在退出之外：民粹主义政府如何脱离国际制度 | 国政学人

为了分析民粹主义领导人与国际制度的脱离，本文开发了一个基于批评、阻挠、勒索、退出四个脱离实践类型的框架，并使用这种方法对2010年以来维克托·欧尔班领导的匈牙利政府以及2017-2021年特朗普的第一个执政周期进行比较分析。本文的分析重点在于被欧尔班和特朗普高度政治化的三类国际制度：北美和欧洲的中央区域制度，主要军事联盟（北约），以及联合国体系内的全球制度。

区别于已有的研究，本文认为，并非所有民粹主义者脱离国际制度的行为都旨在削弱国际制度，脱离很少导致完全退出。相反，民粹主义者利用了各种以非线性和动态方式结合在一起的脱离实践，现有使用静态因素的方法无法解释其流动性。在此基础上，本文提供了另一种解释，认为民粹主义者与国际制度的各种脱离是应对民粹主义外交政策内在矛盾性质的一种方式，而政策的内在矛盾性质是由激进主义和实用主义的矛盾要求塑造的。

本文将民粹主义概念化为一个政治主框架，一种关于利害关系的核心组织思想。这种思想表明外交政策中的某些行动是权宜之计，并且主张将其对公众合法化。核心上来讲，民粹主义框架将“人民”和“精英”构建成为两个对立的政治群体。本文的核心猜想是，民粹主义政府矛盾的脱离实践源于这一框架在国际制度方面产生的矛盾激励：

一方面，奉行冲突和修正主义的外交政策可以增加民粹主义者作为“人民”代表这一激进形象的可信度，在民族和本土主义的定义下，为反对腐败的国际“精英”对特定国际制度的脱离可以向国内受众做出承诺。尤其是这些国际制度的权威往往基于中立与技术官僚管理者的形象，迎合了民粹主义下对“人民”生活与政治利益脱节的制度的意识形态不满。在这一角度下，国际制度中的和解立场可以被解释为对民众授予的权力的背叛。

另一方面，民粹主义被视作政治领袖机会主义运用的一种政治策略，这表明民粹主义政府面临着各种物质及象征性的激励。这种激励可以影响他们的脱离行为，使他们以务实为导向。在物质方面，物质激励可能包括资源依赖以及退出成本；而在象征意义上说，避免彻底脱离国际制度也使他们继续利用其作为寻求地位和展示表演式“强人”行为的平台成为可能，这种行为通过欺凌和打破外交惯例来实现。此外，国内的约束因素，如公众舆论或制度否决者的偏好，也会削弱脱离关系。最后，相关国际制度及其利益相关者可能会通过向政府做出让步来影响政府的立场。由于这些调解因素的影响，完全脱离关系通常只在特殊情况下出现。

为了观察民粹主义政府如何从经验上驾驭这些动态，本文区分了民粹主义政府可以用来脱离国际制度的四种主要做法：

1.批评：对国际制度的运作、制度设计或规范取向表示不满的公开声明。这些声明可能旨在改变制度政策或重新谈判条款，促使成员国改变行为或完全破坏制度的合法性。它可以是一种低成本、低风险的选择，在不妨碍制度实际工作的情况下加强民粹主义政府激进的反建制形象，也可以为更激进的挑战奠定基础。

2.勒索：威胁扣留资金或停止合作，以要求改变该制度的政策、制度设计或负担分担。借此表示对某个制度的反对，并同时表明对继续合作的兴趣，从而从制度可能的让步中增加其成员资格带来的物质利益。

3.阻挠：旨在使特定国际制度在业务层面失灵的行为，可能包括阻止决策程序、不遵守义务政策、不出席会议等。通过阻挠，民粹主义政府表现出对制度政策的公开蔑视。然而，阻挠只针对具体合作，而避免了直接退出，为未来恢复参与构建了可能性。

4.退出：撤出或终止积极参与，是最激进的脱离方法。若退出决定完全实施，可能伴随新的国际制度的创建或反制度化。

研究采用比较案例研究设计，旨在确定经验证据是否支持脱离假说或支持猜想。一方面，研究的目的是证明对脱离假说的严格解释，即民粹主义脱离国际制度由单边主义塑造并且以退出为目标，是不符合经验证据（理论证实）的。与此同时，研究旨在论证民粹主义政府使用一系列广泛的脱离战略，以应对民粹主义主框架中的激进和务实要求，而不是将退出作为默认选项，这一论点是否具有经验支持。

