提，农村道路建设涉及占用耕地的，可以从上年度净增加的耕地面积中扣除相应面积，不需再单独以项目的形式落实占补平衡，简化农村道路建设占用耕地的手续办理。待自然资源部有关政策文件印发后，我们将据此并结合我省实际，制定贯彻落实的具体措施，指导农村道路建设占用耕地的手续办理。
自然资源部、农业农村部正在制定《永久基本农田保护红线管理办法》（以下简称《办法》），提出高标准农田建设、土地综合整治调整红线、集体经济组织配套设施建设、年度评估等方式调整永久基本农田保护红线的有关政策。其中，涉及农村道路建设，确需对少量永久基本农田布局进行优化调整的，赋予集体经济组织、乡（镇）人民政府提出建议，县级自然资源主管部门提出申请，省级自然资源主管部门审核的权力。具体为：（一）集体经济组织按照集体经济组织章程规定，履行重大事项决议程序后，按年度向乡（镇）人民政府提出永久基本农田调整补划建议；（二）乡（镇）人民政府结合实际情况，统筹永久基本农田调整补划建议。辖区内永久基本农田储备区耕地超过上级下达的永久基本农田保护任务1%的，可以按年度向县级人民政府自然资源主管部门提出调整补划申请。永久基本农田年度调整规模不超过辖区内永久基本农田实际划定面积的1%；（三）县级人民政府自然资源主管部门统筹乡（镇）人民政府提出的永久基本农田调整补划申请，依据国土空间规划拟定永久基本农田调整补划方案，按照有关规定逐级报省级自然资源主管部门审核同意后，报国务院自然资源主管部门备案；（四）配套设施建设完成后，由市级人民政府自然资源主管部门会同同级农业农村主管部门对永久基本农田调整补划方案落实情况进行核查；（五）核查通过后，经省级人民政府自然资源主管部门审核，报国务院自然资源主管部门更新永久基本农田数据库。农村道路建设涉及的永久基本农田经调整优化后，无需办理永久基本农田占用手续，将有利于推动项目开工建设。该《办法》已于2023年征求各省自然资源主管部门意见。2024年1月，自然资源部、农业农村部向全社会公开征求意见，相关条款已基本成熟并达成共识。该《办法》预计年内出台，是农村道路建设占用永久基本农田的利好政策。在严格落实耕地保护政策的前提下，我厅将持续跟进国家最新政策要求，细化具体工作措施，全力保障农村道路建设合理用地需求。
（二）持续优化农村公路建设用地用林要素保障服务
我们将加强沟通协调，加大工作力度，继续全力做好用地用林要素保障工作，做好政策咨询和指导服务，对于符合用地条件和使用林地条件的农村公路项目，依法依规加快审批。一是强化用地政策保障。出台一个涵盖规划管控、计划管理、地类认定、耕地保护、节约用地、预审选址、土地征收、用地审批、土地供应等多方面，全流程指导服务建设项目用地的政策集成工具包。研究出台乡村振兴用地保障指南，破解农村产业发展用地难题。二是加强信息技术应用。协同发改、林业、交通运输、水利、生环、住建、地震等部门，加强数据共享，将各类管控图层叠加集成在自然资源与地理空间“一张图”，为用地选址提供参考。全面推广智慧选址、智能组卷等省级信息化建设成果，提高选址的科学性、合理性和政策符合性，提升用地组卷审查标准化、规范化、智能化水平。三是优化用地保障服务。加强自然资源上下层级之间协调联动，推动“信息快沟通、问题快会商、责任快落实”，形成用地保障工作合力。加强与发改、交通运输、林业等部门协作，联合开展选址选线工作，协商解决项目落地中的难点堵点问题。
感谢您对自然资源工作的关心和支持！
湖南省自然资源厅
2024年5月29日
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