研究将国际制度定义为旨在促进国家间多边合作的正式规则和程序。在研究设计中重点关注三组不同的制度：区域制度（欧盟和北美自由贸易协定NAFTA）、军事联盟（北约）和全球制度（联合国及其各制度）。制度的广泛性有助于解释民粹主义政府使用的各种脱离策略。这一选择也有助于得出理论结论，因为它提供了先前研究中确定的几个因素的变化，这些因素可能对民粹主义的脱离行为起着重要的调节作用：首先，它包括拥有一定自主权和决策权的国际组织，如北约和欧盟，以及缺乏此类特性的国际条约和协定，如联合国《全球移民契约》。这使文章能够解释不同级别的制度权力之间的潜在差异。其次，所选制度在政策范围方面存在差异，与北约或区域贸易协定等安全制度相比，民粹主义者是否更愿意脱离属于“全球主义”精英议程的一部分的气候变化或移民等领域的制度。第三，我们同时纳入了区域和全球制度。虽然一些研究表明，民粹主义者通常更倾向于区域制度而非全球制度，但关于这一假设的经验证据尚无定论。

实证分析基于对政府公开传播资料和现有研究的主要分析。对于欧尔班政府，文章参考了政府制度的新闻稿、总理的公开演讲、媒体报道，以及欧尔班及其发言人的推特账户。对于特朗普政府，则在参考相同类型资源的同时，更多地依赖特朗普推特档案中的社交媒体材料。这反映了两位行政领导者在沟通策略上的差异：推特为特朗普在任职期间的重要沟通渠道，而欧尔班政府则更重视（国家控制的）传统媒体。本研究通过搜索选定制度的名称来确定相关的文本段落，并根据上述定义寻找代表脱离类型的声明和行动，之后通过内容分析，根据这些脱离形式是更具修辞性还是更具体来评估它们，并通过连续的编码将其分类，得出包含四种脱离关系的实践的框架：批评、勒索、阻挠和退出。

1. 欧尔班治下的匈牙利政府 

（1） 区域组织：欧盟

欧尔班执政下的匈牙利对欧盟主要采取批评、阻挠而偶尔勒索的脱离政策，但从未认真考虑过退出欧盟。

关于批评，在上任之初，欧尔班就对欧盟采取了对抗立场。他的主要批评点围绕着布鲁塞尔所谓创建“欧洲合众国”的计划。欧尔班指责布鲁塞尔的官僚与类似乔治·索罗斯这样的慈善家合作，试图将独立国家联盟变成由布鲁塞尔领导的“欧洲帝国”。他在2017年发起了“让我们阻止布鲁塞尔！”的全国性咨询活动，警告匈牙利公民布鲁塞尔的“危险计划”将威胁匈牙利的主权和安全。

欧尔班对欧盟的反对还体现在积极阻挠欧盟的行动，尤其体现在欧洲移民危机期间表现出的仇外和民族主义色彩以及与欧盟在LGBTQ+权利上的分歧。此外，欧尔班政府因法治和民主倒退问题与布鲁塞尔发生冲突，并采取勒索手段，威胁称如果将付款与法治标准挂钩，将否决为期七年的预算和新冠疫情后恢复基金。

尽管做出了一系列批评、阻挠和勒索，欧尔班政府从未将退出欧盟摆在台面上，而是认为欧盟应该在一些问题上发挥更积极的作用。

（2） 军事同盟：北约 

欧尔班政府对北约的态度也是对抗性的，以批评为主要特点，有时会升级为阻挠和勒索。其总体支持北约，但在俄乌问题上模棱两可，批评并阻挠北约在俄乌问题上的一些决策。然而，尽管出于战略目的存在脱离点，欧尔班政府还是保持着与北约继续合作的明确路线。

（3） 全球制度：联合国体系 

尽管欧尔班政府总体上支持联合国，其仍然对联合国体系的某些部分采取了对抗的态度，尤其是围绕其移民机制，欧尔班政府通过批评和阻挠提出了挑战。例如2018年，匈牙利与美国一起拒绝加入联合国全球移民契约，声称该协议违反了国家安全利益。然而，欧尔班对联合国移民活动的拒绝也并不绝对。总体而言，匈牙利对联合国的承诺通过其不断努力履行其义务和追求该组织设定的目标而显而易见。近年来，匈牙利官方则呼吁联合国体系进行改革，特别是在简化官僚制度，提供透明度、问责制方面。

2. 特朗普治下的美国政府

（1） 区域组织：北美自由贸易协定

对待北美自由贸易协定，特朗普政府将批评和勒索结合起来，先对协定表示强烈不满，然后威胁如果美国得不到物质利益就退出。但最终特朗普政府选择了重新谈判其条款，而不是完全退出。正如其应对世界贸易组织的脱离策略：批评它偏袒其他国家，多次威胁退出并组织任命该组织上诉制度的新成员，却从未升级到阻挠和退出。

（2） 军事同盟：北约

特朗普任期内优先保护国家利益，导致传统上由美国主导的世界和平与安全秩序出现紧张局面。首先，特朗普政府尖锐批评北约，对美国未来的参与表示怀疑，并对其他成员国进行勒索，甚至威胁用专注于反恐的新联盟来取代它。尽管如此，2017国家安全战略在很大程度上确认了美国对欧洲安全的承诺。特朗普脱离北约的言论似乎旨在推动其他成员国履行义务，而非从根本上改变或离开北约。

（3） 全球制度：联合国体系

特朗普政府对联合国及其附属组织的态度以批评为标志，随后是勒索、阻挠，甚至退出。在2017年联合国总部举行的首次会议上，特朗普批评联合国管理不善、官僚作风，但仍然呼吁改革，而非放弃全球多边主义理念。其主要担忧在于美国承担了“不成比例的负担”，呼吁联合国制度改革进一步反映出其担忧，认为联合国是一个有偏见的制度。

在特定情况下，特朗普政府以“对美国有偏见”为由削减联合国资金，从而从事阻挠和勒索的行为，这尤其体现在其终止对联合国近东巴勒斯坦难民救济和工程处的资助上。此外，与其经济民族主义相关，特朗普政府对多边主义的攻击针对气候机制，并在其任期前六个月退出《巴黎协定》。

3. 对比总结

一方面，匈牙利政府采用了公开批评、阻碍决策、故意不遵守商定的政策和规则以及有时敲诈勒索等多种手段。然而，在这种情况下，脱离从未等同于完全退出国际制度。相反，欧尔班政府将亲欧洲和亲西方的立场与不自由的立场和对非西方大国的示好结合起来。

特朗普政府的履历则显示了一些高调退出国际制度的案例。然而，它更频繁地使用其他类型的脱离，旨在重新谈判协议或促成国际制度的变革，而不是退出。为此，特朗普将表演式和公式化的批评与敲诈和阻挠相结合，向盟国施压，迫使其做出让步。比较研究发现，四个脱离接触的类别很少以退出为最终目标的线性方式使用。相反，其使用是动态和战术性的：

1. 批评可以履行多个目的。在某些有限的情况下，它预示着即将退出，并为即将退出提供了理由。然而，两国政府更常采用的一种策略是通过提出批评来表明他们准备向某个制度施加压力或说服其他利益相关方改变政策。

2. 勒索具有明显的破坏性，但它往往被用来实现继续支持国际制度的目标。使用这种策略所需的筹码可以是国际制度对成员国资金的结构性依赖（如美国向联合国提供资金），也可以是情境性的（如匈牙利利用欧盟需要就制裁俄罗斯达成共识）。

3. 阻挠可以为压力升级提供进一步的手段。然而，这并不一定意味着彻底脱离或者同时即将退出。恰恰相反的是，要想通过谈判达成妥协，如上文所述，对国际制度进行民粹主义的表演性抗争，往往需要继续保持成员身份。

4. 退出是在其他脱离战略无法得到制度让步的情况下，一些高度政治化的问题领域与制度的规范性原则和宗旨存在强烈分歧的情况下，不得已而为之的解决办法。大多数（威胁）退出案例针对的是退出成本较低的制度（即低权威的国际制度），如各种联合国制度、难民署和国际条约。在某些情况下，退出是临时性的，这表明退出是用来强迫改变，而非原则上转向单边主义。

非线性地使用脱离策略使两国政府得以在民粹主义主框架所产生的矛盾外交政策中游刃有余。欧尔班政府的激进主义源于其政党，匈牙利独立党（Fidesz）所宣称的目标：捍卫匈牙利 “人民 ”不受跨国和超国家自由精英的侵犯。既是出于象征性的原因，也是为匈牙利政治体制向欧尔班所说的 “非自由 ”民主转型扫清道路。另一方面，匈牙利对国际制度的依赖以及平衡匈牙利地缘政治承诺和从这些制度获得战术让步的能力上的实用主义考虑使得退出似乎适得其反。同样，特朗普政府的 “美国优先 ”政策表明，美国将彻底打破长期以来在许多国际制度中扮演的领导者角色，而总统对自由派 “全球主义 ”精英的蔑视则进一步助长了这一政策。美国在许多国际制度中的影响力意味着美国可以采取比匈牙利更激进的脱离战略。其在气候变化、移民等政策方面原则性的反对确实导致了退出。然而，在大多数情况下，务实的政治需要缓和了极端脱离的冲动。

本文认为，民粹主义政府的外交政策是由平衡激进主义和实用主义的需要决定的，这导致了一种脱离策略的行为实践。这种实践很少诉诸于退出，而是更多地依赖批评、阻挠和勒索的结合。虽然民粹主义政府将其外交政策建立在对抗姿态上，但他们也会仔细权衡退出的象征性利益与放弃国际制度成员资格的代价。总之，他们倾向于以一种在现有体制结构内留有战略回旋余地的方式来利用脱离。

此外，民粹主义者的挑战并不一定更针对高权威制度或特定政策领域，而是更多取决于对制度价值观和权力配置的认知。文章建议国际制度利益相关方应根据民粹主义者挑战背后的具体动机制定应对策略，而非一味视其为单边主义回潮，并提出增加退出成本和暂时暂停成员资格作为可能的政策工具以应对。

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民粹主义

disengagement 

脱离

extortion 

敲诈勒索

asylum policy

庇护政策

校对 | 张文茜 周子喻

审核 | 施榕

排版 | 赵兴岳